要旨
「兒童牙科行為處理費」，為兒童牙科常見之醫療費用，並非原告自立 名目之醫療費用。被告於法無明文禁止及處罰規定之情形下，遽認原告自立名目收取費用，援引前開法條之規定予以處罰，不無違誤。 參考法條：醫療法 第 18 條 (75.11.24) 《行政法院裁判要旨彙編第 17 輯之裁判內容》 按「醫療機構收取醫療費用之標準，由省 (市) 衛生主管機關核定之。但公立醫療機構之收費標準，由該管主管機關分別核定。」「醫療機構不得違反收費標準，超額收費。」「違反………第十八條第二項………者，處五千元以上五萬元以下罰鍰。」「本法所定之罰鍰，於非財團法人之私立醫療機構，處罰其負責醫師。」為醫療法第十七條、第十八條第二項、第七十七條第一項及第八十五條所明定。本件原告係波○頓牙醫診所負責醫師，被告據中央健康保險局高屏分局八十四年十月二十三日健保高醫字第八四○○八五八六號，略謂：該分局接獲保險對象劉○秋反映，於八十四年八月九日攜子 (簡○皇) 至波○頓牙醫診所 (鳳山市中山路○○○之五號) 就醫，該所向其收取「兒童牙科行為處理費」，是否違反「收費標準」等語。被告衛生局遂於八十四年十二月六日派員至原告診所瞭解，經查原告於八月十四日、二十九日為簡○皇治療時有收取行為處理費，每次陸佰元，二日計壹仟貳佰元。案經被告八十五年一月十三日八五高縣衛三字第○○三九六號函至臺灣省政府衛生處：「應如何適法處分」，經臺灣省政府衛生處函轉行政院衛生署，該署遂以八十五年二月六日衛署醫字第八五○○五一五九號函釋示，認為屬自立名目收費。被告以違反醫療法第十八條第二項規定，依同法第七十七條規定處罰鍰五千元，折合新台幣一萬五千元。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：兒童牙科「行為處理」，乃學、醫界及多數國家早已認可及採用之醫療行為，於我國早經榮民總醫院、三軍總醫院及成功大學附設醫院等公立醫療機構之主管機關核定該項目之醫療費用，復經原告所屬高雄縣牙醫師公會訂定為醫療項目報備有案，非原告自立之名目。原告基於病童法定代理人之同意，對該病童實施牙科行為處理之醫療，並收取費用，並不構成違法。又醫療法公布施行後，其第十七條規定醫療機構收取醫療費用之標準，由省 (市) 衛生主管機關核定，惟因同法施行細則未規定其訂定及報核之程序，故衛生主管機關在執行實務上，係令由各縣市醫師公會統一訂定後，報請省 (市) 衛生主管機關核定，而非由各私立醫療機構各自提請核定，且公平交易法公布施行後，依該法第二條第三款、第七條及第十四條之規定，醫療費用不得統一訂定及報請核定，而形成醫療法第十七條牴觸公平交易法之法律適用效力問題。目前省 (市) 衛生主管機關已不再適用醫療法第十七條規定統一核定醫療費用，而僅由各地區醫師公會訂定醫療項目報備、費用金額則由各私立醫療機構訂定。被告及一再訴願決定機關明知有上述法規有適用問題，遽指原告「自立名目收費」，而依首揭規定處罰，顯然違法而侵砉人民權利，本件屬單純之醫療爭議，被告未依醫療法第七十四條第一項第三款相關之規定，召開醫事審議委員會予以調處，其程序亦有未合等語。查公平交易法乃為維護交易秩序與消費者之利益，確保公平競爭、促進經濟之安定與繁榮而設，其規範之對象為事業，觀之該法第一條及第二條之規定殊明，是以省 (市) 衛生主管機關核定醫療機構收取醫療費用之標準，係公法行為，尚無公平交易法之適用，已據行政院公平交易委員會以八十六年二月二十二日八六公壹字第八六○一一二七–○○一號函釋明。原告謂省 (市) 衛生主管機關核定各縣市醫師公會所報醫療費用標準有違公平交易法之規定，不再適用云云，自有誤會，合先指明。次查本件原告係波士頓牙醫診所負責醫師，於八十四年八月十四日，同月二十九日為患者簡廷皇治療時，收取「行為處理費每次陸佰元、二日計壹仟貳佰元。被告以臺灣省政府衛生處核定之「臺灣省私立牙醫醫療機構收費標準」並無「兒童牙科行為處理費」項目，核屬自立名目收費，與首揭醫療法之規定不合，因而科處罰鍰伍仟元，折合新台幣壹萬伍仟元，固非全然無見。惟按醫療法第十八條第二項規定：「醫療機構不得違反收費標準，超額收費。」依其文義解釋，該條規範者唯違反收費標準「超額收費」而已，不及於其他情形。對於未列於上開收費標準之其他項目收取費用，該法未見有禁止或處罰之明文。此固為立法之疏漏，然不得因此擴張解釋，援引前開規定作為處罰之依據。矧「兒童牙科處理費」之收取，為國內著名醫院及部分牙醫師公會所認定，已據原告陳明。復有其提出之長庚醫院、高雄醫學院附設醫院、台北醫學院附設醫院、榮民總醫院等牙科收費表、及高雄市牙醫師公會所訂立私立院所收費標準表可資佐證。且該兒童牙科行為處理費應否列入收費標準中，正由行政院衛生署研究中，亦有該署八十六年一月六日衛署醫字第八五○七○八七五號函，及臺灣省政府衛生處八十六年一月十日衛三字第八五○○九四二四○號函足憑。足見「兒童牙科行為處理費」，為兒童牙科常見之醫療費用，並非原告自立名目之醫療費用。被告於法無明文禁止及處罰規定之情形下，遽認原告自立名目收取費用，援引前開法條之規定予以處罰，不無違誤。原告執以指摘，難謂全無理由，應將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，以符法制。
案由
行 政 法 院 判 決 八十六年度判字第一三四○號原 告 黃啟榮 被 告 高雄縣政府 右當事人間因醫療法事件，原告不服行政院衞生署中華民國八十五年九月九日衛署訴字第八五○四三五八八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。 事 實 緣原告係波士頓牙醫診所負責醫師，被告據中央健康保險局高屏分局民國八十四年十月二十三日健保高醫字第八四○○八五八六號，略謂：該分局接獲保險對象劉鳳秋反映，於八十四年八月九日攜子（簡廷皇）至波士頓牙醫診所（鳳山市○○路一四六之五號）就醫，該所向其收取「兒童牙科行為處理費」，是否違反「收費標準」等語。被告衛生局遂於八十四年十二月六日派員至原告診所瞭解，經查原告於八月十四日、二十九日為簡廷皇治療時有收取行為處理費，每次陸佰元，二日計壹仟貳佰元。案經被告以八十五年一月十三日八五高縣衛三字第○○三九六號函至臺灣省政府衛生處：「應如何適法處分」，經臺灣省政府衛生處函轉行政院衛生署，該署遂以八十五年二月六日衛署醫字第八五○○五一五九號函釋示，認為屬自立名目收費。被告以違反醫療法第十八條第二項規定，依同法第七十七條規定處罰鍰五千元，折合新台幣一萬五千元。原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘兩造訴辯意旨如次： 原告起訴意旨略謂：一、查行政罰之處罰，須以行為時法令有處罰之明文規定者為限，且其處罰之對象亦僅以具備法定處罰構成要件之行為為限，而不得由行政機關依其解釋，自立處罰行為之名目與形態，以比附援引之方法課以行政罰。查醫療法並無所謂「自立名目收費」之處罰規定，醫療法第十八條第二項所定「醫療機構不得違反收費標準，超額收費」之規定，係指醫療機構就衛生主管機關訂有收費標準項目之醫療費用，違反其標準收取費用之謂。行政院衛生署七十九年三月十六日衛署醫字第八六二一五七號函所示，病人之同意不得對抗醫療法第十八條第二項規定之釋示，亦係對於上開情形而言。惟本件並非就衛生主管機關訂有收費標準之醫療項目違反其收費標準而收費之情事，是以原處分就本件情事遽指原告「自立名目收費」，且遽引醫療法第十八條第二項超額收費之規定予以論罰，顯屬比附援引而於法無據，且損害原告之權利。訴願決定及再訴願決定未察，仍維持原處罰處分而駁回再訴願，於法顯屬違誤。二、次查鑑於現代醫學領域之廣泛、深奧以及其進步之快速，醫療項目之種類與名稱，初無法由法令規定予以全部列舉及涵蓋，故醫療法第十七條僅規定：醫療機構收取醫療費用之標準由衛生主管機關核定，而未規定醫療項目之種類與名稱應由衛生主管機關核定，並以其核定者為限。是以再訴願決定理由所稱：兒童牙科行為處理醫療項目尚未經省（市）衛生主管機關核定，臺灣省私立牙醫醫療機構收費標準並無該項名目，原告違反該標準即有未合。被告依法處罰自無不當之論據，顯屬違誤而於法無據。又所稱「自立名目收費」之行為縱應論以違反醫療法第十八條第二項，惟所謂「自立名目收費」，顧名思義應係指醫療機構杜撰醫學上根本不存在之醫療過程或醫療行為，以巧立名目之方法向病患收取醫療費用之情事而言。故在醫學領域內確已存在，且在醫療過程中必須施與，並業經醫界普遍採用之醫療行為，例如本件「兒童牙科行為處理」，縱其尚未及經地方衛生主管機關列入醫療機構收費標準所載醫療項目或全民健康保險之給付範圍，亦應准許醫療機構與病人雙方依合意及自願方式，接受該項醫療行為及收取醫療費用，而不得將之遽指為「自立名目收費」。又行政院衛生署七十九年三月十六日衛署醫字第八六二一五七號函釋，係屬就訂有最高收費標準之醫療項目不得基於病人之同意超額收費之情形已如前述，此與醫、病雙方就衛生主管機關尚未及列入醫療機構收費標準之正當醫療項目，基於合意收付醫療費用之情形，兩者之形態與性質並不相同，自不得將上揭函釋亦適用於後一種情事而予以論罰。本件被告論罰之兒童牙科「行為處理」（Behavior Treatment），乃學界、醫界及多數國家早已認可及採用之醫療行為，且係我國兒童牙科醫療過程中常見之醫療行為，並早經榮民總醫院、三軍總醫院及成功大學附設醫院等公立醫療機構之主管機關核訂該項目之醫療費用，亦經原告所屬之高雄縣牙醫師公會訂定為正式醫療項目報備有案，而非出於原告之「自立名目」。此有原訴願所附長庚醫院、高雄醫學院附設醫院、台北醫學院附設醫院及榮民總醫院之兒童牙科收費表各一件及高雄縣牙醫師公會八十四年十二月十九日函可證，並在行政院及教育部均有案可稽，且為中央主管機關行政院衛生署在其本件再訴願決定書內所是認之顯著事實。是以原告基於病童簡廷皇之法定代理人簡榮成之同意，對於該病童實施「兒童牙科行為處理」之醫療並收取其醫療費用之行為，並不構成違反醫療法第十八條第二項之情事。原處分據為本件論罰之行政院衛生署八十五年二月六日衛署醫字第八五○○五一五○九號函之見解，顯屬誤解。原處分及訴願決定與再訴願決定未察，將本件正當醫療行為謂為原告「自立名目收費」，且遽論以違反醫療法第十八條第二項之處罰，其認事、用法俱屬違誤。三、次查醫療法於七十五年十一月二十四日公布施行後，其第十七條固規定醫療機構收取醫療費用之標準，由省（市）衛生主管機關核定，惟因同法施行細則未規定其訂定及報核之程序，故衛生主管機關在執行實務上，係令由各縣（市）醫師公會統一訂定後，報請省（市）衛生主管機關核定，而非由眾多私立醫療機構各自提請核定，且亦根本無法個別核定。第查自公平交易法於八十年二月四日公布施行後，依該法第二條第三款、第七條及第十四條等規定，醫療費用不得統一訂定及報請核定，而形成醫療法第十七條牴觸公平交易法之法律適用效力問題。故自公平交易法公布施行後，省（市）衛生主管機關已不再適用醫療法第十七條規定統一核定醫療費用，而僅由各地區醫師公會訂定醫療項目報備，其費用金額則由各私立醫療機構各自訂定，此乃行政院衛生署於本件再訴願決定理由內所自承兒童牙科行為處理項目迄未經省（市）衛生主管機關核定乙事之緣由，且為被告與訴願決定機關暨再訴願決定機關在其衛生行政上明知之法規適用問題。茲兒童牙科行為處理既經原告所屬高雄縣牙醫師公會訂定為正式醫療項目，並向臺灣省政府衛生處報備，祇因其費用金額部分由於醫療法第十七條牴觸公平交易法之法規適用問題而未經該處核定，而任由各私立醫療機構自行訂定，則不得將之遽指為「自立名目收費」。是以本件病患對於本件收費之爭議，係屬單純之醫療爭議性質，而無關乎醫療法第十八條第二項。乃被告未注意該等問題，仍依據牴觸公平交易法而不再適用之醫療法第十七條，且將本件遽指為「自立名目」而依醫療法第十八條第二項及第七十七條予以論罰，其處分方法不佰自相矛盾，且屬違法而侵害人民權利。四、又查本件既屬單純之醫療爭議性質既如上述，則被告於爭議發生時，應依醫療法第七十四條第一項第三款等相關規定，召開醫事審議委員會予以調處，並知會當地醫師公會具申意見。惟被告就本件自始未踐行上開程序而逕依醫療法第七十七條予以裁處，其處分程序顯屬自始違法，特予指摘。五、末查鑑於衛生主管機關依據醫療法第十七條核定之收費項目暨其收費標準，以及其准許列入全民健保給付範圍之醫療項目，僅係一般保健所需之基本品質醫療項目暨其收費標準，惟基於憲法第十五條及第二十二條所定生存權與自由權以及三民主義所示立足點平等精神，人民應有以自費負擔之方法，獲得更高品質醫療服務之權利；從而醫療機構與病人雙方自得依據其合意，以自費負擔之方法，施與接受更高品質之醫療服務。兒童牙科之行為處理既係學界、醫界暨多數國家早已普遍採用及認可，且為中央衛生主管機關行政院衛生署在其本件再訴願決定書內是認其存在之醫療項目已如上述，自不得將之濫指為巧立名目而遽予限制及論罰；否則不啻其論罰處分為不公平及違法，抑且違反憲法第十五條、第二十二條及三民主義之立足點平等精神，而構成違憲。併再指摘。六、為此謹請判決撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分等語。 被告答辯意旨略謂：一、醫療法第十八條規定：醫療機構收取醫療費用，應依病人要求，製給收費明細表及收據，並應備置收費標準明細表供病人查閱。醫療機構不得違反收費標準，超額收費。二、查醫療法為保障病人權益，避免醫療機構對病人濫收醫療費用，於第十七條及第十八條經明定，醫療機構收取醫療費用之標準，由省（市）衛生主管機關核定，醫療機構不得違反收費標準，超額收費，並不因病人同意，醫療機構即得違反收費標準，超額收費，有行政院衛生署七十九年三月十六日衛署醫字第八六二一五七號規定。該所收取該項費用雖有法定代理人簽具同意書仍違反醫療法之規定，原告行政訴訟理由顯為為推卸之詞應不足採信，謹請維持原處分等語。
理由
按「醫療機構收取醫療費用之標準，由省（市）衛生主管機關核定之。但公立醫療機構之收費標準，由該管主管機關分別核定。」「醫療機構不得違反收費標準，超額收費。」「違反．．．第十八條第二項．．．者，處五千元以上五萬元以下罰鍰。」「本法所定之罰鍰，於非財團法人之私立醫療機構，處罰其負責醫師。」為醫療法第十七條、第十八條第二項、第七十七條第一項及第八十五條所明定。本件原告 係波士頓牙醫診所負責醫師，被告據中央健康保險局高屏分局八十四年十月二十三日健保高醫字第八四○○八五八六號，略謂：該分局接獲保險對象劉鳳秋反映，於八十四年八月九日攜子（簡廷皇）至波士頓牙醫診所（鳳山市○○路一四六之五號）就醫，該所向其收取「兒童牙科行為處理費」，是否違反「收費標準」等語。被告衛生局遂於八十四年十二月六日派員至原告診所瞭解，經查原告於八月十四日、二十九日為簡廷皇治療時有收取行為處理費，每次陸佰元，二日計壹仟貳佰元。案經被告八十五年一月十三日八五高縣衛三字第○○三九六號函至臺灣省政府衛生處：「應如何適法處分」，經臺灣省政府衛生處函轉行政院衛生署，該署遂以八十五年二月六日衛署醫字第八五○○五一五九號函釋示，認為屬自立名目收費。被告以違反醫療法第十八條第二項規定，依同法第七十七條規定處罰鍰五千元，折合新台幣一萬五千元。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：兒童牙科「行為處理」，乃學、醫界及多數國家早已認可及採用之醫療行為，於我國早經榮民總醫院、三軍總醫院及成功大學附設醫院等公立醫療機構之主管機關核定該項目之醫療費用，復經原告所屬高雄縣牙醫師公會訂定為醫療項目報備有案，非原告自立之名目。原告基於病童法定代理人之同意，對該病童實施牙科行為處理之醫療，並收取費用，並不構成違法。又醫療法公布施行後，其第十七條規定醫療機構收取醫療費用之標準，由省（市）衛生主管機關核定，惟因同法施行細則未規定其訂定及報核之程序，故衛生主管機關在執行實務上，係令由各縣市醫師公會統一訂定後，報請省（市）衛生主管機關核定，而非由各私立醫療機構各自提請核定，且公平交易法公布施行後，依該法第二條第三款、第七條及第十四條之規定，醫療費用不得統一訂定及報請核定，而形成醫療法第十七條牴觸公平交易法之法律適用效力問題。目前省（市）衛生主管機關已不再適用醫療法第十七條規定統一核定醫療費用，而僅由各地區醫師公會訂定醫療項目報備、費用金額則由各私立醫療機構訂定。被告及一再訴願決定機關明知有上述法規有適用問題，遽指原告「自立名目收費」，而依首揭規定處罰，顯然違法而侵砉人民權利，本件屬單純之醫療爭議，被告未依醫療法第七十四條第一項第三款相關之規定，召開醫事審議委員會予以調處，其程序亦有未合等語。查公平交易法乃為維護交易秩序與消費者之利益，確保公平競爭、促進經濟之安定與繁榮而設，其規範之對象為事業，觀之該法第一條及第二條之規定殊明，是以省（市）衛生主管機關核定醫療機構收取醫療費用之標準，係公法行為，尚無公平交易法之適用，已據行政院公平交易委員會以八十六年二月二十二日八六公壹字第八六○0000－00一號函釋明。原告謂省（市）衛生主管機關核定各縣 市醫師公會所報醫療費用標準有違公平交易法之規定，不再適用云云，自有誤會，合先指明。次查本件原告係波士頓牙醫診所負責醫師，於八十四年八月十四日，同月二十九日為患者簡廷皇治療時，收取「行為處理費每次陸佰元、二日計壹仟貳佰元。被告以臺灣省政府衛生處核定之「臺灣省私立牙醫醫療機構收費標準」並無「兒童牙科行為處理費」項目，核屬自立名目收費，與首揭醫療法之規定不合，因而科處罰鍰伍仟元，折合新台幣壹萬伍仟元，固非全然無見。惟按醫療法第十八條第二項規定：「醫療機構不得違反收費標準，超額收費。」依其文義解釋，該條規範者唯違反收費標準「超額收費」而已，不及於其他情形。對於未列於上開收費標準之其他項目收取費用，該法未見有禁止或處罰之明文。此固為立法之疏漏，然不得因此擴張解釋，援引前開規定作為處罰之依據。矧「兒童牙科處理費」之收取，為國內著名醫院及部分牙醫師公會所認定，已據原告陳明。復有其提出之長庚醫院、高雄醫學院附設醫院、台北醫學院附設醫院、榮民總醫院等牙科收費表、及高雄市牙醫師公會所訂立私立院所收費標準表可資佐證。且該兒童牙科行為處理費應否列入收費標準中，正由行政院衛生署研究中，亦有該署八十六年一月六日衛署醫字第八五○七○八七五號函，及臺灣省政府衛生處八十六年一月十日衛三字第八五○○九四二四○號函足憑。足見「兒童牙科行為處理費」，為兒童牙科常見之醫療費用，並非原告自立名目之醫療費用。被告於法無明文禁止及處罰規定之情形下，遽認原告自立名目收取費用，援引前開法條之規定予以處罰，不無違誤。原告執以指摘，難謂全無理由，應將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，以符法制。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十六 年 五 月 二十九 日行 政 法 院 第 二 庭 審 判 長 評 事 黃 鏡 清 評 事 鄭 淑 貞 評 事 廖 政 雄 評 事 徐 樹 海 評 事 黃 合 文 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 蘇 金 全 中 華 民 國 八十六 年 六 月 二 日
