要旨
公務員請求補發被扣退休金差額，其服務機關所為不予准許之函復，系 屬行政處分，公務員如認為違法或不當，致損害其權利者，自得提起訴願或行政訴訟 參考法條：臺灣省工廠工人退休規則 第 10 條 (70.06.18) 《行政法院裁判要旨彙編第 16 輯之裁判內容》 按「公務人員依法辦理退休請領退休金，非不得提起訴願或行政訴訟。」司法院釋字第二○一號解釋甚明。又公務員請求補發被扣退休金差額，其服務機關所不予准許之函復，係屬行政處分，公務員如認為違法或不當，致損害其權利者，自得提起訴願或行政訴訟。本件原告係被告及部分所屬機構之公務員兼具勞工身分之退休職員，在職時為按月支薪者。有關勞動基準法施行前工作年資退休金基數三個月平均工資之計算，原告認為應依臺灣省工廠工人退休規則」第十條第一項第一款按月支薪之計算方式辦理。惟被告則依同項第二款按日支薪之計算方式辦理，致退休金每人減少新台幣五萬元以上，乃依法請求補發被扣退休金差額，被告予以否准，原告不服，提起訴願。臺灣省政府訴願決定以被告並非訴願法所稱之機關，乃從程序上予以駁回。原告不服提起再訴願。行政院人事行政局再訴願決定以：按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，固得依法提起訴願、再訴願；惟所謂行政處分，係指中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為而言，訴願法第一條、第二條規定甚明。至「內署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許」。行政法院著有六十一年度裁字第四十一號判例在案。查本件再訴願人 (即被告) 為退休金計算方式事件，不服被告八十四年四月十一日公人字第一二三八六號書函復提起訴願。經查該書函略謂：「‥‥‥由於勞基法暨其施行細則對於一個月平均工資並無定義，該法前主管機關內政部曾以七十四年台內勞字第三七一六七八號函釋：『一個月平均工資，係指日平均工資乘以三十所得之數額』。復查行政院勞工委員會台八十三勞動二字第二五五六四號函釋略‥‥‥惟內政部該函執行以行來，佚有反映有欠合理‥‥‥新修正之一個月平均工資乘計算標準以勞工退休前六個月工資總額直接除以六，自八十三年四月十一日起適用。惟在八十三年四月十日以前退休或資遣者，仍依內政部七十四台內勞字第三七一六七八號函規定辦理‥‥‥被告於八十三年四月十日前退休之公務員兼具勞工身分者，其勞基法實施前之年資依上開方式計算退休金既未違反規定，為求法令規定之穩定性及法令關係之安定，勞委會新修正之月平均工資計算方式不宜追溯加以適用‥‥‥。」核此函敘述內容無非純條就被告所屬公務員兼具勞工身分者之退休金計算方式所為之途述與說明，要皆僅屬法律意見之說明，性質上尚非行政處分可比，自不得對之提起訴願，原訴願決定機關遽以臺灣省菸酒公賣局並非訴願法所稱之機關，從而由程序上予以駁回，雖尚待斟酌，然其應予駁回之結果仍無鎮同，自應予以維持云云，固非無見，惟據原告訴稱：關於勞基法施行前工作年資退休金基數三個月平均工資之計算，應依臺灣省工廠工人退休規則第十條第一項第一款辦理，但被告依同項第二款計算，致退休金每人減少新台幣五萬元以上，損害應得之權益，乃依法請求救濟云云。經核被告八十四年四月二十二日再陳情書第五點謂：「再三陳情至今，始終未能獲得合乎法、理、情之回應，難免使人產生，鈞局 (即被告) 究竟是否確實重視員工權益，遵照上侔釋示函指示，速予補發被扣退休金差額，……。」有上揭再陳情書附訴願卷可稽。又訴願書及再訴願書上亦敘明「一再陳情重新核處」「曾先後三次陳情公賣局(被告) 重新核處」之記載。是原告係請求補發退休金之差額，而被告前揭函復：「……勞委會新修正之月平均工資計算方式不宜追溯加以適用……」顯屬否准原告請求補發退休金差額整行政處分。乃訴願決定認為被告非屬訴願法上之機關，而再訴願決定，竟認被告上揭函復非屬行政處分，均從程序上予以駁回，揆諸首揭說明，均非適法。爰將再訴願決定、訴願決定均予撤銷。由受理訴願及再訴願決定機關，另從實體上為適當之決定，以資適法，並維原告類似審級之利益。
案由
行政法院判決 八十五年度判字第一一四號原 告 甲 ○ ○ 丙 ○ ○ 丁 ○ ○ 戊 ○ ○ 己 ○ 庚 ○ ○ 辛 ○ ○ 壬○○○ 癸 ○ ○ 子 ○ ○ 丑 ○ ○ 共同訴訟代理人 甲 ○ ○ 被 告 寅○○○○○○ 右當事人間因退休事件，原告不服行政院人事行政局中華民國八十四年十一月三日局企字第三五一一六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文
再訴願決定ˋ訴願決定均撤銷。 事 實 緣原告為被告及部分所屬機構之退休職員，係屬勞動基準法第八十四條所指之公務員兼具勞工身分，且在職時為按月支薪者。有關勞動基準法（下稱勞基法）施行前工作年資退休金基數三個月平均工資之計算，原告認為應依臺灣省工廠工人退休規則第十條第一項第一款辦理，但被告以同項第二款計算，致每人短少退休金新台幣五萬元以上，乃向被告請求補發差額。被告八十四年四月十一日公人字第一二三八六號書函復略謂：「：：：由於勞基法暨其施行細則對於一個月平均工資並無定義，該法前主管機關內政部曾以七十四台內勞字第三七一六七八號函釋：『一個月平均工資，係指日平均工資乘以三十所得之數額』。復查行政院勞工委員會台八十三勞動二字第二五五六四號函釋略以；：：：惟內政部該函執行以來，迭有反映有欠合理：：：新修正之一個月，平均工資計算標準以勞工退休前六個月工資總額直接除以六，自八十三年四月十一日起適用。惟在八十三年四月十日以前退休或資遺者，仍依內政部七十四台內勞字第三七一六七八號函規定辦理○：：：本局於八十三年四月十日前退休之公務員兼具勞工身分者，其勞基法實施前之年資依上開方式計算退休金既未違反規定，為求法令規定之穩定性及法令關係之安定，勞委會新修正之月平均工資計算方式不宜追溯加以適用。」原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，乃提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨略謂︰一、㈠勞基法施行前退休金基數三個月平均工資如何計算﹖前開退休規則第十條第一項有明文規定，第一款為按月支薪之計算方式，第二款為按日支薪之計算方式，涇渭有分、區隔顯明，但被告以第一款之事實按第二款之方式計算，顯係公然違反法令，應屬無效。㈡被告員工薪資原均係按月支給，與一般公務人員同，爾後工人支薪方式改為按日計支，即以薪給表所定之月薪額除以三十，再大月乘三十一日，小月乘三十日計算，結果，大月薪資較法定月薪額為高，工人退休金三個月平均工資，依前開退休規則第十條第一項第二款計算，每一基數之金額，與法定之月薪額相同，但按月支薪者以同一方式計算，每一基數所得之金額均少於法定月薪額。被告對二種不同支薪人員，採取同一方式計算，既悖於法理，又有失公平。㈢被告對本案所以採取第二款之計算方式，所持理由為依臺灣省政府勞工處（下稱省勞工處）六十九年勞二字第二五一八一五號函，以前開退休規則對如何計算三個月平均工資，並無明確規定，各事業單位自行處理之方式不一，有以退休前三個月平均工資所得為準，有以退休前三個月工資總額除以總日數所得金額再乘以三十，該二種方式均未違反該規則之規定。謹查三個月平均工資所得其意涵甚為明確，依文理解釋即三個月工資額之平均數，退一步言，縱無明確之規定，有本於職權自行裁量之必要，但不論出於何種計算方式，絕無以第二款按日支薪方式計算之可能，否則置按月支薪計算，規定於何地﹖該條文又何必有第一、二款之設定﹖若然，制定法律最多一、二兩條足矣，任由執行機關自行解釋適用。如此，何以言法治。又何以依法行政﹖公賣局對本案顯屬曲解法令。㈣前開退休規則為臺灣省政府制定之單行規章，主管機關對適用之疑義，有權加以解釋，但解釋有其法理之依據應就有關疑義予以釋明，不可變更條文之原意。該規則第十條第一項第一、二兩款計算方式有別。被告對第一款按月支薪之事實，以第二款按日支薪之方式計算，仍認未違反規定，豈不一、二兩款同義，非屬釋疑，而係修法。顯已踰越其權責與範圍。惟省勞工處後以勞二字第六二二八八號函復，各事業單位所採之計算方式非該處就計算方式之釋示，如認為權益受損可循勞資爭議程序解決，顯見該項計算方式多有瑕疵並不適法，否則不致准採救濟之措施。但被告仍拒不處理。又依行政法院四十一年判字第一七號判例要旨「法律有明文規定或上級官署依法已以命令指示之事項，下級官署自無運用行政裁量權另事裁量之餘地」，被告對法令明定之事項，仍自行裁量，採取其他非法定之計算方式，顯已踰越職權及法律之範圍。㈤按月支薪者三個月平均工資如何計算，省府建設廳六十九年八月五日建二字第四一一九○號函，以退休當月之前三個月（五月退休前三個月即二、三、四月）平均工資所得為準。查建設廳為上開退休規則早期之主管機關，其本於職權所為之解釋，行之有年，從無以按日支薪之方式計算三個月平均工資之情形，是項解釋既未廢棄或停止適用，當屬有效，自應遵照辦理。二、對再訴願決定書不服之理由：本案再訴願駁回之理由，認事用法均非妥適：其公賣局對按月支薪者，以按日支薪之方式計算三個月平均工資，原告於退休時，不悉其詳，爾後獲悉前情，即數度函請依法重新核處，但均不予置理。被告八十四年四月十一日公人字第一二三八六號書函，係對再訴願之批駁，即就重新計算退休金事件所為不准之決定，使請求權不發生效果，當屬行政處分之範圍，與單純事實之敍述或理由之說明不同，與行政法院六十一年度裁字第四十一號判例並不相當，自得依法提起訴願。其有關意見已於本訴訟書狀中首先陳述事項及起訴事實之㈠及理由中呈述甚詳。其關於一個月平均工資再訴願書中並無訴求。一個月平均工資與三個月平均工資兩者有所關連，但性質並不相同，前者為勞基法第五十五條第二項所定，後者為臺灣省工廠工人退休規則第十條所定，前者為計算一個月之日數，後者為退休金一個基數之金額，原告並未請求對一個月平均工資之計算追溯適用，而係對按月支薪者三個月平均工資之計算方式法有明文規定者不依法辦理，而採取法外之方式計算，是否合法。對此並未審究遽爾駁回，實難甘服。三、請求：按月支薪者三個月平均工資之計算，以退休前三個月平均工資所得為準，臺灣省工廠工人退休規則第十條第一項第一款定有明文，三個月平均工資所得究係何指﹖除文理解釋外，臺灣省政府建設廳曾函釋並舉例說明在案，查建設廳為退休規則早期之主管機關，基於法令之一貫性，並不因其主管業務移轉而失其效力，該項釋函自仍有效。退一步言，該項計算方式縱有詳加規定或採取其他方式之必要，但絕不可以第二款按日支薪之方式計算，應可肯定。寅0000000對本案計算方式 與辯解於法不合，其曲解法令、枉法處理，請依法判決撤銷原處分，依法重新核算退休金，以維權益等語。 被告答辯意旨略謂︰一、原告係被告及部分所屬機構之退休職員，其退休生效日期經核定分別在七十九年七月一日至八十三年二月一日間，被告職員之身分係屬勞動基準法第八十四條所指之公務員兼具勞工身分者。依該條文規定：公務員兼具勞工身分者，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定。是以被告公務員兼具勞工身分者之退休自七十九年七月一日起即依據「臺灣省政府所屬省營事業機構人員退休撫卹及資遣辦法」辦理。其工作年資計算依該辦法第六條核計，至基數內涵依該辦法第三條規定：「本辦法所稱基數，係指計算事由發生時一個月平均工資。平均工資依勞動基準法有關規定辦理。」二、被告暨所屬各機構均依前述規定計算原告之退休金，並於原告辦妥離職手續後如數發給在案。被告職員於七十九年七月一日前原依「臺灣省政府所屬省營事業機關職員退休辦法」辦理退休。查其退休金與七十三年八月勞基法實施後被告工人依勞基法計算退休金其間之差距甚大，以七十八年七月一日時，被告職員之五等本薪一級及工人之十等本薪一級為例，兩者所支薪點均為二八○薪點，惟其退休金工人較職員約多五十萬元。（由原告之一丁○○君補發退休金差額九三五、一八○元可資證明。）後經各省營事業機構極力爭取，於八十年十二月十七日臺灣省政府公布「臺灣省政府所屬省營事業機構人員退休撫卹及資遣辦法」，其退休金之計算依勞基法有關規定辦理，並自七十九年七月一日起實施。其目的在使員工退休金之計算方式趨於一致性及公平性。是以被告公務員兼具勞工身分者之退休自七十九年七月一日起即依據「臺灣省政府所屬省營事業機構人員退休撫卹及資遣辦法」辦理。三、查該辦法第三條規定：「本辦法所稱基數，係指計算事由發生時一個月平均工資。平均工資依勞動基準法有關規定辦理。」由於勞基法暨其施行細則對於「一個月平均工資」並無定義，該法第二條第四款雖有「平均工資」定義，惟係屬「日平均工資」之意，該法前主管機關內政部曾以七十四年十二月二十一日七四臺內勞字第三七一六七八號函釋：「一個月平均工資，係指日平均工資乘以三十所得之數額。」四、依勞基法施行細則第二十八條規定略以：本法施行前在同一事業單位工作之勞工，於本法施行後退休時，其退休金之計算，依左列規定辦理。１、本法施行後之工作年資，其退休金給與標準，依本法第五十五條規定計算。２、本法施行後之工作年資，其退休金給與標準，適用臺灣省工廠工人退休規則或臺灣省礦工退休規則者，依其規定計算：：：。３、查臺灣省工廠工人退休規則第十條：退休金基數之計算方式如左：⑴按月支薪者，以核准退休前三個月平均工資所得為準。⑵按日或按件支薪者，以核准退休前三個月工資總數除以工作日數之平均乘三十為準：：：。復查臺灣省政府勞工處七十九年十月十八日七九勞二字第二五一八一號函復行政院勞工委員會略以：有關臺灣省工廠工人退休規則第十條第一項第一款「按月支薪者，以核准退休前三個月平均工資所得為準」，對如何計算「三個月」方式，並無明確規定，致各省營事業單位於勞動基準法實施前之處理方式不一，有採省建設廳：：：「所列舉五月十日為退休日期，退休金基數之計算，則以當月之前三個月（二、三、四）平均工資所得為準」；有採「退休前三個月工資總額除以該期間總日數所得之金額乘以三十日之金額」者；亦有採「以三個月工資總額除以三，為其月平均工資」者。：：：且上開三種計算方式均未違反該規則之規定。五、原告等人認為按月支薪者三個月平均工資如何計算﹖省建設廳六十九年八月五日建二字第四一一九○號函示應以退休當月之前三個月平均工資所得為準。查據省勞工處七十九年十月十八日七九勞二字第二五一八一號函說明二引述省建設廳前函略以：「所列舉五月十日為退休日期，退休金基數之計算，則以當月之前三個月（二、三、四）平均工資所得為準」。其中並未述明以前三個月薪資總額除以三為其月平均工資，再者以原告之一庚○○先生為例，其於八十一年七月十六日退休，如以四、五、六月為其計算基準，則七月一日至七月十五日間因薪資調整其所增加之薪資則無法併入平均工資計算，對金先生而言實屬不公。有關上情，甲○○君曾於八十四年三月二十四日函省勞工處，經該處八十四年四月十五日八四勞二字第六二二八八號書函復略以：「勞動基準法施行前之工作年資依臺灣省工廠工人退休規則第十條第一項第一款「按月支薪者，以其核准退休前三個月平均工資所得為準」，惟「三個月平均工資」並無進一步規定其計算方式，目前各事業單位自行所採之三種計算方式，均未違反該規則之規定，：：：上開三種計算方式所得之退休金金額，因勞工退休日期之不同而互有高低，勞工如認權益遭受損害，可循勞資爭議程序尋求解決。六、被告據前述各項規定，核算原告等人其於勞動基準法實施前服務年資之退休金，並未違反當時之相關規定。自無依原告之訴補發退休金之依據。七、請駁回原告之訴等語。
理由
按「公務人員依法辦理退休請領退休金，非不得提起訴願或行政訴訟。」司法院釋字第二○一號解釋甚明。又公務員請求補發被扣退休金差額，其服務機關所為不予准許之函復，係屬行政處分，公務員如認為違法或不當，致損害其權利者，自得提起訴願或行政訴訟。本件原告係被告及部分所屬機構之公務員兼具勞工身分之退休職員，在職時為按月支薪者。有關勞動基準法施行前工作年資退休金基數三個月平均工資之計算，原告認為應依臺灣省工廠工人退休規則第十條第一項第一款按月支薪之計算方式辦理。惟被告則依同項第二款按日支薪之計算方式辦理，致退休金每人減少新台幣五萬元以上，乃依法請求補發被扣退休金差額，被告予以否准，原告不服，提起訴願。臺灣省政府訴願決定以被告並非訴願法所稱之機關，乃從程序上予以駁回。原告不服提起再訴願。行政院人事行局再訴願決定以：按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，固得依法提起訴願、再訴願；惟所謂行政處分，係指中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為而言，訴願法第一條、第二條規定甚明。至「官署所為單純的事實敍述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敍述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」行政法院著有六十一年度裁字第四十一號判例在案。查本件再訴願人（即原告）為退休金計算方式事件，不服被告八十四年四月十一日公人字第一二三八六號書函復提起訴願。經查該書函略謂：「：：：由於勞基法暨其施行細則對於一個月平均工資並無定義，該法前主管機關內政部曾以七十四台內勞字第三七一六七八號函釋：『一個月平均工資，係指日平均工資乘以三十所得之數額』。復查行政院勞工委員會台八十三勞動二字第二五五六四號函釋略以；：：：惟內政部該函執行以來，迭有反映有欠合理：：：新修正之一個月平均工資計算標準以勞工退休前六個月工資總額直接除以六，自八十三年四月十一日起適用。惟在八十三年四月十日以前退休或資遣者，仍依內政部七十四台內勞字第三七一六七八號函規定辦理：：：被告於八十三年四月十日前退休之公務員兼具勞工身分者，其勞基法實施前之年資依上開方式計算退休金既未違反規定，為求法令規定之穩定性及法令關係之安定，勞委會新修正之月平均工資計算方式不宜追溯加以適用：：：。」核此函敍內容無非純係就被告所屬公務員兼具勞工身分者之退休金計算方式所為之敍述與說明，要皆僅屬法律意見之說明，性質上尚非行政處分可比，自不得對之提起訴願，原訴願決定機關遽以寅0000000並非訴願法所稱之機關，從 而由程序上予以駁回，雖尚待斟酌，然其應予駁回之結果仍無不同，自應予以維持云云，固非無見。惟據原告訴稱：關於勞基法施行前工作年資退休金基數三個月平均工資之計算，應依臺灣省工廠工人退休規則第十條第一項第一款辦理，但被告依同項第二款計算，致退休金每人減少新台幣五萬元以上，損害應得之權益，乃依法請求救濟云云。經核被告八十四年四月二十二日再陳情書第五點謂：「再三陳情至今，始終未能獲得合乎法、理、情之回應，難免使人產生，鈞局（即被告）究竟是否確實重員工權益，遵照上級釋示函指示，速予補發被扣退休金差額，：：：。」有上揭再陳情書附訴願可稽。又訴願書及再訴願書上亦敍明「一再陳情重新核處」「曾先後三次陳情公賣局（被告）重新核處」之記載。是原告係請求補發退休金之差額，而被告前揭函復：「：：：勞委會新修正之月平均工資計算方式不宜追溯加以適用：：：。」顯屬否准原告請求補發退休金差額之行政處分。乃訴願決定認為被告非屬訴願法上之機關，而再訴願決定，竟認被告上揭函復非屬行政處分，均從程序上予以駁回，揆諸首揭說明，均非適法。爰將再訴願決定、訴願決定均予撤銷。由受理訴願及再訴願決定機關，另從實體上為適當之決定，以資適法，並維原告類似審級之利益。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十五 年 一 月 十九 日行 政 法 院 第 五 庭 審 判 長 評 事 陳 石 獅 評 事 葉 振 權 評 事 曾 隆 興 評 事 吳 錦 龍 評 事 林 清 祥 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 蘇 金 全 中 華 民 國 八十五 年 一 月 二十三 日
