最高行政法院 86 年度判字第 1560 號

要旨

信用合作社因無法健全經營而有損社員及存款人權益之虞，或因業務或 財務狀況顯著惡化，不能支付債務或有損失存款人權益之虞時，中央主管機關得為必要之處置，為信用合作社法第二十七條及銀行法第六十二條所明定，本案原告有嚴重虧損，影響存款人權益，並造成彰化地區信用合作社全面擠兌情事，被告為安定金融秩序，乃函准臺灣省合作金庫概括承受原告之全部業務及資產負債，仍為應付金融風暴之必要處置，於法並無不合。 參考法條：銀行法 第 62 條 (86.05.07) 《行政法院裁判要旨彙編第 17 輯之裁判內容》 按「銀行因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付債務或有損及存款人利益之虞時，中央主管機關得勒令停業並限期清理、停止其一部分業務、派員監管或接管或為其他必要之處理，並得洽請有關機關限制其負責人出境。中央主管機關於派員監管或接管時，得停止其股東會、董事或監察人全部或部分職權。前二項監管或接管辦法，由中央主管機關定之。」為銀行法第六十二條第一項、第二項及第三項所明定。次按「本法稱信用合作社，謂依本法組織登記之合作社，並經中央主管機關許可經營銀行業務之機構。」「信用合作社違反法令、章程或無法健全經營而有損及社員及存款人權益之虞時，主管機關得為左列處分：一、………五、停止部分業務。六、勒令停業清理或合併。………八、其他必要之處置。前項第一款至第四款由縣 (市) 政府或省 (市) 政府財政廳 (局) 逕行處理，並報中央主管機關備查，第五款至第八款應轉請中央主管機關處理」「信用合作社之管理，準用銀行法………第六十二條………規定。」分別為信用合作社法第二條、第二十七條第一、二項及第三十七條所明定。又財政部依銀行法第六十二條規定，於八十一年五月一日訂定發布之金融機構監管接管辦法第十一條第一項、第十三條及第十四條規定，「監管人得協助接管金融機構辦理左列事項：一、………三、概括讓與全部或部分業務及資產負債。四、合併。五、其他經財政部指定之重要事項。」「金融機構於受財政部接管處分後，其經營權及財產之管理處分權均由接管人行使之。」「接管人執行職務有左列行為時，應事先報經財政部核准：一、………四、辦理第十一條第一項第一款至第四款之事項。」本件原告為依法設立之信用合作社，因內部控制及內部稽核制度不良，致其總經理葉傳水等人挪用合作社資金達二十八億二千五百萬元，並自八十四年七月二十九日起引發存戶擠兌風波之事實為原告所不爭執，被告於八十四年八月一日與中央銀行、臺灣省政府財政廳、臺灣省合作金庫等單位研商結果，因原告庫存現金僅餘新台幣 (下同) 一千餘萬元，已完全喪失流動性及支付能力，隔日已無流動資金可供營運，經詳細評估其財務狀況，因舞弊虧空達二十八億餘元，其帳面淨值僅九億元，虧空金額高達帳面淨值之三倍，已嚴重虧損，縱使隔日繼續營業，亦將造成無資金可供客戶提領之亂象，為安定金融秩序，避免資產欠缺妥善照應而影響存款人權益，有迅予停業清理並派員接管之必要，遂於八十四年八月一日以台財融字第八四七二八八五四號函勒令原告停止營業並進行清理，同時並以台財融字第八四七二八六五五號函指定臺灣省合作金庫會同中央存款保險公司、臺灣省政府財政廳、彰化縣政府派員成立接管清理小組，依信用合作社法第三十七條準用銀行法第六十二條及金融機構監管接管辦法第三條規定，對原告為接管之處分。接管清理中因存款人信心不足及部分人士加以渲染，引發存款大眾信心危機，造成彰化地區信用合作社全面擠兌 (彰化一信、二信、六信及員林信用合作社均申請緊急融通以資因應) ，其他部分地區之信用合作社及農會信用部亦出現異常提領現象，情勢危急，有造成系統危機之虞，此時除由一聲譽較佳之金融機構概括承受原告之業務及資產負債外，別無其他可迅速安定人心之選擇，臺灣省合作金庫有一兆一千億元之存款，其中六千億元為基層金融機構轉存款，一旦基層金融機構發生擠兌，勢必由該庫提領支應，最後該庫亦將因流動性嚴重不足，造成連鎖反應，形成整體金融危機。該庫為基層金融機構之輔導機構，接受中央銀行委託，收受基層金融機構之存款準備金，為維護金融安定，並參酌臺灣省合作金庫之地位及其與基層金融機構之業務關係，依前說明，由臺灣省合作金庫承受實有其必要性。又查原告為信用合作社，依前說明，信用合作社之管理，準用銀行法規定辦理，是以信用合作社當有銀行法之適用，當信用合作社因無法健全經營而有損及社員及存款人權益之虞，或因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付債務或有損及存款人權益之虞時，中央主管機關得為必要之處置，為信用合作社法第二十七條及銀行法第六十二條所規定。本件被告函指定接管清理小組對原告為接管處分後，因原告之經營權及財產管理處分權於接管後，已歸接管清理小組，被告為安定金融秩序，避免金融危機，認雖指定接管清理小組接管後仍無法平息金融風暴，因而於八十四年八月三日以台財融字第八四七二八一七六號函准接管清理小組將原告之全部業務及資產負債移由臺灣省合作金庫概括承受，於法尚無不合。原告雖稱信用合作社法第二十七條規定並無概括承受之條款，故原處分於法無據，且信用合作社法並無準用銀行法之規定，原處分援引銀行法第六十二條規定，顯有不當，又信用信作社法第二十七條固規定得勒令停業或合併，惟依民法第三百零五條及第二十四條規定，營業合併應經雙方合意而成立，原處分未經原告及臺灣省合作金庫之同意，逕行准由臺灣省合作金庫概括承受，有違法律保留原則及比例原則，有所違誤；原告資產共計二百二十二億二千一百二十六萬九千四百二十七元，被告辯稱原告帳面淨值僅九億餘元，庫存現金僅一千餘萬元，全屬不實，原告所有土地、房屋帳面記載雖僅一二九、八三一、八○四元，但經重估後價值不下十億元，被告所稱原告已喪失流動性及支付能力，有所不實；原告於八十四年七月三十一日召開理事會決議，通過提供自有財產一百億元範圍讓與臺灣省合作金庫或借款充臨時週轉用，繼於八十四年八月一日召開第一次臨時社員大會通過，並呈報主管機關，原處分未予審酌即為概括承受之處分，亦有違誤；被告於八十四年八月一日函勒令原告停業並進行清理，同日又函指派接管清理小組接管原告之業務，同日內有不同之處分，復於未著手進行清理或接管清理前竟又以八十四年八月三日台財融字第八四七二八一七六號函由臺灣省合作金庫概括承受恢復營業，處理尤欠適法性云云。然查信用合作社因無法健全經營而有損社員及存款人權益之虞，或因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付債務或有損失存款人權益之虞時，中央主管機關得為必要之處置，為信用合作社法第二十七條及銀行法第六十二條所明定，本案原告有嚴重虧損，影響存款人權益，並造成彰化地區信用合作社全面擠兌情事，被告為安定金融秩序，乃函准臺灣省合作金庫概括承受原告之全部業務及資產負債，仍為應付金融風暴之必要處置，於法並無不合，原告所稱於法無據之詞不足採信。原告又稱概括承受之處分，並無接獲縣市政府之任何陳報，未履行合法程序，依法無效云云，然查八十四年八月三日因媒體之報導，造成彰化地區基層金融機構亦發生存款擠提現象，當日彰化縣政府及省財政廳先以傳真函述彰化縣員林信用合作社及彰化市第六信用合作社因受彰化市第四信用合作社影響，八月三日已發生嚴重擠兌現象，續後彰化縣政府再傳真函告該縣轄內各信用合作社因受彰化市第四信用合作社被勒令停業影響，造成該縣民眾對信用合作社及農會信心大失，而發生擠兌現象，為免引起金融風暴，請速謀因應之道，財政廳復具傳真函告知彰化縣轄內各信用合作社因受彰化市第四信用合作社近日擠兌影響，八月三日亦發生擠兌現象，建請速採因應措施，而因彰化四信之經營權及財產管堙處分權於接管後，已歸接管清理小組，因此被告乃援引信用合作社法第二十七條、銀行法第六十二條及金融機構監管接管辦法第十四條規定，函臺灣省政府等准由臺灣省合作金庫概括承受彰化四信，原告訴稱被告未履行合法程序，顯有誤解，不足採據。原告又訴稱將概括承受認為「其他必要之處置」，違背「概括規定」之立法意旨云云。然依民國八十二年公布之信用合作社法第二十七條第一項第一款至第八款之規定觀之，第五款規定停止部分業務，第六款規定勒令停業清理或合併，第七款規定命令解散，第八款規定其他必要之處置，第五款至第八款之規定，逐款加重處分，依序列舉，同條第二項並規定第一款至第四款由地方主管機關逕行處理，第五款至第八款則中央主管機關處理，顯示絕非第八款之處置，不得重於其他各款。至第八款所規定「其他必要之處置」，乃有鑒於金融機構經營危機之處理，因個案之經營危機發生原因不同，對該金融機構存款人或其他金融機構存款人及整體金融機構之存款人之影響不一，態樣有別，處分方式亦不同，故有第八款「其他必要之處置」之規定，非謂「其他必要之處置」，不得重於其他之處分，故原告所稱「其他必要之處置」不包括概括承受之詞不足採信。原告所稱概括承受未經原告之同意，有違法云云。然查本案原告之經營權及財產管理處分權自八十四年八月一日被接管後，已歸接管清理小組，因此概括承受無須再經原告之同意，合作金庫自八月四日進駐接收原告，對外公告並更名為彰營等八家支庫，繼續對外營業，並對原告存款人之存款債權予以確認，故自八月四日起依民法第三百零五條之規定，合作金庫已生概括承受原告之效力。原告又稱其於八十四年七月三十一日召開理事會決議通過提供自有財產一百億元之範圍讓與臺灣省合作金庫或借款充臨時週轉用，繼於八十四年八月一日提經臨時社員代表大會通過，及呈報主管機關，原處分竟未審酌前開決議及處理而為概括承受云云。然查銀行或信用合作社係以存放款為主要業務，以存款與放款間之利率差額為其收益，係靠信用之維持以便週轉營運，當信用發生危機，存款人擠兌時，因所貸放之款無法即刻收回，勢必無法應付存款人之擠兌，原告雖稱八十四年七月三十一日召開理事會決議通過提供一百億元之財產讓與臺灣省合作金庫或借款充臨時週轉用，然金融擠兌在八十四年七月二十九日便已發生，而提供財產讓與或借貸，均應先經資產查估鑑價，是否確實可行猶不可知，該財產是否足以應付擠兌更難預料，縱令原告帳面淨值非僅九億餘元，當存款人喪失信心而瘋狂擠兌時，實非原告單獨所能應付，況且原告當時庫存現金僅一千餘萬元，顯已完全喪失流動性及支付能力甚明。中央銀行亦表示原告自有資金已用罄，虧空數額可能繼續擴大，若予以緊急融通，可能形成一再挹注其仍未發現之虧空，不宜給予緊急融通，合作金庫並表示該庫迄未接獲原告申請緊急融通應備之文件，因此次日原告擬以緊急融通維持營運幾無可能，是原告訴稱原停業清理之處分未審酌其融通決議，尚難採據。原告所主張被告於八十四年八月一日函令原告停業並進行清理，復於八月三日函由合作金庫概括承受，前後矛盾且不符實際尤欠適法性乙節。查被告八十四年八月一日為停業及接管處分後，於接管清理中，一方面因存款人信心不足，另一方因被渲染，導致存款大眾心生恐慌，引發信心危機，造成彰化地區信用合作社全面擠兌，其他部分地區之信用合作社及農會信用部，同時亦出現擠兌現象，情勢十分危急，有造成系統危機之虞，此時除由一聲譽較佳之金融機構概括承受原告資產負債外，實別無其他可迅速安定人心之選擇，而合作金庫接受基層金融機構轉存款，該庫一半以上之存款來自基層金融機構，一旦基層金融機構擠兌，勢必從合作金庫提款應付，合庫本身將面臨另一種局面之擠兌，導致全部金融體系之危機，此一擴散效應應列為首要顧慮，且合作金庫接受中央銀行委託，收受基層金融機構之存款準備金，為維護金融安定並參酌合作金庫之地位及其與基層金融機構之業務關係，由合作金庫概括承受實有其必要性。故被告乃以八十四年八月三日台財融第八四七二八一七六號函准合作金庫概括承受原告之業務及資產負債，並無所謂前後矛盾、不切實際及欠適法性之情形，故原告所稱前後矛盾不符實際之詞，尚不足採。綜上所述，被告依上開規定准由臺灣省合作金庫概括承受，恢復營業之處分，依法並無不合，訴願決定及再訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告起訴意旨經查並無理由，應予駁回。

案由

行 政 法 院 判 決 八十六年度判字第一五六○號原 告 保證責任彰化縣彰化市第四信用合作社 代 表 人 蘇振輝 訴訟代理人 林俊雄律師 被 告 財政部 右當事人間因銀行法事件，原告不服行政院中華民國八十五年九月十日台八十五訴字第三○六四四號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

原告之訴駁回。 事 實 緣被告以原告總經理等因個人私德問題，加以理監事怠忽職務，不僅造成原告本身之財務損失，更破壞其信譽，致地區性擠兌風波持續惡化，形成系統支付危機，認其經營者已不適合經營金融事業，基於保障存款人權益，維持金融安定，乃依信用合作社法第二十七條、銀行法第六十二條暨金融機構監管接管辦法第十四條規定，以八十四年八月三日台財融字第八四七二八一七六號函原告自八十四年八月四日起准由臺灣省合作金庫概括承受，恢復營業，有關負責人暨理監事依法應負之責任應按規定追究。原告不服，向財政部提起訴願，旋以該部逾五個月不為決定，依訴願法第二十一條規定，逕向行政院提起再訴願，財政部於八十五年六月四日作成台財訴字第八五○三○四一六五號訴願決定書，因一再訴願均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：一、憲法第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權應予保障」，憲法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨碍他人自由，避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制」。中央法規標準法第五條第二項明文規定「關於人民之權利義務者，應以法律定之」。原告為依合作社法設立登記之信用合作社，具有法人地位，其財產權、工作權、生存權等均應受憲法保障，如基於防止妨碍他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益之必要，需要限制者，亦應以法律規定之，法律無具體明文限制規定者，自不得任意限制或剝奪。被告於八十四年八月三日台財融字第八四七二八一七六號函以原告自八十四年八月四日起由臺灣省合作金庫概括承受。其依據為信用合作社第二十七條、銀行法第六十二條，暨金融機構監管接管辦法第十四條等語。惟按信用合作社第二十七條第一項所規定，信用合作社違反法令章程或無法健全經營而有損及社員及存款人權益之虞時，主管機關得為左列處分。其處分計有八款，但並無「概括承受」之明文條款。又銀行法第六十二條規定「銀行因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或有損及存款人利益之虞時，中央主管機關得勒令停業並限期清理，停止其一部業務，派員監管或接管，或為其他必要之處置，並得洽請有關機關限制其負責人出境」，亦無「概括承受」之明確條款。信用合作社法及銀行法，既均無「概括承受」之具體明確規定，被告竟別出心裁由臺灣省合作金庫「概括承受」，其處分顯然依法無據且屬違憲，嚴重侵害原告之財產權、工作權等。又主管機關為處分時，依信用合作社第二十七條第二項規定「前項第一款至第四款由縣市政府或省市政府財政廳局逕行處理，並報中央主管機關備查。第五款至第八款應轉請中央機關處理」。亦即有關信用合作社之停止部分業務、勒令停業、清理或、命令解散，其他必要之處置，必須先有縣市政府或省市政府財政廳之會報，轉請中央主管機關處理，始符程序。惟原告並無接獲縣市政府或省府之任何陳報，竟逕自為「概括承受」處分，縱認合法且屬權限範圍，亦屬未履行合法程序，依法無效。二、司法院大法官會議釋字第三九四號解釋：「及人民權利限制之裁罰性行政處分，其處罰之構成要件與法律效果，應由法律定之；法律另授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為「具體明確」之規定，始符憲法第二十三條「法律保留原則」之意旨．．．」。「概括承受」於信用合作社或銀行法並無明文規定，有如前述。而被告原處分援用之金融機構監管接管辦法，固為法律授權行政機關訂定之法規命令，但僅就財政部派員監管或接管金融機構之程序、職務等予以規定，亦無財政部對信用合作社或其他金融機構得為「概括承受」之具體明確規定。原告援用該辦法准由臺灣省合作金庫「概括承受」，亦缺乏具體明確之法規命令依據。至被告所援用「金融機構監管接管辦法第十四條之規定」。按該條係規定接管人執行職務有左列行為時，應事先報經財政部核准：一、營業行為以外之財產處分。二、重大權利之拋棄、讓與或重大義務之承諾。三、重要人事之任免。四、辦理第十一條第一項第一至第四款（即監管人得協監管金融機構辦理一、委託經營全部或部分業務，二、增資或減資。三、概括讓與全部或部分業務及資產負債。四、合併）」亦即規定接管人於執行接管職務時，遇有前開所列重大事項時，應先報財政部核准之程序而已，亦非財政部逕行有該條所列舉之行為權限之規定。至「監管人得協助受監管金融機構辦理概括讓與全部或部分業務及資產負債」，亦僅明示監管人立於協助之地位，協助受監管金融機構辦理概括讓與全部或部分業務及資產負債工作而已，並非監管人或財政部，當然有「概括承受」，受監管機構業務資產負債之權限，且概括讓與業務及資產負債，仍需受監管人之同意，始得協助辦理，非可由財政部以行政命令宣佈強制概括承受原告之營業資產及負債。況省合作金庫始終未曾援用該辦法第十四條之規定，辦理有關層報程序，被告竟逕行決定概括承受，亦違程序。被告「概括承受」之處分援用該辦法第十四條規定，顯有適用法規不當及理由事實互相矛盾之嫌。亦見被告「概括承受」依法不合。三、法律有列舉規定及概括規定並列之情形者，其「列舉規定」均具體明確列出其重大事項，而「概括規定」係以「列舉規定」事項以外之輕度性事項，始符立法意旨並符法理。亦即「概括規定」之事項，性質上屬於輕度性附屬性，範圍上有其節制性及關聯性，並非漫無限制，毫無範圍，如「概括規定」之事項，其程度大於「列舉規定」之項目，或漫無限制，範圍擴大，失卻附屬性或關聯性者，所為之解釋或處分，自屬違憲違法，亦違立法精神。信用合作社第二十七條第二項規定，中央主管機關得受轉請之處分，列舉事項為；第五款停止部分業務、第六款勒令停業清理或合併，第七款命令解散等三款。其中「命令解散」最為重大「勒令停業清理或合併」次之，「停止部分業務」最輕。而「概括承受」之程度，雖輕於命令解散，但重於停止部分業務、及勒令停業清理。「概括承受」之效果，不僅將原告全部營業權剝奪，且將全部財產無條件強制接受，徹底消滅原告之生存權、工作權及財產權至鉅，故如將「概括承受」認為「其他必要之處置」不但違背「概括規定」之立法意旨，亦與前揭大法官會議解釋「具體明確」之本旨相異，毫無適法性，且有流於行政機關權逾越範圍之弊。四、「概括承受」依民法第三百零五條規定，係「就他人之財產或營業概括承受其資產及負債者」，被告所為「概括承受」之處分，其意旨似與前揭規定相同。惟「概括承受」信用合作社及銀行法既無明確規定，依法應適用民法，而民法上之「概括承受」應經雙方合意始得為之。本件「概括承受」既未經原告之同意，亦未經臺灣省合作金庫之同意，被告竟逕命由省合作金庫概括承受。尤其原告根本不同意為概括承受，亦經社員代表大會決議在案，臺灣省議會八十四年九月十四日亦決議「請合作金庫即依程序中止概括承受彰化四信」，亦見原告「概括承受」之處分，適法性質有重大疑義。五、原告於八十四年七月三十一日召開八十四年度第七次理事會決議通過提供本社自有財產（包括不動產、放款之債權、抵押權）在金額新台幣壹百億元之範圍內讓與臺灣省合作金庫或借款充臨時週轉用，（附件三）繼即原告於八十四年八月一日召開八十年度第一次臨時社員代表大會亦照案通過授權理事會全權處理（附件四）已作充分萬端之決議及處置，並呈報主管機關。被告及相關機關竟置之不理，未為審酌前開決議及處理，而逕行命令「概括承受」之處分，不但違誤草率且嫌無法律上之必要性。六、末查被告於八十四年八月一日台財融字第八四七二八八五四號函自八十四年八月二日起勒令停業並進行清理，復於同日以台財融第八四七二八六五五號函指定臺灣省合作金庫會同中央存款保險公司、臺灣省政府財政廳、彰化縣政府派員成立接管清理小組，自八十四年八月二日起接管彰化市第四信用合作社進行清理並由臺灣省合作金庫總經理林新源擔任接管小組召集人清理限期三個月必要時申請延長或縮短之。同一日竟有不同意旨之處分已嫌重複矛盾之外，在尚未著手「進行清理」或「接管清理」之前，原告竟於翌日八十四年八月三日台財融字第八四七二八一七六號函（附件一）由臺灣省合作金庫概括承受，前後處分自我矛盾且不符實際尤欠適法性。七、被告辯稱「彰化四信因舞弊虧空達二十八億元，其帳面淨值僅九億餘元，虧空達淨值之三倍，業已嚴重虧損」．．．「原告庫存現金僅一千餘元，已完全喪失流動性與支付能力」云云。惟依省合作金庫提出彰化地方法院（八十五年重訴字第一六二號損害賠償事件）之彰化四信合併日計表記載「信用部部分庫存現為九億零八百二十二萬一千八百二十九元，存放合庫二十二億七千七百八十三萬八千五百八十一元，放款小計七億零九百五十一萬一千五百零九元；儲蓄部部分存放合庫（九億元）繳存存款準備金十二億九千七百四十二萬五千元，放款小計一百六十一億二千八百二十七萬五百零七元，六者總計二百二十二億二千一百二十六萬九千四百二十七元」之鉅。被告辯稱帳面淨值僅九億餘元，庫存現金僅餘一千餘元云云，全屬不實，顯為被告誇大虛張之詞，且原告尚有資產土地房屋，帳面記載雖僅一二九、八三一、八○四元，但經重估其價值不下十億萬元。被告所辯原告已喪失流動性及支付能力云云，顯有誤會。八、至被告所辯稱「本件接管清理中，造成彰化地區信用合作社全面擠兌，其他地區之信用合作社及農會信用部同時亦出現擠兌現象，情勢十分危急，有造成系統危機之虞」「合作金庫接受基層金融機構轉存款，該庫一半以上之存款來自基層金融機構，一旦基層金融機構擠兌，勢必從合作金庫提款應付，合庫本身將面臨另一種局面之擠兌，導致全部金融體系之危機」等語，作為本件概括承受之依據。然查彰化地區合作社或農會信用部並無發生擠兌現象及可能，合作金庫亦無面臨另一種擠兌之現象。所述均屬被告假想編造之詞，退一步言，縱為事實，亦屬原告本身以外之事情與原告無關，更不得藉此犧牲原告權益作為勒令「概括承受」之依據。況勒令「概括承受」法無明文依據。更見被告違法濫權至明。九、綜上所陳，原告「概括承受」之處分，不但違憲且無法律依據，越權處分缺乏適法性，嚴重侵害原告之財產權等，且未顧及金融秩序，更未顧及原告全體社員，理監事從業員工之權益至鉅。應請依法撤銷原告之原處分及訴願再訴願決定書，以符憲法、法律規定及原告等合法權益等語。 被告答辯意旨略謂︰一、按「銀行因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付債務或有損及存款人權益之虞時，中央主管機關得勒令停業並限期清理、停止其一部業務、派員監管或接管、或為其他必要之處置，並得洽請有關機關限制其負責人出境。」、「中央主管機關於派員監管或接管時，得停止其股東會、董事或監察人全部或部分職權。」、「前二項監管或接管辦法，由中央主管機關定之。」為銀行法第六十二條第一項、第二項及第三項所明定。次按「本法稱信用合作社，謂依本法組織登記之合作社，並經中央主管機關許可經營銀行業務之機構」、「信用合作社違反法令、章程或無法健全經營而有損及社員及存款人權益之虞時，主管機關得為左列處分：一、．．．五、停止部分業務。六、勒令停業清理或合併。．．．八、其他必要之處置。」「前項第一款至第四款由縣（市）政府或省（市）政府財政廳（局）逕行處理，並報中央主管機關備查，第五款至第八款應轉請中央主管機關處理」、「信用合作社之管理，準用銀行法．．．第六十二條．．．規定。」分別為信用合作社法第二條、第二十七條第一、二項及第三十七條所明定。另依銀行法第六十二條規定訂定之金融機構監管接管辦法復規定「監管人得協助接管金融機構辦理左列事項：一、．．．三、概括讓與部分業務及資產負債。四、合併。五、其他經財政部指定之重要事項。」「金融機構於受財政部接管處分後，其經營權及財產之管理處分權均由接管人行使之。」「接管人執行職務有左列行為時，應事先報經財政部核准：一、．．．四、辦理第十一條第一項第一款至第四款之事項。」分別為金融機構監管接管辦法第一條、第十一條第一項、第十三條及第十四條所規定。二、彰化四信為依法設立之信用合作社，因內部控制及內部稽核制度不良，致其總經理葉傳水等人挪用合作社資金達二十八億二千五百萬元，並自八十四年七月二十九日（星期六）起引發存戶擠兌情形。本部於八十四年八月一日與中央銀行、臺灣省政府財政廳、臺灣省合作金庫等各單位研商結果，以原告因舞弊虧空達二十八億餘元，而其帳面淨值僅九億餘元，虧空達帳面淨值之三倍，業已嚴重虧損，庫存現金僅餘一千萬元，已完全喪失流動性與支付能力，隔日（同年八月二日）已無流動資金可供營運，經再詳細評估其財務狀況，隔日（同年八月二日）即使繼續營業，亦將馬上出現無資金可供客戶提領之亂象，為保護社員及存款人權益及安定金融秩序計，有迅予停業清理，並派員接管之必要，以免資產欠缺妥適照應，影響存款人權益，本部遂即依信用合作社法第二十七條第一項以八十四年八月一日台財融第八四七二八八五四號函勒令彰化四信停止營業並進行清理；同時並以同日台財融第八四七二八六五五號函指定臺灣省合作金庫會同中央存款保險公司、臺灣省政府財政廳、彰化縣政府派員成立接管清理小組，依據信用合作社法第三十七條準用銀行法第六十二條及金融機構監管接管辦法第三條規定，對彰化四信為接管處分，進行接管清理。接管清理中，一方面因存款人信心不足，另一方面因有心人士用電話或宣傳車，予以渲染，存款大眾心生恐慌，引發信心危機，造成彰化地區信用合作社全面擠兌（彰化一信、二信、六信及員林信用均向合庫申請緊急融通以資因應），其他部分地區之信用合作社及農會信用部，亦出現異常提領現象，情勢十分危急，有造成系統危機之虞，此時除由一聲譽較佳之金融機構概括承受彰化四信業務及資產負債外，實別無其他可迅速安定人心之選擇，而當（七月底）合庫總存款一兆一、一九三億元，可即時變現之流動準備一、二二八億元，而信用合作社轉存該庫存款五、○二三億元，農會、漁會信手部轉存該庫存款一、七七七億元，如基層金融機構短缺資金時，均向合庫以存單質借或解約方式獲取資金，以供存款人提領，屆時合庫將首當其衝，面臨信用合作社農會、漁會信用部以解約方式提回大部分轉存款之資金壓力，合庫本身將面臨另一種局面之擠兌，即存款人向基層金融機構擠兌，而基層金融機構向合庫擠兌，形成全部金融體系之互解，此一擴散效應列為首要顧慮，且合作金庫接受中央銀行委託，收受基層機構之存款準備金，為維護金融安定並參酌合作金庫之地位及其與基層金融機構之業務關係，由合作金庫概括承受實有其必要性。又因彰化四信之經營權及財產管理處分權於接管後，已歸接管清理小組，因此本部乃以八十四年八月三日台財融第八四七二八一七六號函准接管清理小組將彰化四信之全部業務及資產負債移由合作金庫概括承受。三、茲據原告所訴各節，分別論述如下：⑴訴稱法條並無「概括承受」之規定，原處分於法無據乙節。查信用合作社因無法健全經營而有損社員及存款人權益之虞，或因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付債務或有損及存款人權益之虞時，中央主管機關得為必要之處置，為信用合作社法第二十七條及銀行法第六十二條所明定，本案原告有嚴重虧損，影響存款人權益，並造成彰化地區信用合作社全面擠兌情事，業如前述，本部為安定金融秩序，乃函准臺灣省合作金庫概括承受原告之全部業務及資產負債，係因應時勢而為之必要處置，與上開規定並無不合，訴稱於法無據，顯有誤解。⑵訴稱概括承受之處分，並無接獲縣市政府之任何陳報，未履行合法程序，依法無效乙節，查八十四年八月三日因媒體之報導，造成彰化地區基層金融機構亦發生存款擠提現象，再加上有心人士藉此擠兌事件予以泛政治化，以電話、宣傳車四處廣播，造成民眾對類似金融機構體質失去信心，形成系統支付危機，當日彰化縣政府及省財政廳先以傳真函述彰化縣員林信用合作社及彰化市第六信用合作社因受彰化市第四信合用合作社影響，八月三日已發生嚴重擠兌現象，續後彰化縣政府再傳真函告該縣轄內各信用合作社因受彰化市第四信用合作社被勒令停業影響，造成該縣民眾對信用合作社及農會信心大失，而發生擠兌現象，為免引起金融風暴，請速謀因應之道，財政廳復具傳真函告知彰化縣轄內各信用合作社因受彰化市第四信用合作社近日擠兌影響，八月三日亦發生擠兌現象，建請速請採因應措施，而因彰化四信之經營權及財產管堙處分權於接管後，已歸接管清理小組，因此本部乃援引信用合作社法第二十七條、銀行法第六十二條及金融機構監管接管辦法第十四條規定，函臺灣省政府等准由臺灣省合作金庫概括承受彰化四信，訴稱本部未履行合法程序，顯有誤解，不足採據。⑶訴稱將概括承受認為「其他必要之處置」，違背「概括規定」之立法意旨乙節，按依民國八十二年公布之信用合作社法第二十七條第一項第一款至第八款之規定觀之，第五款規定停止部分業務，第六款規定勒令停業清理或合併，第七款規定命令解散，第八款規定其他必要之處置，第五款至第八款之規定，逐款加重處分，依序列舉，同條第二項並規定第一款至第四款由地方主管機關逕行處理，第五款至第八款則中央主管機關處理，顯示絕非第八款之處置，不得重於其他各款。至第八款所規定「其他必要之處置」，乃有鑒於金融機構經營危機之處理，因個案之經營危機發生原因不同，對該金融機構存款人或其他金融機構存款人及整體金融機構之存款人之影響不一，態樣有別，處分方式亦不同，故有第八款「其他必要之處置」之規定，非謂「其他必要之處置」，不得重於其他之處分。本案中本部准合庫承受彰化四信，其原因為當時彰化地區及其他地區已有擠兌現象，出現系統性危機，而彰化四信因舞弊虧空達二十八億餘元，其帳面淨值僅九億餘元，虧空達淨值之三倍，業已嚴重虧損（帳面淨值為負十九億元左右），故縱然清算，其社員亦無所得，由合作金庫概括承受，反可維持金融秩序並確保存款人之權益，其影響自較前述第七款命令解散為小。⑷訴稱本案概括承受未經原告之同意，適法性有重大疑義乙節，事實上原告之經營權及財產管理處分權自八十四年八月一日被接管後，已歸接管清理小組，因此概括承受無須再經原告之同意。合作金庫自八月四日進駐接收彰化四信，對外公告並更名為彰營等八家支庫，繼續對外營業，並對原彰化四信存款人之存款債權予以確認，故自八月四日起依民法第三百零五條之規定，合作金庫已生概括承受彰化四信之效力。⑸訴稱其於八十四年七月三十一日召開理事會決議通過提供自有財產一百億元之範圍讓與臺灣省合作金庫或借款充臨時週轉用，繼於八十四年八月一日提經臨時社員代表大會通過，及呈報主管機關，原處分竟未審酌前開決議及處理而為概括承受乙節，查八十四年八月一日本部與中央銀行、臺灣省政府財政廳、合作金庫等各單位研商處理原告案會議中，合作金庫說明鑑於原告舞弊虧空達二十八億餘元，為其帳面淨值之三倍，原告庫存現金僅餘一千萬元，已完全喪失流動性與支付能力，中央銀行亦表示原告自有資金已用罄，虧空數額可能繼續擴大，若予以緊急融通，可能形成一再挹注其仍未發現之虧空，不宜給予緊急融通，合作金庫並表示該庫迄未接獲原告申請緊急融通應備之文件，因此次日原告擬以緊急融通維持營運幾無可能，是訴稱原停業清理之處分未審酌其融通決議，尚難採據。⑹訴稱本部於八十四年八月一日函令原告停業並進行清理，復於八月三日函由合作金庫概括承受，前後矛盾且不符實際尤欠適法性乙節，查本部八十四年八月一日為停業及接管處分後，於接管清理中，一方面因存款人信心不足，另一方因有心人士用電話或宣傳車，予以渲染，導致存款大眾心生恐慌，引發信心危機，造成彰化地區信用合作社全面擠兌，其他部分地區之信用合作社及農會信用部，同時亦出現擠兌現象，情勢十分危急，有造成系統危機之虞，此時除由一聲譽較佳之金融機構概括承受原告資產負債外，實別無其他可迅速安定人心之選擇，而合作金庫接受基層金融機構轉存款，該庫一半以上之存款來自基層金融機構，一旦基層金融機構擠兌，勢必從合作金庫提款應付，合庫本身將面臨另一種局面之擠兌，導致全部金融體系之危機，此一擴散效應應列為首要顧慮，且合作金庫接受中央銀行委託，收受基層金融機構之存款準備金，為維護金融安定並參酌合作金庫之地位及其與基層金融機構之業務關係，由合作金庫概括承受實有其必要性。故本部乃以八十四年八月三日台財融第八四七二八一七六號函准合作金庫概括承受原告之業務及資產負債。並無所謂前後矛盾、不切實際及欠適法性之情形。四、綜上所陳，原告之訴無理由，請駁回原告之訴等語。