要旨
系爭被告函復內容除否准原告延長進修期限之申請外，更包括以原告未如期返校服務即視同辭職之方式，免除原告之教職。該部分既非原進修計畫內容所涵括，是縱該進修計畫已發生兩造簽訂行政契約之效力，則關於免除原告教職部分，亦顯係其間契約效力以外之被告所為另一發生公法上法律效果之單方行政行為，應屬行政處分。 參考法條：訴願法 第 3 條 (87.10.28)
案由
行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第三八三七號原 告 沈逸君 被 告 國立宜蘭技術學院 訴訟代理人 朱俊雄 律師 右當事人間因有關教育事務事件，原告不服行政院中華民國八十七年九月五日台八七訴字第四三八二一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左︰
主文
再訴願決定、訴願決定均撤銷。 事 實 緣原告原係國立宜蘭農工專科學校附設補校教師，前經教育部於八十一年八月三日以台人字第四二八四七號函核准自八十一年九月一日至八十三年八月三十一日赴英國伯明罕大學進修，嗣原告以該校無法提供電子指導教授，於八十一年十月間申請更改原核准進修計畫，擬轉至英國曼徹斯特大學電機研究所，希望以最短時間取得博士學位，經該校報經教育部於八十二年二月十一日以台人字第○六八○四號函核准同意，同函並載明公費帶職帶薪進修年限仍以原准之二年為限，必要時得再准留職停薪自費延長一年繼續進修。嗣原告申請再予延長進修期限一年，經該校以八十四年六月二十一日、九月二十六日、十月三日以宜農工人字第一九八八號、三一二八號及三三二六函復否准其申請，並限其於八十四年八月一日返校報到，如未如期報到視同辭職，原告不服，經提出申訴、再申訴遞遭駁回，繼而提起訴願、再訴願亦均遭駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨略謂：壹、程序部分：一、原告與被告間並未締結行政契約，訴願、再訴願決定認原告不得提起訴願、再訴願，顯無理由：㈠按行政契約指兩個以上之當事人，就公法上權利義務設定、變更或廢止所訂立之契約。行政契約之成立須經雙方意思表示互相一致，與行政處分僅為行政機關單方的意思行為有別。行政處分中雖有須經相對人申請、同意或受領者，或稱須當事人協力之處分，例如須經申請之處分，惟此與行政契約之要約、承諾不可相互混淆，蓋申請或同意並不影響行政機關片面作成處分之性質。易言之，當事人之協力雖與此類行政處分是否合法成立有關，惟本質上與契約之必須雙方意思表示一致者有所不同，在須協力之行政處分其成立與否仍取決於行政機關單方之意思，當事人所為之申請或同意僅具次要之意義而已。㈡查被告依行政院頒布之「實習要點」（以下稱行政院「實習要點」），辦理該校八十二年度公教人員出國進修，為此，上揭「實習要點」明定甄選對象、名額、條件及程序，作為被告決定荐送對象之準據，由此可知，原告雖依上揭行政院「實習要點」等規定向被告提出申請，惟被告是否決定荐送原告出國進修，仍取決於被告單方之意思，與行政契約之由雙方意思一致者有所不同，原告所為之申請完全屬於被動的接受（recept00-00ssiv ）性質，僅具次要之意義，非屬行政契約之要約，因此依前開第㈠項說明可知，本案被告荐送原告出國進修，係屬行政處分，充其量為需當事人協力之行政處分，並非行政契約甚明。㈢又再訴願決定書雖謂原告八十年十二月十日曾立有切結書，惟切結書內容不過為原告單方表示進修期滿將依照規定返校服務，如違反該規定應償還所領待遇云云等語，易言之，該切結書充其量不過係原告單方確認其明瞭並遵守行政院「實習要點」等相關法令之規定而已，原、被告雙方既未將行政院之「實習要點」等相關規定轉化為契約條款，由雙方訂立契約，實不能以該切結書逕行認定本案雙方訂有行政契約。㈣綜上所述，原告得否經被告荐送出國進修，完全繫於被告之核准決定，原告之申請僅具次要之意義，而原告單方簽立之切結書，亦非雙方所訂立之契約，易言之，原告與被告間根本無締結行政契約之意思表示合致，故訴願、再訴願決定以雙方訂有行政契約，認原告不得提起訴願、再訴願，殊屬無據。二、退萬步言之，縱認原告與被告間訂有行政契約，惟被告所為（）宜農工人字第一九八八號、（）宜農工人字第三一二八號及（）宜農工人字第三三二六號等函復，訴願、再訴願決定認原告不得提起訴願、再訴願，仍有違誤：㈠按「在現行制度下，行政契約遁入私法，由民事法院受理其涉訟事件，但除民事訴訟途徑外，仍有其他途徑可循．．．利用行政處分之爭訟程序：例如官署欲促使人民履行時，得以通知、催告或其他方式促使他造履行，如有法規依據亦可作成另一行政處分，以達促使他造履行之目的．．．他造當事人欲促訂約機關履行契約時，可對機關申請或催告，機關予以拒絕或逾期不答覆者，亦可就此而提起行政爭訟。」退萬步言之，縱使原、被告間訂有行政契約，但在現行制度下，行政契約並無公法上救濟途徑（行政訴訟法之修正雖業經三讀通過，並未正式施行），惟有權利即應有救濟，參照上開學者見解，原告申請被告延長進修期限，被告拒絕之前開第一九八八、三一二八、三三二六號函復，即應視為行政處分，原告對之提起行政爭訟程序請求救濟，應屬適法，訴願、再訴願決定逕以原、被告雙方間訂有行政契約而不得訴願、再訴願，實無理由。㈡又縱使行政院「實習要點」等法令已成為原、被告間行政契約之內容，惟被告前開第一九八八、三一二八、三三二六號等函復內容實已違反行政院「實習要點」等規定，在此情形下被告函復內容實際上係在雙方契約約定範圍外所另為之單方行為，此單方行為實為另一行政處分，原告對之提之訴願、再訴願，正屬適法。㈢⒈系爭事件，被告係分別於八十四年六月二十一日以（）宜農工人字第一九八八號函（以下稱第一九八八號函），八十四年九月二十六日以（）宜農工人字第三一二八號函（以下稱第三一二八號函）及八十四年十月三日以（）宜農工人字第三三二六號函（以下稱第三三二六號函）回復原告，查上開三函之主要內容分別為：⑴第一九八八號函：「說明㈠依照本校改設專科原任高職教師進修計劃－伍、國外進修採行措施第六點第二款規定（如附件），沈逸君教師不得再以任何理由申請延長進修，並請沈教師於八十四年八月一日進修期限屆滿，立即返校報到，否則，依規定追繳進修期間所領一切費用及薪津。」⑵第三一二八號函：「主旨：台端申訴再延長進修案，經教育部函轉本校，係屬本校權責，經本校八十四年九十五日教評會再決議，仍請台端依規定於請事假屆滿，如期（八十四年十月一日）返校上課，如未如期返校視同辭職，復請查照。」⑶第三三二六二號文：「主旨：台端依本校改設專科原任高職教師進修計畫，於八十一年八月至八十三年七月帶職帶薪出國進修二年，八十三年八月至八十四年七月留職停薪延長進修一年，依規定於進修期限屆滿前，無論是否已依計畫完成進修或因故無法完成者，均應於期限屆滿時（⒏⒈）立即返校服務。且本校已多次函復台端再延長進修案，仍請依本校八十四年九月二十六日（）宜農工人字第三一二八號函辦理，原、被告間縱如訴願、再訴願決定書所指就出國進修乙事定有行政契約，惟契約之內容及範圍參照其所依據之行政院「實習要點」等法令規定可知，不過係被告補助原告費用、原告同意返國後返校服務，如違反應償還所領一切費用而已，雙方之約定事項並未包括原告未如期返校被告有權將原告免職之部分，甚為明確。惟由前開被告三次函復內容可知，被告函復之內容除延長進修期限之准駁外，還包括被告以視同原告辭職方式將原告免職之事項，此部分顯係被告單方所為之處分。⒉按「中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對於公務員所為之免職處分，直接影響其憲法所保障之服公職權利，受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。」「因公務員身分受行政處分得否提起行政爭訟，應就處分之內容分別論斷，業經本院釋字第一八七號及第二○一號解釋闡釋在案，中央或地方機關依公務人員考績法或公立學校教職員成績考核辦法，對公務員所為之免職處分，直接影響其憲法所保障服公職之權利，在相關法律修正前，受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權，於最後請求司法機關教濟。」司法院釋字第二四三號解釋文及解釋理由書著有明文。次按「各機關擬任之公務員，經人事主管機關任用審查，認為不合格或降低原擬任之官等者，於其憲法所保障服公職之權利有重大影響，如經依法定程序申請復審，對復審決定仍有不服時，自得依法提起訴願或行政訴訟，以謀救濟。」「憲法第十六條規定人民有訴願及訴訟之權，人民之權利或法律上利益遭受損害，不得僅因身分或職業關係，即限制其依法律所定程序提起訴願或訴訟。因公務員身分受有行政處分得否提起行政爭訟，應視處分內容而定，其足以改變公務員身分或對於公務員權益有重大影響之處分，受處分之公務員自得行使上開憲法第十六條之權利，請求司法機關救濟，迭經本院字第一八七號、第二四三號、第二九八號及第三三八號等分別釋字在案。」此觀同院釋字第三二三號解釋文及四三○號解釋理由書自明。前揭被告單方將原告免職之處分，致原告喪失服公職之權利，於原告教師資格等身分上權益有重大影響，參照前開司法院解釋意旨，原告自得對之提起訴願、再訴願及行政訴訟救濟，始符憲法保障人民服公職之權利及訴願、訴訟之權。㈣根據日前已三讀修正通過目前尚未正式施行之行政訴訟法第二條、第六條及第八條規定可知，公法上之爭議，原則得提起行政訴訟，包括確認公法上法律關係成立與否及公法契約之爭議亦均得提起行政訴訟，本件既為公法上之爭議案件，縱使鈞院同訴願、再訴願決定見解，認為本件屬公法契約上之爭議，在行政訴訟法修正已正式通過之際，更應准許原告在行政訴訟程序獲得救濟，而不得逕駁回原告訴訟，致原告救濟無門。貳、實體部分：一、原告申請延長進修期限，於法有據：按前開行政院「實習要點」第七條規定，出國進修攻讀博士學位之期間為三年，碩士學位為二年，攻讀博士學位得延長二年。原告依前開行政法令規定經被告核准荐送前往英國伯明罕大學進修碩士學位，茲因伯明罕大學無法提供電力指導教授，原告不得已提出申請書及入學許可變更為三年之直攻博士計劃，業經被告同意在案。被告既已同意原告之攻讀博士計劃，則原告之進修期間，依前開「實習要點」第七條規定，即為基本期間三年得延長二年。查原告於進修三年期滿之前八十四年六月一日申請延長一年，正符前開「實習要點」第七條規定，依法被告自應准許延長。二、被告否准原告申請延長進修期限，顯然違背前開行政院「實習要點」第七條之規定，於法無據：被告應依前開「實習要點」第七條規定同意原告延長進修期限，已如前述，詎被告未遵此規定辦理，竟以被告學校「國立宜蘭農工專科學校改設專科原任高職教師進修計劃」（以下稱「進修計畫」）伍、第六條第㈡項規定，認為原告不得以任何理由申請延長，惟查：「進修計畫」伍、第六條第㈡項係規定必要時得延長一年，而同條第㈠項更已明定原准進修期限係以進修院校規定之修業年限為原則。查原告變更為直攻博士計畫之進修院校為英國曼徹斯特大學，該校規定之直攻博士基本修業年限原即為三年，此觀原告變更計劃申請書及申請書所附之入學許可自明，被告既依原告之申請書及入學許可同意原告之變更，自對基本修業年限明瞭並同意之，在此情形下，原告於進修學校規定之三年基本修業年限外請求再延長一年，亦符被告所引前開「進修計畫」伍第六條㈠㈡項規定，被告竟依該規定駁回原告申請，顯無理由。三、被告否准原告申請延長進修期限，於法無據，已如前述。事實上，被告係基於學校內部人事問題難以處理，而否准原告申請，此觀被告八十四年八月二十二日函文自明。綜上所述，原處分、申訴決定、再申訴決定、訴願決定及再訴願決定認事用法顯有違誤，爰謹懇請鈞院鑒核，惠准判決併予撤銷，以維權益等語。 被告答辯意旨略謂：一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利，經依訴願法提起再訴願而不服其決定，或．．．者，得向行政法院提起行政訴訟」行政訴訟法第一條訂有明文，是以提起行政訴訟以有違法之行政處分為前題。復按「行政院中華民國六十七年元月二十七日臺（六七）教字第八二三號函核准，由教育部發布之『國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點』，係主管機關為解決公立衛生醫療機構醫師缺額補充之困難而訂定，並作為與自願接受公費醫學教育學生，訂立行政契約之準據。依該要點之規定，此類學生得享受公費醫學及醫師養成教育之各種利益，其第十三點及第十四點因而定有公費學生應負擔於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務之義務及受服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容。公費學生之權益受有限制乃因受契約拘束之結果並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴解」司法院釋字第三四八號解釋，其解釋理由「行政機關基於法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。有關機關為解決公立醫療機構醫師缺額補充之困難，以公費醫學教育方式，培養人才，教育部遂報奉行政院於中華民國六十七年元月二十七日核准，以臺（六七）教字第八二三號函發布『國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點』，作為處理是項業務之依據。．．．於第十四點規定『公費畢業生於規定服務期間，不履行其服務之義務者，除依第十三點規定辦理外，並應償還其在學期間所享受之公費』，均為確保自願享受公費待遇之學生，於畢業後，照約接受分發公立衛生醫療機構完成服務，以解決上述困難，達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍。此項規定並作為與自願接受公費醫學教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約（其方式如志願書、保證書之類）後，即成為契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務。從而公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。」查，國立宜蘭農工專科學校改設專科原任高職教師進修計畫（以下簡稱進修計畫）伍、「國外進修採行措施第八點合約義務規定，進修期滿或提前完成進修，應立即返校服務，帶職帶薪者之服務時間至少為進修時間之二倍，留職停薪者之服務時間至少與進修時間相同，在此期間內，除由主管核准另有工作任務外，不得自行請求異動，亦不得請求再赴國內外進修，但應教學或研究之特殊需要，經核准於服務期間內再度進修研究者，不在此限，惟其應服務之時間嗣後必須補足。」【被證一號】原告於八十年十二月十日立有切結【被證二號切結書】「本人經英國伯明罕大學入學考試及格，擬帶職帶薪前往就讀電機研究所進修，進修期滿將依照規定返校服務至少四年，如有違此項規定，願一次償還進修期間支領之一切待遇或優待」等語，後原告變更進修計畫依約經教育部核准但進修期間仍以帶職帶薪二年，留職停薪一年（詳見後開二、所述）而被告爰核准原告赴英國伯明罕大學進修二年，另留職停薪自費延長一年，參諸前揭大法官釋字三四八號解釋文及其理由，兩造間確已訂立乙行政契約，並以「進修計畫」為契約之準據之一。嗣原告於八十四年間多次申請再准予留職停薪自費延長進修一年，經被告先後以八十四年六月二十一日宜農工人字第一九八八號八十四年九月二十六日（八四）宜農工人字第三一二八號及八十四年十月三日（八四）宜農工人字第三三二六號等函復，以原告申請延長進修期限一年，與前揭進修計畫不符，歉難同意，仍請原告依限於八十四年八月一日如期返校報到，足見前開函復顯係依據前揭進修計畫之約定作成，並非單方行為，非屬行政訴訟法之行政處分，原告提起本件行政訴訟顯為不應提起者，即應以裁定駁回之。二、又雖「進修計畫」係依照「公教人員出國進修研究實習要點」規定辦理（見宜農進修計畫伍第一點，原告之保證人張錫鈞等保證書），而行政院七十六年人政參字第○九五八四號函頒訂之公教人員出國進修實習要點（以下簡稱實習要點，被證四號）第七條第一項規定攻讀博士學位期間為三年以內，碩士學位為二年以內。唯查原告因變更進修計畫經被告提報校評會，並報請教育部核准延長進修期間一年，嗣原告又申請延長均為被告校評會決議不同意延長，且被告只核准延長進修一年，並未同意其攻讀博士學位，此有教育部八十二年二月十一日台（八二）人字第○六八○四號函可稽。又，實習要點第七條第二項規定：前項期間，主管機關認為有必要得酌予延長，但專科以上學校教師之研究，不得超過一年。再第三項規定「依前項規定申請延長期間，應列舉不能依核定計劃完成進修或研究之事實，並取得進修或研究學校、機構之證明，轉請計畫主管機關核定」。第三條第三項規定「出國人員在國外進修研究期間．．．如有必要中途轉校．．．變更進修或研究學門 ...應取得進修或研究學校、機構之證明，轉請計畫主管機關核定後，方得變更計畫。」兩造經以前開實習要點為基礎訂定契約，同意進修期間及其延長予否由計畫主管機關核定，而經計劃主管機關即教育部就原告出國進修變更計畫乙案為同意之核定並同時載明「惟其公費帶職帶薪進修年限仍以原准之二年為限，必要時得再准予留職停薪自費延長一年繼續進修」，被告依約定准原告帶職帶薪進修二年及留職停薪一年與計劃核定機關教育部之核定內容相符，自無違反約定，嗣原告又申請延長進修期限一年，即有違前開實習要點第七條第三項及第三條第三項之規定，被告否准原告申請乃係依據前揭進修計劃及實習要點之約定作成，被告並無違約之處，故縱原告對准予進修期間之長短合理予否有意見即僅能就教育部之前開核定向教育部請求救濟，方屬可行之計。退步言，兩造間約定原告之進修期限既為八十一年八月一日至八十四年七月三十一日止（帶職帶薪二年，留職停薪一年），原告即應於八十四年八月一日進修期限屆滿，立即返校報到，詎原告竟違反約定，屆期（八十四年十月一日事假期滿）原告仍未如期返校服務而視同原告辭職並未逾越合理之範圍，且原告之父沈振輝於台灣宜蘭地方法院八十五年度訴字第二○六號案件八十五年八月二十六日庭期證稱兩造間已無聘任關係原告已離職，既如此，顯然原告同意未如期返校即視為辭職等語。
理由
查本件原告原係被告附設補校教師，前經教育部於八十一年八月三日以台人字四二八四七號函核準自八十一年九月一日至八十三年八月三十一日赴英國伯明罕大學進修。嗣以英國伯明罕大學無法提供電力指導教授，於八十一年十月十八日向被告申請更改原核准進修計畫，擬轉學至英國曼徹斯特大學電機研究所，以最短時間取得博士學位。經被告報經教育部於八十二年二月十一日以台人字第○六○八四號函同意，函內同時載明公費帶職帶薪進修年限仍以原核准二年為限，必要時得再准留職停薪自費延長一年繼續進修。嗣原告於八十四年六月間申請再准延長進修期限一年。經被告以八十四年六月二十一日宜農工人字第一九八八號函否准所請，並限於八十四年八月一日如期返校報到。原告於八十四年七、八、九月間復向教育部提出陳情，並向被告提出陳情、申復及再申復。被告於八十四年八月二十二日就原告申請再延長進修期間案報經教育部以八十四年九月十五日台人字第○四五六八九號書函復以該案係屬被告權責，請依該部八十四年七月三十一日台人字第○三七三三六號函從寬自行核處。旋被告乃以八十四年九月二十六日宜農工人字第三一二八號及八十四年十月三日宜農工人字第三三二六號函否准所請，並限於八十四年十月一日如期返校上課，否則視同辭職。原告向該校教師申訴評議委員會提起申訴，經遭駁回，復向中央教師申訴評議委員會提出申訴，亦遭駁回。原告不服，提起訴願、再訴願。一再訴願決定以依宜蘭農工專校改設專科原任高職教師進修計畫伍、國外進修採行措施第八點合約義務規定，進修期滿或提前完成進修，應立即返校服務，帶職帶薪者之服務時間至少為進修時間之二倍，留職停薪者之服務時間至少與進修時間相同，在此期間內，除由主管核准另有工作任務外，不得自行請求異動，亦不得請求再赴國內外進修，但應教學或研究之特殊需要，經核准於服務期間內再度進修研究者，不在此限，惟其應服務之時間嗣後必須補足。原告於八十年十二月十日立具切結書表示，其經英國伯明罕大學入學考試及格，擬帶職帶薪前往就讀電機研究所進修，進修期滿將依照規定返校服務至少四年，如有違背此項規定，願一次償還進修期間支領之一切待遇或優待等語，該校爰核准原告赴英國伯明罕大學進修二年，另留職停薪自費延長進修一年。是原告與該校顯然同意以前揭進修計畫作為雙方契約之內容（司法院釋字第三四八號解釋參照），嗣原告於八十四年間多次申請再准予留職停薪自費延長進修一年，經該校先後以八十四年六月二十一日宜農工人字第一九八八號、八十四年九月二十六日宜農工人字第三一二八號及八十四年十月三日宜農工人字第三三二六號等函復，略以原告申請延長進修期限一年，與該校改設專科原任高職教師進修計畫不符，歉難同意，仍請依限於八十四年八月一日如期返校報到等語，前開函復顯係依據前揭進修計畫之約定作成，並非單方行為，非屬訴願法上之行政處分，再申訴評議決定亦未改變其為行政處分，原告對之提起訴願，自非法之所許，應不予受理，遂遞就程序上予以駁回，固非全無見地。惟查依宜蘭農工專校改設專科原任高職教師進修計畫伍、國外進修第八點，合約義務之訂定，僅有如原告未依原定進修計畫，完成進修返校服務，追繳進修期間所領一切費用及薪津，並無未按計畫完成進修返校服務，即得予以免職之約定，而被告八十四年九月二十六日宜農工人字第三一二八號函：「．．．仍請台端依規定於請事假屆滿，如期（八十四年十月一日）返校上課，如未如期返校視同辭職．．．」，其同年十月三日宜農工人字第三三二六號函，一仍前函意旨：「．．．仍請依本校八十四年九月二十六日宜農工人字第三一二八號函辦理，爾後，有關本案本校將不再函復．．．」等語。觀其內容除否准原告延長進修期限之申請外，更包括以原告未如期返校服務即視同辭職之方式，免除原告之教職。該部分既非原進修計畫內容所涵括，是縱該進修計畫已發生兩造簽訂行政契約之效力，則關於免除原告教職部分，亦顯係其間契約效力以外之被告所為另一發生公法上法律效果之單方行政行為，應屬行政處分，其處分是否合法妥當，即應為實體上審究，一再訴願決定認非屬行政處分，遞就程序上駁回，即有可議，原告執以指摘，非無理由，應由本院併予撤銷，由訴願決定機關另為實體上審理決定，以期適法。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，裁定如主文。中 華 民 國 八十八 年 十一 月 十一 日行 政 法 院 第 五 庭 審 判 長 評 事 廖 政 雄 評 事 趙 永 康 評 事 沈 水 元 評 事 林 清 祥 評 事 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 郭 育 玎 中 華 民 國 八十八 年 十一 月 十六 日
