要旨
土地法施行法第五十條第十款規定之協議價購屬私法上買賣關係，依民 法第三百四十五條第二項之反面解釋，若當事人就協議價購之價金未經互相同意時，協議價購契約即不成立。於此情形，如政府仍需用私人土地者，自應依土地法規定辦理土地徵收；若政府已依協議價購之約定先行使用私人土地，而否准辦理土地徵收之申請者，土地所有人自得依訴願法第一條及第二十七條規定提起訴願及再訴願 參考法條：土地法施行法 第 50 條 (79.01.05) 《行政法院裁判要旨彙編第 16 輯之裁判內容》 按政府需用私人土地時，得先與土地所有權人協議價購，此觀土地法施行法第五十條第十款規定自明。又協議價購屬私法上買賣關係，依民法第三百四十五條第二項規定：「當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立。」之反面解釋，若當事人就協議價購之價金未經互相同意時，協議價購契約即不成立。於此情形，如政府仍需用私人土地者，自應依土地法規定辦理土地徵收；若政府已依協議價購之約定先行使用私人土地，而否准辦理土地徵收之申請者，土地所有人自得依訴願法第一條及第二十七條規定提起訴願及再訴願。本件原告與他人共有坐落台中市西屯區順安段一九三地號土地，原告應有部分為十六分之十二，位屬台中市筏子溪潮洋堤防興建工程用地，被告為配合臺灣省水利局辦理上開工程，於七十七年十月二十八日邀集土地所有權人召開「七十八年度筏子溪潮洋堤防工程用地協議價購說明會」並做成結論：「1 本案工程用地取得由台中市政府依規定辦理協議價購。2 業主們同意由臺灣省水利局先行施工，並出具土地先行使用同意書。」嗣因價購金額雙方有爭執，原告訴請法院判決拆屋 (堤) 還地，案經最高法院八十四年度台上字第一五六二號民事判決原告敗訴，判決理由載明：「依注重社會公益原則，及水利法第五十八條之規定，原告已不得請求拆除堤防，況原告已開立土地先行使用同意書予台中市政府先行動工興建潮洋堤防，台中市政府據以使用系爭土地即非無正當權源，………其次，依七十七年十月二十八日說明協調會之結論為：本案工程用地之取得，由台中市政府依規定辦理協議價購。則原告僅得依協調會結論，請求台中市政府與其協議價購系爭土地，並不得片面要求台中市政府依八十年度公告現值每平方公尺二千五百元之標準買受系爭土地。」原告乃於八十四年八月三十一日聲請辦理徵收及補償，被告於八十四年十月二十日與原告之代理人廖瑞鍠律師召開會議，並於八十四年十一月二十四日以府工水字第一五九八四四號函檢送會議紀錄一份予原告之代理人，該會議紀錄結論載明：本案仍依本府意見 (即基於對其他該堤防用地地主之公平原則，仍以依七十七年十月二十八日說明協調會之結論依當年期公告現值加四成為補償標準) 辦理。原告不服，提起訴願被駁回，提起再訴願。內政部再訴願決定以本件依七十七年十月二十八日說明協調會之結論為：本案工程用地之取得，由台中市政府依規定辦理協議價購，原告亦已出具土地先行使用同意書，則就系爭土地協議價購之金額若干？及該土地先行使用同意書是否因原告已向台中市政府表示撤銷而失效？均屬私法關係所生爭執，原告對之提起訴願，自非法之所許，應不予受理，原決定並無不洽，應予以維持，遂駁回原告之再訴願，固非無見。惟原告訴稱：協議價購與徵收不同。所謂協議價購，即民法之買賣，其價金由雙方協議決定，此觀最高法院八十四年度台上字第一五六二號判決明示原告得依協調會結論，請求被告與其協議價購系爭土地，不得片面要求被告依八十年度公告現值每平方公尺二千五百元為標準買受系爭土地自明，同理被告亦無權片面決定買賣之價格，仍應由雙方協議價格，然被告拒不協議，逕認應以七十七年公告現值加四成補償，此種片面決定，何有協議可言，是被告拒不協議，則雙方買賣既不成立，然土地仍為被告長期使用，損及原告財產權，始請求徵收並補償原告云云。查被告於七十七年十月二十八日邀集土地所有權人召開「七十八年度筏子溪潮洋堤防工程用地協議價購說明會」做成結論：「1 本案工程用地取得由台中市政府依規定辦理協議價購。2 業主們同意由臺灣省水利局先行施工，並出具土地先行使用同意書。」嗣因價購金額雙方未獲協議，為兩造所不爭執。又原告訴請被告拆屋還地，雖經最高法院八十四年度台上字第一五六二號判決原告敗訴，然上開判決理由亦指明原告得請求被告與其協議價購，亦為兩造所不爭執，並有判決影本附卷可稽。是原告主張兩造就系爭土地之買賣因價金不能互相同意而不成立，被告自應依土地法規定辦理徵收，乃被告既不協議，又不辦理徵收自屬違法云云，揆諸首揭說明，自應認為有理由。又土地徵收係公法上關係，惟訴願、再訴願決定，均以協議價購之金額若干，屬私法關係，俱從程序上駁回一再訴願，審諸首開說明，亦有可議。爰將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為處分，以資適法。
案由
原 告 王 炎 指定送達代收人 吳光陸 律師 被 告 臺中市政府 右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國八十五年四月二十九日台內訴字第八五○一八○七號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。 事 實 緣坐落台中市○○區○○段一九三號土地內之Ｏ．三四七Ｏ三七公頃土地為原告與他人共有，原告應有部分十六分之十二。民國七十七年間被告欲在該地營造堤防（即筏子溪潮洋堤防），遂於同年十月二十八日在台中市西屯區公所召開說明協調會，結論由被告依規定辦理協議價購。詎被告事後竟未依協調會結論向原告協議價購，而使用上開土地興建堤防，經最高法院八十四年度台上字一五六二號判決理由指示原告可依民國七十七年十月二十八日協調會結論，請求被告與之協議價購。嗣原告通知被告協議價購。被告以⒏⒈八十四府工水字第Ｏ九六七九三號函復略以：「．．．依據七十七年公告現值加四成予以補償．．．」至此，因協議價購之價金不能互相同意，則系爭土地上買賣契約即不成立，原告乃於八十四年八月三十一日申請辦理徵收。被告於八十四年十一月二十四日北府工水字第一五九八四四號函予以否准。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，乃提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：按國家因水利事業之需要，得依土地法規定，徵收私有土地，土地法第二百零八條第四款定有明文，是被告使用原告上開土地，修建堤防，既不協議價購，即應辦理徵收，茲經原告請求徵收，被告拒不辦理徵收，而徵收屬行政事項，非私權爭執，對應徵收未辦理徵收者，自可為行政救濟，訴願機關及再訴願機關未注意，均以為原告係就協議價購爭執，認屬私權事項，實有誤會。次查協議價購與徵收不同，所謂協議價購即民法之買賣，本件因被告與原告就價金若干未達成協議，而價金為買賣契約重要因素，為必要之點，參照民法第一百五十三條第一、二項規定，難認買賣契約成立。茲原告請求協議價購，被告仍執意以補償方式辦理，就價金無法協議，依上說明，兩造間買賣契約未成立，何有私法關係未確定可言。況行政機關可本於確信之法律見解適用法律，何以令當事人提起無謂之民事訴訟，造成糾紛。茲被告利用原告不懂法律，於民國七十七年十月二十八日協議時，一方面告知業主之原告係依協議價購方式辦理，使業主誤以為非徵收，價格較徵收合理。另一方面又要業主先出具土地使用同意書，俾先行施工。原告體諒修建堤防之重要，始同意辦理。孰料出具同意書後，被告即不協議購買之價格，而逕行片面決定仍以當年徵收價格補償，迭經原告請求，仍拒不辦理協議，造成以協議價購之名使用土地，實質仍為徵收，如此欺騙行為，實有背誠信原則。迨至最高法院判決後，被告仍不辦理，訴願機關反指原告請求徵收有違誠信原則，實有角色混淆倒置之誤會。再訴願機關亦認此屬私權爭執，然如上所述，原告係請求徵收，非依協議請求購買，何謂屬私權爭執，茲最高法院八十四年度台上字第一五六二號判決，明示原告係請求被告協議價購系爭土地，不得片面要求被告依八十年公告現值為標準買賣系爭土地，同理被告亦無權片面決定買賣之價格，然被告拒不辦理，逕認應以七十七年度公告現值加四成補償，此種片面決定，何有協議之可言。原告無奈始請求辦理徵收。被告因已使用上開土地，造成既成事實，竟拒不協議合理價格以購買，又拒辦理徵收以補償，不僅有違憲法第十五條規定人民之財產權應予保障，且違反上開土地法規定。請將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。 被告答辯意旨略謂：一、本府為配合臺灣省水利局辦理筏子溪潮洋堤防興建工程，於七十七年十月二十八日上午九時三十分假西屯區公所召開「七十八年度筏子溪潮洋堤防工程用地協議價購說明會」，經各土地業主及原告同意出具「土地先行使用同意書」，並於說明會做成結論，由本府依規辦理協議價購，並依當時之公告現值予以補償，並非原告所指拒不協議逕行補償。二、為顧及各土地業主權益，該工程乃依當年期公告現值加四成為補償標準，且此標準亦為當年期本府各項公共設施徵收補償之相同待遇，本府並於七十九年四月十七日七九府工水字第三Ｏ五八五號函請各土地所有權人至地政事務所辦理加註書狀及所有權移轉後於七十九年六月二十日前來本府領取補償費，原告所有本市○○段一九三地號土地原為共有，其共有土地業主除原告外，均已前來本府領取補償費，基於一案不得採兩種標準補償，及對其它土地業主之公平原則，原告向本府申請依其它方式及標準補償，本府依法無據。三、本市筏子溪潮洋堤防工程業於民國七十九年完竣，其關係兩岸居民生命財產安全，並具有引水防洪等功能，經台灣高等法院台中分院法官於八十三年一月二十一日勘驗現場查明屬實，故原告自不得出爾反爾片面撤銷該土地先行使用同意書。四、本案原告於八十年五月以八十年訴字第六Ｏ八號拆屋交地事件向台灣台中地方法院提出訴訟，案經台灣台中地方法院、台灣高等法院台中分院及最高法院判決確定原告之訴駁回，又經原告向台灣省政府訴願委員會及內政部提起訴願亦遭再訴願駁回。據上論結，本件行政訴訟為無理由，請予駁回等語。
理由
按政府需用私人土地時，得先與土地所有權人協議價購，此觀土地法施行法第五十條第十款規定自明。又協議價購屬私法上買賣關係，依民法第三百四十五條第二項規定：「當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立。」之反面解釋，若當事人就協議價購之價金未經互相同意時，協議價購契約即不成立。於此情形，如政府仍需用私人土地者，自應依土地法規定辦理土地徵收；若政府已依協議價購之約定先行使用私人土地，而否准辦理土地徵收之申請者，土地所有人自得依訴願法第一條及第二十七條規定提起訴願及再訴願。本件原告與他人共有坐落台中市○○區○○段一九三地號土地，原告應有部分為十六分之十二，位屬台中市筏子溪潮洋堤防興建工程用地，被告為配合臺灣省水利局辦理上開工程，於七十七年十月二十八日邀集土地所有權人召開「七十八年度筏子溪潮洋堤防工程用地協議價購說明會」並做成結論：「１、本案工程用地取得由台中市政府依規定辦理協議價購。２、業主們同意由臺灣省水利局先行施工，並出具土地先行使用同意書。」嗣因價購金額雙方有爭執，原告訴請法院判決拆屋（堤）還地，案經最高法院八十四年度台上字第一五六二號民事判決原告敗訴，判決理由載明：「依注重社會公益原則，及水利法第五十八條之規定，原告已不得請求拆除堤防，況原告已開立土地先行使用同意書予台中市政府先行動工興建潮洋堤防，台中市政府據以使用系爭土地即非無正當權源，．．．其次，依七十七年十月二十八日說明協調會之結論為：本案工程用地之取得，由台中市政府依規定辦理協議價購。則原告僅得依協調會結論，請求台中市政府與其協議價購系爭土地，並不得片面要求台中市政府依八十年度公告現值每平方公尺二千五百元之標準買受系爭土地。」原告乃於八十四年八月三十一日聲請辦理徵收及補償，被告於八十四年十月二十日與原告之代理人廖瑞鍠律師召開會議，並於八十四年十一月二十四日以府工水字第一五九八四四號函檢送會議紀錄一份予原告之代理人，該會議紀錄結論載明：本案仍依本府意見（即基於對其他該堤防用地地主之公平原則，仍以依七十七年十月二十八日說明協調會之結論依當年期公告現值加四成為補償標準）辦理。原告不服，提起訴願被駁回，提起再訴願。內政部再訴願決定以本件依七十七年十月二十八日說明協調會之結論為：本案工程用地之取得，由台中市政府依規定辦理協議價購，原告亦已出具土地先行使用同意書，則就系爭土地協議價購之金額若干﹖及該土地先行使用同意書是否因原告已向台中市政府表示撤銷而失效﹖均屬私法關係所生爭執，原告對之提起訴願，自非法之所許，應不予受理，原決定並無不洽，應予以維持，遂駁回原告之再訴願，固非無見。惟原告訴稱：協議價購與徵收不同。所謂協議價購，即民法之買賣，其價金由雙方協議決定，此觀最高法院八十四年度台上字第一五六二號判決明示原告得依協調會結論，請求被告與其協議價購系爭土地，不得片面要求被告依八十年度公告現值每平方公尺二千五百元為標準買受系爭土地自明，同理被告亦無權片面決定買賣之價格，仍應由雙方協議價格，然被告拒不協議，逕認應以七十七年公告現值加四成補償，此種片面決定，何有協議可言，是被告拒不協議，則雙方買賣既不成立，然土地仍為被告長期使用，損及原告財產權，始請求徵收並補償原告云云。查被告於七十七年十月二十八日邀集土地所有權人召開「七十八年度筏子溪潮洋堤防工程用地協議價購說明會」做成結論：「１、本案工程用地取得由台中市政府依規定辦理協議價購。２、業主們同意由台灣省水利局先行施工，並出具土地先行使用同意書。」嗣因價購金額雙方未獲協議，為兩造所不爭執。又原告訴請被告拆屋還地，雖經最高法院八十四年度台上字第一五六二號判決原告敗訴，然上開判決理由亦指明原告得請求被告與其協議價購，亦為兩造所不爭執，並有判決影本附可稽。是原告主張兩造就系爭土地之買賣因價金不能互相同意而不成立，被告自應依土地法規定辦理徵收，乃被告既不協議，又不辦理徵收自屬違法云云，揆諸首揭說明，自應認為有理由。又土地徵收係公法上關係，惟訴願、再訴願決定，均以協議價購之金額若干，屬私法關係，俱從程序上駁回一再訴願，審諸首開說明，亦有可議。爰將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為處分，以資適法。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十五 年 七 月 十九 日行 政 法 院 第 五 庭 審 判 長 評 事 陳 石 獅 評 事 蔡 進 田 評 事 曾 隆 興 評 事 吳 錦 龍 評 事 林 清 祥 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 徐 忠 信 中 華 民 國 八十五 年 七 月 二十二 日資料來源：行政法院裁判要旨彙編 第 16 輯 000-006 頁
