要旨
主管機關對於土地所有人申請變更編定，是否准許，固有自由裁量之權 ，惟若以土地所有人捐贈土地作為准許變更編定之條件，係涉及人民財產權之剝奪，須以法律明定捐贈之要件及比例，不得假藉行政裁量權之名，強加捐贈義務或隨意提高捐贈比例 參考法條：中央法規標準法 第 5 條 (59.08.31) 《行政法院裁判要旨彙編第 16 輯之裁判內容》 按「關於人民之權利、義務，應以法律定之。」「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」中央法規標準法第五條、第六條定有明文。本件原告所有坐落桃園縣龍潭鄉烏樹林段三三五－五四、三三五－九五、三三六－四、三三六－五、三三六－六、三三六－七、三三六－八、三三六－九、三三六－一一地號九筆鄉村區丁種建築用地土地，經委託案外人力群工程技術顧問有限公司於八十二年十月二十八日向被告提出變更編定為同區乙種建築用地之申請，案經被告審核認應依桃園縣非都市土地使用編定審議小組八十一年九月十五日第三次審查會議決議：「一、本縣………鄉村區內之丁種建築用地申辦變更編定為丙種及乙種建築用地之申請人應自行提出土地使用計畫書圖並規劃配置必要之公共設施其面積不得少於申請變更編定面積百分之十五並同意將公共設施完成後捐贈本府。………」乃以82.11.04府地籍字第二二四五五○號函通知「………未檢附抵押權人同意書及捐贈本府公共設施保留地百分之十五以上，請依臺灣省非都市土地變更編定執行要點第十一點補充規定辦理。」力群工程技術顧問有限公司旋於八十二年十一月八日檢附申請書送請審核。嗣因桃園縣非都市土地使用編定審議小組八十三年四月二十六日第九次審議會議決議，應參照原非都市土地使用管制規則第十四條暨臺灣省非都市土地變更編定執行要點第十一點規定，由申請人於土地使用計畫書圖配置必要之公共設施，其面積不得少於變更編定面積百分之三十，並將公共設施施設完竣後贈與政府。被告即據以83.06.17府地用字第一一一七四四號函通知原告：「本案土地登記簿載有抵押權，應先取得抵押權人同意書或塗銷抵押權，另土地使用計畫書圖製作應依『臺灣省非都市土地變更編定執行要點第十一點補充規定』格式製作。」原告乃於八十三年七月十三日補送系爭土地之「抵押權拋棄同意書」乙份予被告，並請依照法規不溯既往之原則，其提供公設面積應依百分之十五原則辦理。經被告83.07.25府地用字第一四四五○三號函復：本案仍請依被告83.06.17府地用字第一一一七四四號函辦理，原告不服，提起訴願、再訴願。訴願、再訴願決定，遞予維持，固非無見。惟據原告訴稱：非都市土地使用管制規則第十四條及臺灣省非都市土地變更編定執行要點第十一點係適用於特定農業區或一般農業區丁種建築用地申請變更為甲種建築用地，本案系爭土地顯無前開條文之適用，而被告竟越權參照該法條課原告應提供及捐贈公共設施比例不得少於變更編定面積百分之三十，已違反中央法規標準法第五條：關於人民之權利、義務應以法律定之之規定。又被告違反誠信原則，先以八十二年十一月四日函明示原告捐贈公共設施保留地百分之十五，卻於八十三年六月十七日函改稱應捐贈百分之三十，顯有違反中央法規標準法第十八條之從新從優原則云云。按主管機關對於土地所有人申請變更編定，是否准許，固有自由裁量之權，惟若以土地所有人捐贈土地作為准許變更編定之條件，係涉及人民財產權之剝奪，依首揭法條規定，須以法律明定捐贈之要件及比例，不得假藉行政裁量權之名，強加捐贈義務或隨意提高捐贈比例。本件原告主張：非都市土地使用管制規則第十四條 (現已刪除) 及臺灣省非都市土地變更編定執行要點第十一點，係適用於特定農業區或一般農業區丁種建築用地申請變更為甲種建築用地，而系爭土地係屬乙種建築用地，為被告所不爭執。是被告類推適用已刪除之前揭規定，課原告捐贈土地，是否適法？已非無疑。況被告先以八十二年十一月四日函明示原告捐贈公共設施保留地百分之十五，卻又於八十三年六月十七日函改稱應捐贈百分之三十，則原告指摘被告違反誠信原則，亦應認為有理由。訴願、再訴願決定，未予糾正，亦有未洽。爰將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，由被告純就原告申請變更編定，應否准許，加以斟酌後，另為適法之處分，以昭折服。
案由
原 告 昇普來股份有限公司 代 表 人 張明燦 訴訟代理人 張國雄律師 被 告 桃園縣政府 右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國八十四年十月十九日台內訴字第八四○二九八八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文
再訴願決定ˋ訴願決定及原處分均撤銷。 事 實 緣原告所有坐落桃園縣龍潭鄉○○○段三三五－五四、三三五－九五、三三六－四、三三六－五、三三六－六、三三六－七、三三六－八、三三六－九、三三六－一一地號九筆鄉村區丁種建築用地土地，經委託案外人力群工程技術顧問有限公司於八十二年十月二十八日向被告提出變更編定為同區乙種建築用地之申請，案經被告審核認應依桃園縣非都市土地使用編定審議小組八十一年九月十五日第三次審查會議決議：「一、本縣．．．．．．鄉村區內之丁種建築用地申辦變更編定為丙種及乙種建築用地之申請人應自行提出土地使用計畫書圖並規劃配置必要之公共設施其面積不得少於申請變更編定面積百分之十五並同意將公共設施完成後捐贈本府。」乃以⒒⒋府地籍字第二二四五五○號函通知「．．．．．未檢附抵押權人同意書及捐贈本府公共設施保留地以上，請依臺灣省非都市土地變更編定執行要點第十一點補充規定辦理。」力群工程技術顧問有限公司旋於八十二年十一月八日檢附申請書送請審核。嗣因桃園縣非都市土地使用編定審議小組八十三年四月二十六日第九次審議會議決議，應參照原非都市土地使用管制規則第十四條暨臺灣省非都市土地變更編定執行要點第十一點規定，由申請人於土地使用計畫書圖配置必要之公共設施，其面積不得少於變更編定面積百分之三十，並將公共設施施設完竣後贈與政府。被告即據以⒍⒘府地用字第一一一七四四號函通知原告：「本案土地登記簿載有抵押權，應先取得抵押權人同意書或塗銷抵押權，另土地使用計畫書圖製作應依『臺灣省非都市土地變更編定執行要點第十一點補充規定』格式製作。」原告乃於八十三年七月十三日補送系爭土地之「抵押權拋棄同意書」乙份予被告，並請依照法不溯既往之原則，其提供公設面積應依百分之十五原則辦理。經被告⒎府地用字第一四四五○三號函復：本案仍請依本府⒍⒘府地用字第一一一七四四號函辦理，原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，乃提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨略謂：一、被告毫無法律依據，遽命原告應先捐贈之土地作為公共設施，始准許將其擁有之非都市土地之使用編定，由「丁建」變更為「乙建」之處分，顯然違反中央法規標準法第五條第二款及第六條所定之法律保留原則：㈠有關人民私有土地之使用管制與變更，係法律保留事項，不得以命令代之：按關於人民之權利與義務事項，應以法律定之；「應以法律規定之事項，不得以命令定之」，此為中央法規標準法第五條第二款及第六條明定之法律保留原則，查對人民私有土地，實施使用管制，或變更編定，均攸關人民財產權之限制，自須以法律定之，尤其行政機關如以人民捐贈土地作為准許變更編定之要件，係進一步及人民財產權之剝奪，更當由法律明定捐贈之要件及此例，而不得聽任行攻機關假藉「行政裁量」之名，恣意強加捐贈義務或隨意提高捐贈比例，造成人民申請變更權之無謂負擔，甚而非法剝奪該捐贈土地之財產權。關於系爭非都市土地之使用管制與變更之程序，其母法為區域計劃法第十五條第一項，但母法中並無詳細之規定而授權中央主管機關訂定管制規則。內政部據此頒布「非都市土地使用管制規則」（下稱管制規則），其第三章明定「變更編定」之程序，原則上准許人民申請變更編定。又該規則第十條第二項再授權省政府制定執行要點，省政府據此頒布「臺灣省非都市土地變更編定執行要點」（下稱執行要點）在案。基此，區域計劃法所規範之非都市土地使用管制及變更，原則上委諸內政部制定授權命令－管制規則行之，其適法性如何，須參酌大法官會議釋字第三一三號解釋所曉諭：「若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」申言之，如要以授權命令取代法律構成要件之功能，必須符合⑴母法授權明確；⑵授權命令不得踰越授權範圍等兩個要件。故區域計劃法中，既未明文規定內政部得課申請變更人捐贈之義務，其頒布之管制規則，即絕對不能超越其授權範圍，非法訂定所謂命申請人捐贈之規定，否則即屬違反法律保留原則，至為顯然。尤有進者，本件被告課原告捐贈之義務，甚至連前開違法之授權命令基礎也沒有，尤見其嚴重違法情事，詳如左㈡所述。㈡再訴願決定已承認現行法令並無捐贈義務之規定，但竟引用經刪除之管制規則第十四條規定之「精神」，課原告捐贈之義務，嚴重違反法律保留原則：所謂「捐贈公共設施用地，作為申請變更編定之要件」者，原係規定於八十二年十一月五日修正前內政部管制規則第十四條（現已刪除），另省政府執行要點第十一條亦據此而作類似規定。惟此二者均只限於由「丁建」變更為「甲建」時，始須適用，並不包括由「丁建」變更為「乙建」（如本件情況）或「丙建」之情形。本件原告於八十二年十月二十八日向被告申請將其所有桃園縣龍潭鄉○○○段000－ 0四地號等九筆鄉村區丁種建築用地土地變更編定為同區乙種建築用地，並非申請變更為「甲建」，故縱依前開管制規則及執行要點之規定，原告根本無須負擔任何捐贈義務。詎料再訴願決定竟然一方面承認「現行法令沒有規定該土地所有權人應提供適當比例之公共設施用地」，惟另一方面，又基於「顯然不公平」，而認被告得參照行為時非都市土地使用管制規則第十四條規定之「精神」，依行政裁量權課申請人捐贈適當比例公共設施之負擔云云，洵無無稽：１、按前已述及，修正前管制規則第十四條與執行要點第十一條所定之捐贈義務，已逾越區域計劃法之授權範圍，難謂適用。更何況，內政部早於八十二年十一月五日修正規則時，已自動刪除其第十四條之規定，故依據該條所制定之省政府執行要點第十一條亦同失效力。從而，遍覽最新修正的管制規則，已無任何「捐贈義務」之規定。亦即，所謂的「捐贈義務」，目前連「授權命令」的法源基礎，也付諸闕如了。詎被告明知強課捐贈之處分，於法無據，惟竟仍援引業經刪除，且已超過授權範圍的管制規則第十四條舊規定的「精神」，限制人民之申請變更權及財產權，此豈民主法治國家政府之作風。２、如謂政府可毫無法律依據，憑空推論土地所有權人，將因申請變更而獲利，即得發動行政裁量權，強命人民捐贈高額比例的土地。無異令原告除了依法應負擔的地價稅、土地增值稅外，尚須忍受行政機關變相以「捐贈」為名，而行違法雙重課稅之實。故法律保留原則，如不堅持，類此行政機關動輒假藉行政裁量，公益的立場，課私人無謂的財產限制與義務等情，恐層出不窮，人民權益則岌岌不保，凡此，需仰賴鈞院嚴格踐行司法審查始能防制，敬請鈞院明察。二、被告審議小組八十一年九月十五日第二次及八十三年四月二十六日第九次會議分別成立：「丁建」申請變更為「乙建」、「丙建」時，申請人亦應捐贈及土地的決議（此為全省所獨有），顯然抵觸區域計劃法第十五條第一項，內政部管制規則（舊十四條）及省政府執行要點（十一條）之規定，而嚴重違法。按中央法規標準法第十一條明定：「法律不得抵觸憲法，命令不得抵觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得抵觸上級機關之命令。」，惟查：㈠內政部「管制規則」及臺灣省「執行要點」中，對本件「丁建」變更為「乙建」之申請，並無類似「捐贈義務」之規定：前已述及，內政部依區域計劃法第十五條第一項訂定非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）時，除針對「特定農業區或一般農業區之丁種建築用地或取土部分以外之窰業用地，經其主管機關同意變更作非工業或非窰業用地使用之土地」，欲申請變更編定為「甲種建築用地」之情形，在該管制規則第十四條特別規定：「申請人應設置及同意捐贈縣市政府等之公共設施用地，不得少於變更編定面積百分之三十」之外，對於其他變更編定之申請事件，別無相同或類似之規定。亦即在鄉村區之「丁建」申請變更為「乙建」之案件，並無該管制規則第十四條之適用，法條甚明。則本諸「依法行政」之原則，被告於受理鄉村區「丁建」變「乙建」之申請案，自不得比附援引該第十四條作為准否之依據。至於省政府依同規則第十條第三項頒行之臺灣省非都市土地變更編定執行要點第十一點及「第十一點補充規定」，其所明定者，亦係專指上開管制規則第十四條之「特定農業區或一般農業區內之丁建．．．．．變更為甲建」之情形，其不得適用於本件鄉村區「丁建」變更「乙建」之申請案，致違「依行行政」之法則，更不待言。㈡本件原告之申請，已符合相關「使用規則」及「執行要點」之規定：本件原告以所有之「鄉村區丁建用地」申請變更編定為同區（鄉村區）之「乙建」用地，須依照內政部「管制規則」第三章第十條「附表㈡」之規定（當時適用之法規係內政部⒊⒍臺內地字第九○七○二三號令修正）；而申請變更編定有關之書圖文件等細節，係依據「臺灣省非都市土地變更編定執行要點」第三點之規定辦理。原告確已依照上開有關規定，委由力群顧問有限公司，檢附桃園縣政府⒑⒖建工字第一九六九三一號核准「同意變更作非工業使用」之公函，併同有關申請書圖，於⒑向被告提出申請在案。至原告應負之義務，依上述「執行要點」第三點之規定，僅須「依臺灣省非都市土地申請變更編定規費收費標準」，「繳納規費」即可，並無須負擔「捐贈」之義務，被告豈可假藉所謂審議小組決議，強加此義務而予以刁難，其「決議」及處分均顯然違反上級機關內政部及省政府的命令，而構成違法甚明。㈢被告審議小組之第三次與第九次決議，實際上已遭上級機關內政部及省政府予以糾正：１、省地政處⒐⒉地四字第六四六○號函：被告審議小組前曾於第二次會議中，作出類此捐贈土地之決議：「採用非都市土地使用管制規則第十四條之精神，申請人應提供申請變更面積之公共設施用地捐贈給縣政府，始准核發建築執照，並報請臺灣省政府地政處核備後據以執行。」惟上述決議，未獲省地政處核准，遂以⒐⒉地四字第六四六○號函復被告，指示：「鄉村區內丁種建築用地申辦變更編定為丙種及乙種建築用地，尚無須提供公共設施用地之法令規定。本案所送會議紀錄提案㈠之決議，請本於職權，自行妥為核處。」故省地政處已明白指示「丁建」變更為「丙建」及「乙建」時，並無要求申請人提供公共設施用地之法令，而要求被告應妥為核處。詎被告竟置若罔聞，旋於第三次審議會議中，再次成立捐贈公共設施之決議，且在未報准省政府核備前，斷然實施，其違反上級機關之命令甚明。２、被告亦列席之省地政處⒌會議決議紀錄之討論事項提案三之決議：查被告不但置省政府之前開函示於不顧，逕以第三次決議命申請人捐贈土地，之後，於八十三年四月二十六日，又進一步以第九次會議決議將捐贈比例驟然提高到，而其第九次決議雖經省地政處初步於八十三年五月十一日八三地四字第二四四四八號復函「備查」，惟省地攻處隨即於發函之次日即八十三年五月十二日召開會議再次討論被告之上開決議而不予認可，故被告自應依據最新之省地政處會議結論辦理。詳言之，省地政處於八十三年五月十一日函復被告「備查」之次日，即於八十三年五月十二日召集各有關機關、省府各單位（包括法規會），及各縣市政府（包括被告桃園縣政府）等，開會研商「鄉村區或山坡地保育區．．．．．之丁種建築用地變更編定為乙、丙種建築用地應如何處理事宜」，該會議中之提案㈢係特別針對被告桃園縣政府獨創之捐贈義務所設，其提案「說明」欄載稱：「．．．．．按桃園縣在受理鄉村區、山坡地範圍編定為丁種建築用地，變更編定為乙、丙種建築用地案件，均參照上開規定（註：係指「參照」非都市土地使用管制規則第十四條之規定），要求提供公共設施用地．．．．． ，嗣後各縣市在受理『丁建』變更編定為『乙、丙建』時，有無必要規定申請人，比照上開規定提供公共設施用地，以示公平，提請討論。」，其「決議」為：「建請內政部於修正『非都市土地使用管制規則』有關條文時予以考量。」會後，上述決議業經省地政處以八十三年五月二十一日地四字第三○○一六號函各縣（市）政府在案。故省地政處之右開決議，不僅未允許各縣市政府可比照辦理捐贈土地之措施，反而「建請內政部於修正『非都市土地使用管制規則』有關條文時予以考量。」被告既已列席並接獲會議紀錄，自應依據省地政處最新之決議指示，不得再非法強命申請人捐贈，但被告竟一意孤行，仍以八十三年六月十七日府地用字第一一一七四四號函復原告補正後之申請案：「土地使用計畫書圖製作應依『臺灣省非都市土地變更編定執行要點第十一點補充規定』格式製作。」而所謂應依該「執行要點第十一點補充規定製作」乙節，即係應比照特定農業區申請變更編定為「甲建」之案件，申請人應捐贈之公共設施用地之規定辦理，屬違法濫權。３、內政部其後於八十三年六月一日修正之管制規則，並未採納省地政處之「捐贈義務」修法建議：查內政部迄今僅於八十三年六月一日修正該「管制規則」第九條及增訂第三十一條之一的規定，並未採納省地政處上開修正建議，故內政部仍嚴守法律保留原則，不在「管制規則」中明列類此捐贈義務之規定，而非法限制人民之財產權。惟其下屬之被告竟然我行我素，憑其決議之「內規」，強課人民捐贈義務，顯屬抵觸上級命令而違法。三、退萬步言，被告先則依照原告申請時之「內規」－第三次決議，命原告捐贈之土地，惟竟於原告提出申請半年後，又改依最新之內規－第九次決議，命原告應加倍捐贈，顯有違中央法規標準法第十八條之從新從優原則，以及誠信原則：㈠違反中央法規標準法第十八條但書之「從優」原則：１、被告如適用原告申請時之「內規」－第三次決議，對原告僅能課之捐贈，而非：退萬步言，充其量將被告審議小組之決議，勉強當作一種命令，其亦應嚴守中央法規標準法第十八條但書明定之「從優」原則，按前開第三次決議違法訂定之捐贈比例為，但其後第九次之決議遽爾提高了一倍到達，兩害相權取其輕，自應以前之的捐贈對原告所達成的損失較少。惟被告未能適用原告八十二年十月二十八日申請時之「內規」－第三次決議，反而援用嗣後變更，對原告更為不利之第九次決議，命原告提出之捐贈，顯然違反前揭「從優」原則，而當然違法。再訴願決定雖謂：「查依照首揭審議小組八十三年四月二十六日第九次審議會議決議：『．．．．．經本次審議會議後提會審查者，應提供並捐贈之公共設施比例不得少於變更編定面積百分之三十』而再訴願人變更編定之申請案，在該第九次審議會之前尚未提交桃園縣非都市土地使用編定審議小組會議審查，則其應捐贈公共設施比例自應依照該審議小組第九次審議會議決議辦理，」云云，乃直接援引該第九次決議本身自定之新舊決議適用規定，其顯然與中央法規標準法第十八條但書之「從優」原則相抵，不足採。２、⒒⒌內政部「管制規則」第十四條之刪除，並不妨礙本件「丁建」變更為「乙建」之申請：按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，．．．．．，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規，但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第十八條定有明文。查內政部八十四年十一月五日刪除「管制規則」第十四條之規定，僅廢除了「丁建」變更為「甲建」之申請案，並不影響其他之變更申請案，如本件之「丁建」變更為「乙建」案。故被告無論如何不能藉詞上開第十四條規定之刪除，遽認本件不得適用前揭中央法規標準法規定之「從優」原則。㈡違反誠信原則：１、內政部「管制規則」第十四條之刪除並不影響本件「丁建」變「乙建」之申請案，有左列內政部函令可稽，被告不能藉詞推諉，緩辦本件申請，而於拖延半年後，始依對原告更為不利之最新第九次決議，課高達之捐贈。⑴內政部⒈八三台內地字八三七八二九三號函：復函明示：「非都市土地使用管制規則第十四條刪除前，業經縣市政府受理申請審查變更編定之案件，在本部尚未核示處理前，應予暫停處理」。上述函示經省地政處以⒉⒋地四字第○五三九一號函轉桃園縣政府。所謂「暫停處理」之案件，釋示函內已有明文，係指依「土地使用管制規則第十四條」規定（即「丁建」變「甲建」）申請變更編定之案件，顯與原告之案件無關。⑵內政部⒊⒗八三台內地字第八三○三六四一號函：就系爭「丁建」變更為「乙建」案是否受影響乙節，省地政處再以⒊地四字第一五五六六號函轉內政部⒊⒗臺內地字第八三○三六四一號函釋：「（主旨）非都市土地使用管制規則第十四條刪除前，持工業主管機關核發同意作非工業使用文件，申請鄉村區變更編定為同區乙種建築用地案件，地政機關是否仍應繼續處理乙案」，其說明欄㈡稱：「本部⒒⒌臺內地字第八二八六八六六號令修正發布之上開管制規則部分條文，係刪除第十四條規定。至有關鄉村區．．．．．內丁種建築用地變更編定，請依上開管制規則規定辦理。」等語，（參照省地政處⒍八三地四字三四九一七號函）。足見被告就本申請案應繼續依照管制規則規定辦理，豈能藉故推拖半年後援用對原告更為不利之第九次決議，造成重大損失而有違誠信。２、尤有進者，原告及訴外人金原閣、許憲宗、銘國窯業等人約係同一時期提出類此申請，詎被告僅核准金原閣等三人之變更案（捐贈），而對原告之申請（⒑提出，⒒⒏補正捐地）則遲至申請後半年，於八十三年六月十七日始逕依第九次決議函示應依「第十一點補充規定」（即應捐贈公共設施用地）辦理，始能准許。徒使原告遭受不公平待遇中之又一次不公平，顯違誠信。３、末查被告⒒⒋第二二四五五○號函已明示：原告應檢附捐贈公共設施保留地之同意書，而原告已於八十二年十一月八日即補件承諾該捐贈之條款，則被告嗣至八十三年六月十七日始改稱應提供捐贈即無故拖延其核准之時間，又遽然推翻前諾，加倍要求捐地，顯與誠信原則大相違背，原告豈能甘服。綜上所述，再訴願決定、訴願決定及原處分確有重大違背法律保留原則，牴觸上級行政命令及違反從新從優及誠信原則等情事，敬請鈞院鑑核，賜判撤銷前開決定與處分等語。 被告答辯意旨略謂︰一、查原告昇普來股份有限公司係於八十二年十月二十六日以（八二）力群工技字第一○二號函向本府申請於龍潭鄉○○○段三三五－五四地號等九筆土地，面積計零點七三四○公頃，由鄉村區丁種建築用地變更編定為同區乙種建築用地，被告於八十二年十月二十九日受理在案。惟檢附書件與「臺灣省非都市土地變更編定執行要點」（簡稱執行要點）及本縣非都市土地使用編定審議小組第三次審查會議記錄規定不符，是以於八十二年十一月四日以八二府地籍字第二二四五五○號函請補正。二、原告旋於八十二年十一月八日以（八二）力群工技字第一○六號函再次送件。惟本縣非都市土地使用編定地審議小組所擬具之鄉村區及山坡地保育區丁種建築用地變更編定為同區乙、丙種建築用地處理辦法之參考法條－「非都市土地使用管制規則」（簡稱管制規則）第十四條業經內政部八十二年十一月五日台八十二年內地字第八二八六八六六號令刪除。依臺灣省政府地政處八十三年二月四日八三地四字第○五三九一號函示「在內政部尚未核示處理原則前，應予暫停處理」。三、關於鄉村局丁種建築用地於八十二年十一月五日前即領有同意作工業使用者得否繼續處理一節，被告於八十三年五月三十日八三府地籍字第一○○四六六號函請示省府地政處，省府地政處八十三年六月二十一日八三地四字第三四九一七號函示被告依八十三年五月二十一日地四字第三○○一六號函送會議決議辦理。四、臺灣省政府地政處於八十三年六月九日八三地四字第三三九六四一號函轉內政部「管制規則」修正條文，增訂三十一條之一明訂縣市政府於同規則十四條刪除前已受理案件之處理原則。據此，本府復以八十三年六月十七日八三府地用字第一一一七四四號函及八十三年七月二十五日八三府地用字第一四四五○三號函請補正。一、「管制規則」第十四條規定意旨係針對特定農業區或一般農業區內嚴重污染之丁種建地得以變產置產方式取得遷廠資金以順利遷廠，同時使其他廢棄工廠之丁種建地達到有效利用。此種變更使用無異使低密度使用土地變更為高度使用，不僅利用價值變高，其容納人口數亦將比未變更編定前大幅提升。基此，以提供農村人口集居之鄉村區土地使用密度本已為高，現欲將擴大面積丁種建築用地變更為乙種建築用地，一則考慮四鄰土地生活品質之提升及地利共享平均地權政策之貫徹；再則法規未明言禁止及第十四條之類推適用，本縣乃組成非都市土地使用編定審議小組，並作成第三次及第九次審議會議記錄，且經省府地政處八十三年五月十一日八三地四字第二四四四八號函備查。二、依中央法規標準法第五條規定，關於人民權利義務者應以法律定之，不得以命令定之。查土地變更編定案件係縣市政府受理人民申請案件，法規之適用僅對特定對象非對全體人民作強制性之拘束，是以無違前開法條之意旨。綜此，依同法第十八條規定「如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規」，被告所為此項行政處分並無違誤，敬請駁回其訴等語。
理由
按「關於人民之權利、義務，應以法律定之。」「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」中央法規標準法第五條、第六條定有明文。本件原告所有坐落桃園縣龍潭鄉○○○段三三五－五四、三三五－九五、三三六－四、三三六－五、三三六－六、三三六－七、三三六－八、三三六－九、三三六－一一地號九筆鄉村區丁種建築用地土地，經委託案外人力群工程技術顧問有限公司於八十二年十月二十八日向被告提出變更編定為同區乙種建築用地之申請，案經被告審核認應依桃園縣非都市土地使用編定審議小組八十一年九月十五日第三次審查會議決議：「一、本縣．．．．．．鄉村區內之丁種建築用地申辦變更編定為丙種及乙種建築用地之申請人應自行提出土地使用計畫書圖並規劃配置必要之公共設施其面積不得少於申請變更編定面積百分之十五並同意將公共設施完成後捐贈本府。．．．．．」乃以⒒⒋府地籍字第二二四五五○號函通知「．．．．．未檢附抵押權人同意書及捐贈本府公共設施保留地百分之十五以上，請依臺灣省非都市土地變更編定執行要點第十一點補充規定辦理。」力群工程技術顧問有限公司旋於八十二年十一月八日檢附申請書送請審核。嗣因桃園縣非都市土地使用編定審議小組八十三年四月二十六日第九次審議會議決議，應參照原非都市土地使用管制規則第十四條暨臺灣省非都市土地變更編定執行要點第十一點規定，由申請人於土地使用計畫書圖配置必要之公共設施，其面積不得少於變更編定面積百分之三十，並將公共設施施設完竣後贈與政府。被告即據以⒍⒘府地用字第一一一七四四號函通知原告：「本案土地登記簿載有抵押權，應先取得抵押權人同意書或塗銷抵押權，另土地使用計畫書圖製作應依『臺灣省非都市土地變更編定執行要點第十一點補充規定』格式製作。」原告乃於八十三年七月十三日補送系爭土地之「抵押權拋棄同意書」乙份予被告，並請依照法規不溯既往之原則，其提供公設面積應依百分之十五原則辦理。經被告⒎府地用字第一四四五○三號函復：本案仍請依被告⒍⒘府地用字第一一一七四四號函辦理，原告不服，提起訴願、再訴願。訴願、再訴願決定，遞予維持，固非無見。惟據原告訴稱：非都市土地使用管制規則第十四條及臺灣省非都市土地變更編定執行要點第十一點係適用於特定農業區或一般農業區丁種建築用地申請變更為甲種建築用地，本案系爭土地顯無前開條文之適用，而被告竟越權參照該法條課原告應提供及捐贈公共設施比例不得少於變更編定面積百分之三十，已違反中央法規標準法第五條：關於人民之權利、義務應以法律定之之規定。又被告違反誠信原則，先以八十二年十一月四日函明示原告捐贈公共設施保留地百分之十五，卻於八十三年六月十七日函改稱應捐贈百分之三十，顯有違反中央法規標準法第十八條之從新從優原則云云。按主管機關對於土地所有人申請變更編定，是否准許，固有自由裁量之權，惟若以土地所有人捐贈土地作為准許變更編定之條件，係及人民財產權之剝奪，依首揭法條規定，須以法律明定捐贈之要件及比例，不得假藉行政裁量權之名，強加捐贈義務或隨意提高捐贈比例。本件原告主張：非都市土地使用管制規則第十四條（現已刪除）及臺灣省非都市土地變更編定執行要點第十一點，係適用於特定農業區或一般農業區丁種建築用地申請變更為甲種建築用地，而系爭土地係屬乙種建築用地，為被告所不爭執。是被告類推適用已刪除之前揭規定，課原告捐贈土地，是否適法﹖已非無疑。況被告先以八十二年十一月四日函明示原告捐贈公共設施保留地百分之十五，卻又於八十三年六月十七日函改稱應捐贈百分之三十，則原告指摘被告違反誠信原則，亦應認為有理由。訴願、再訴願決定，未予糾正，亦有未洽。爰將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，由被告純就原告申請變更編定，應否准許，加以斟酌後，另為適法之處分，以昭折服。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十五 年 四 月 十九 日行 政 法 院 第 五 庭 審 判 長 評 事 陳 石 獅 評 事 沈 水 元 評 事 曾 隆 興 評 事 黃 璽 君 評 事 林 清 祥 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 蘇 金 全 中 華 民 國 八十五 年 四 月 二十二 日資料來源：行政法院裁判要旨彙編 第 16 輯 00-00 頁
