最高行政法院判決

要旨

案由

上列當事人間撤銷土地徵收事件，上訴人對於中華民國102年2月27日臺北高等行政法院101年度訴字第589號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、前臺灣省政府交通處鐵路管理局（下稱鐵路局）於民國59年間辦理淡水線劍潭士林間鐵路改道工程，經行政院59年7月7日台59內6077號令核准徵收坐落○○市○○區○○段9-2地號等24筆土地、○○○段○○○○段123-12地號等63筆土地，合計87筆，交由前陽明山管理局以59年8月7日陽明地用字第20024號公告。其中⑴○○市○○區○○段12-8、12-9、12-10等3筆地號內土地，各34、55、25平方公尺，62年間分割編定為同段12-25、12-26、12-27地號，68年間合併為○○市○○區○○段○○段419地號（下稱三小段419地號），重測面積123平方公尺。85年間再分割為三小段419地號60平方公尺、419-1地號63平方公尺。⑵○○市○○區○○○段○○○○段133-4地號土地68平方公尺、133-1、133-2、133-3地號內土地，各325、155、11平方公尺，經於62年間分割編定、68年間合併、重測結果，○○市○○區○○○○○○○○段133-2地號土地100平方公尺、133-4地號土地37平方公尺、133-6地號土地200平方公尺、133-10地號土地11平方公尺，合併為○○市○○區○○段○○段147地號（下稱四小段147地號），重測面積334平方公尺。輔助參加人為興辦臺北都會區大眾捷運系統淡水線工程，需用臺北市中山區正義段四小段130地號等131筆土地，經行政院78年4月25日台（78）內地字第690230號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由輔助參加人所屬地政處（下稱地政處）78年5月11日78北市地四字第19894號公告。嗣經22年，始由輔助參加人於100年5月6日以其中三小段419、419-1地號土地123平方公尺、四小段147地號土地334平方公尺，業於59年徵收，而檢附撤銷徵收土地清冊、地籍圖等有關資料，報經上訴人以100年6月8日台內地字第1000115761號函（下稱原處分）核准撤銷徵收。輔助參加人於100年9月7日以府地用字第10032318900號公告，同日以府地用字第10032318903號函知被上訴人以被上訴人係重複徵收四小段147地號土地補償費領款人之法定繼承人（四小段147地號土地內原所有權人劉建炎，重複徵收領款人為其繼承人），請於收到通知之翌日起6個月內繳回徵收補償價款。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張略以：（一）按土地徵收之核准與否（或撤銷徵收），乃屬上訴人之職權，且行政程序法第121條所規定之行政機關是否知悉，應以具有核准徵收權責之上訴人為判斷對象，而非以需地機關之輔助參加人為判斷對象。78年輔助參加人辦理之都會區大眾捷運系統淡水線工程，本件系爭土地係同樣由上訴人核准徵收，是上訴人於78年時自已知悉系爭土地涉及重複徵收，應儘速查明後辦理更正或撤銷，其除斥期間，則應於90年1月1日行政程序法施行日起算至91年12月31日止完成。輔助參加人所屬捷運局（下稱捷運局）於78年間申請該147地號土地等士林捷運沿線土地之用地徵收，其明知係使用現有淡水線鐵路用地，依當時徵收案會議記錄及所附之徵收範圍圖檔，不論是輔助參加人或有權核准徵收之上訴人，如略加調查而不難得知系爭土地應屬於鐵路局之用地，而不應列為徵收之土地，行政機關之怠惰及疏失不應由人民負擔其不利益，是，本案於78年時該撤銷原因應已發生而存在時，即得作為除斥期間之起算點。退步言之，第二次之徵收處分及發放徵收補償款迄今已22年，上訴人遲至今日才來主張重複徵收，要撤銷78年之徵收公告並追回徵收補償款，上訴人在第二次之徵收處分，縱屬違法，其亦因早已知悉，因首揭行政程序法第121條所規定之撤銷違法行政處分2年之除斥期間，早於行政程序法施行後之91年12月31日完成，應不得將該行政處分撤銷。（二）本件行政機關係在徵收並發放補償款22年後，才來主張重複徵收，要撤銷78年之徵收公告並追回徵收補償款，該原受益處分已經過22年，上訴人欲將之撤銷，完全違反信賴保護原則。故上訴人之第二次徵收處分縱為違法行政處分，惟，本件被上訴人等並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，且本件78年間發放徵收補償費係屬信賴授予利益之行政處分，該信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者（追回補償款），依上開行政程序法第117條之規定，於法定救濟期間經過後，上訴人應不得撤銷，方符法制及信賴利益保護原則。縱使重複徵收屬實，行政機關得主張不當得利之返還請求權也已超過15年，而罹於時效等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人則以：（一）本案輔助參加人78年為興辦「臺北都會區大眾捷運系統淡水線」工程，重複徵收59年間已徵收之土地，因其撤銷徵收原因事由發生日在87年8月17日以前，依上訴人89年12月1日台內地字第8970905號函暨90年3月2日台內地字第9068460號函釋上開函釋規定，本案申請撤銷徵收之期限應自87年8月18日起15年內。本案地政處於清理徵收舊案時查得重複徵收須辦理撤銷徵收情形後，經輔助參加人於100年函報上訴人准予撤銷徵收，未逾行政程序法第121條第1項規定之2年除斥期間，該撤銷徵收之請求權並未罹於時效而消滅。（二）本案被上訴人既為劉陳來發之繼承人及黃長妹之繼承人，依民法第179條、第1148條第1項前段、第1199條規定自繼承開始時或遺囑發生效力時起即繼承其財產上之一切權利、義務，又系爭土地59年間之徵收地價補償費業經劉陳來發及黃長妹委託劉信昌領取完竣，自應知系爭土地業已徵收，依法對該土地之權利義務亦於是時補償費受領完竣時終止，復於78年間劉陳來發及被上訴人黃千代（黃長妹之繼承人）仍重複領取補償費，難謂有信賴保護原則之適用；另查我國土地登記制度係採公示主義，相關地號之異動利害關係人均可從土地登記簿得知，被上訴人受領徵收補償卻辯稱不知土地重測前後異動情形，有違常情，且縱其不知土地異動情形，亦無礙其重複受領不當得利之事實；至本案被上訴人所受領之土地徵收補償金，輔助參加人係自上訴人前開100年6月8日核准撤銷徵收後始生請求返還之權利，其請求權消滅時效之計算，依民法第128條規定，應自該時起算，自未罹於時效消滅等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原判決將訴願決定及原處分撤銷，係以：（一）原處分之作成，乃因78年土地徵收案之需用土地機關即輔助參加人，於100年5月6日以78年徵收案土地涉及重複徵收情事，而以作業錯誤為由，申請撤銷徵收，經上訴人以原處分核准撤銷徵收。足見上訴人係認78年徵收案有土地徵收條例第49條第1項第1款撤銷徵收事由而核准需用土地機關撤銷徵收之申請，並非認78年徵收處分違法而依行政程序法第117條職權撤銷違法處分。（二）惟查系爭土地既係因78年徵收案重複徵收，並非「因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者」，自非屬土地徵收條例第49條第1項第1款所稱之情形，原處分僅以78年徵收案作業錯誤，未審酌此作業錯誤之情形並未致原徵收土地不在工程用地範圍內，即核准需用土地人即輔助參加人撤銷徵收之申請，認事用法，自有未合。（三）縱認有土地徵收條例第49條第1項第1款得申請撤銷徵收之事由，因申請撤銷徵收屬「公法上之請求權」，依上訴人所稱撤銷原因發生在87年8月17日以前即上訴人函頒撤銷土地徵收作業規定以前，故至遲應自89年2月4日土地徵收條例發生效力時起算請求撤銷徵收之時效；又因斯時行政程序法尚未施行，參照本院99年度判字第887號判決意旨，申請撤銷徵收之期限，原應至94年12月31日屆滿，惟因當日係星期六（休息日），翌日則為星期日，依照民法第122條規定，應延至95年1月2日屆滿。然本件輔助參加人遲至100年5月6日始向中央主管機關即上訴人申請撤銷徵收，其請求權時效業已完成，依行政程序法第131條第2項規定，是項請求權利為當然消滅。（四）縱寬認原處分係依行政程序法第117條規定職權撤銷78年違法徵收之處分，惟按民法第758條第1項、第759條及土地徵收條例第20條、第21條規定可知，公用徵收之土地，於補償費發給完竣完畢時，用地機關取得被徵收土地之所有權，僅未經登記不得加以處分而已。經查，鐵路局59年辦理淡水線劍潭士林間鐵路改道工程，報經行政院核准徵收系爭土地，已由政府原始取得土地所有權。系爭土地既非「私有土地」，行政院於78年核准徵收系爭土地，乃係以非私有土地為徵收標的，乃客觀之法律不能，其瑕疵應屬重大明顯，從而，該78年徵收處分應屬無效。乃上訴人以原處分撤銷無效之行政處分，容有違誤。退而言之，該78年徵收處分縱屬有效之行政處分，僅違法而得撤銷，惟上訴人遲至100年6月8日始以原處分撤銷，依權利失效之原則，亦不應許其撤銷。綜上，原處分經核尚有違誤，訴願決定未予撤銷，亦有未合，被上訴人提起本件撤銷之訴為有理由等詞，為其判斷之基礎。

五、本院查：按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關亦得為之。但有下列各情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」分別為行政程序法第117條及第121條第1項所規定。而行政程序法第121條第1項規定之2年期間係屬除斥期間性質，在於使法律關係早日確定，以維法秩序之安定。而所稱「知有撤銷原因」應係指明知及確實知悉授益處分有違法情事，倘僅懷疑有違法情事而未經調查確實者，尚難謂知有撤銷原因。經查(一)、被上訴人所有四小段147地號土地應有部分28200/49068，早於59年間，完成徵收補償程序，並依法發給被上訴人土地徵收補償費；行政院再於78年間，以78年4月25日台（78）內地字第690230號函准徵收上開部分，並發竣補償費；嗣輔助參加人於99年10月22日，以府授捷權字第09933399000號函，請求上訴人釋示系爭土地之撤銷徵收請求權時效適用，覆稱略以:「……已徵收之土地，倘經需用土地人查明有需辦理撤銷徵收之情形並報部辦理撤銷徵收，仍得於本部知有撤銷徵收原因時2年內辦理撤銷徵收。本案如經查明有應辦理撤銷徵收之情形，請儘速依法辦理以維護公產。」輔助參加人乃於100年5月6日，以府捷權字第10030978400號函，檢附撤銷徵收土地清冊、地籍圖等有關資料，報請上訴人以原處分撤銷輔助參加人興辦臺北都會區大眾捷運系統淡水線工程，徵收三小段第419、419-1地號土地及系爭土地之徵收，而上訴人於100年5月間始知悉系爭土地有重複徵收之情形，其於100年6月8日，以原處分撤銷行政院78年4月25日台（78）內地字第690230號函關於被上訴人所有系爭土地部分，尚未逾2年之除斥期間，核無違誤。而本件上訴人與輔助參加人並無隸屬關係，且本件系爭土地於59年徵收時之地號，經68年間重測合併為現地號，前後地號不同，且因59年間徵收後，並未辦理徵收所有權移轉登記，致無從因地號變更而轉載，因而上訴人難於78年為辦理徵收時發現土地有重複徵收之情事，基於社會通念及經驗法則，本件自無被上訴人所主張行政機關即上訴人有略加調查即不難得知該撤銷原因應已發生而確實存在，而謂本件已逾2年之除斥期間之情形。(二)、至本件原審判決固認土地徵收條例第49條第1項撤銷徵收係屬公法上請求權，而有消滅時效之適用，本件請求權應至行政程序法施行後之95年1月2日即罹於時效。惟查消滅時效乃係適用於請求權，而本件則係上訴人基於原處分機關之地位依行政程序法第121條所規定對違法之行政處分為撤銷之撤銷權，乃應適用除斥期間之規定，自無消滅時效之適用，原判決適用時效消滅規定，而認本件請求權既已罹於時效，而不得請求，自有違誤。(三)再者，行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」準此，無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力而言。依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。其中第3款所謂「內容對任何人均屬不能實現者」係指行政處分所要求之事項客觀上不能實現。至第7款所謂「具有重大明顯之瑕疵」，應指行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者而言，除此之外，非屬任何人一望即知之重大明顯瑕疵，縱行政處分有瑕疵，充其量僅為違法，不外為撤銷之原因而非當然無效。本件被上訴人所有系爭土地，早於59年間，完成徵收補償程序，並依法發給被上訴人土地徵收補償費而取得所有權。因系爭土地仍登記為被上訴人所分別共有狀態，致行政院再於78年間，以78年4月25日台（78）內地字第690230號函准徵收上開部分，即有誤將已徵收土地誤為尚未徵收，故為重複徵收，其徵收對象既係以土地登記簿登載為準之系爭私有土地，該重複徵收乃認定事實及適用法規之瑕疵，核屬違法之徵收行政處分，尚非如原判決所認為客觀上不能實現之無效處分，亦非屬任何人一望即知之重大明顯瑕疵，故行政院78年4月25日台（78）內地字第690230號函准徵收被上訴人所有系爭土地應有部分，並非當然無效，上訴意旨主張原徵收處分係違法而非無效，原審認定該重複徵收為無效，尚有違誤，自屬有理。(四)、另原處分撤銷原徵收處分乃係以78年間之徵收為重複徵收，屬作業錯誤，惟並非主張係土地徵收條例第49條第1項第1款所規定因作業錯誤，致原徵收之土地不在工程用地範圍內為由，而撤銷原徵收處分，此觀之該原處分所載自明(見原審相關資料影卷㈠第61頁)，原判決以原處分並無致原徵收之土地不在工程用地範圍內之事由，竟以有土地徵收條例第49條第1項第1款為由，而撤銷原徵收處分，顯與法未合，自有誤解。(五)、再所謂權利失效，係源自公法上誠實信用原則之制度，指實體法或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，因可歸責於己之事由，經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使，而有積極之處分行為，以致權利人再行使權利時，對相對人造成不可期待之重大損害者，認該權利雖未消滅，亦不得再行使。惟行政法上之權利失效非法律所明文，因此，即使予以承認，適用時亦應從嚴為之。經查上訴人於78年為辦理徵收時未能發現土地有重複徵收之情事，業如前述，而迄99年間輔助參加人所屬地政處於清理徵收舊案時始查得重複徵收須辦理撤銷徵收情形後，經輔助參加人函請上訴人釋示始知悉有應辦理撤銷徵收之情形，上訴人旋於知有撤銷原因時起之二年除斥期間內，以原處分撤銷原徵收處分，自難以上訴人有可歸責之事項，而謂有延滯不為處理。且被上訴人既為劉陳來發之繼承人及黃長妹之繼承人，依民法規定自繼承開始時或遺囑發生效力時起即繼承其財產上之一切權利、義務，而系爭土地59年間之徵收地價補償費業經劉陳來發及黃長妹委託劉信昌領取完竣，自應知系爭土地業已徵收，依法對該土地之權利義務亦於是時補償費受領完竣時終止，於78年間劉陳來發及被上訴人黃千代（黃長妹之繼承人）仍重複領取補償費，被上訴人難謂不知該重複徵收係屬違法，而將遭撤銷，更難依該狀況得推論上訴人已有放棄權利行使之情事，從而，本件自與權利失效要件不符，原審適用權利失效原則而認撤銷權利失效，自有未當。(六)、綜上，原處分將違法之重複徵收處分撤銷，訴願決定予以維持，尚無不合，原判決將原處分及訴願決定予以撤銷，自屬違誤，上訴意旨求予廢棄，為有理由，又因本件事實已臻明確，自應由本院將原判決予以廢棄，並將被上訴人在第一審之訴予以駁回，以資糾正。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

其他資訊

中 華 民 國 102 年 8 月 16 日

最高行政法院第一庭

審判長法官 黃 淑 玲

法官 姜 素 娥

法官 陳 秀 媖

法官 林 樹 埔

法官 鄭 小 康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異

中 華 民 國 102 年 8 月 16 日書記官 黃 淑 櫻