要旨
依農產品市場交易法施行細則第十二條規定，農產品批發市場業務項目，包括果菜、肉品及其他經公告指定之農產品市場辦理指定農產品之批發及有關業務 (含花卉) ，是以，在不違反都市計畫分區使用原則下，將肉品批發市場配置用地調整併供果菜批發市場使用，為「方法」之變更，並非徵收「目的」、「用途」的變更。 參考法條：土地法 第 219 條 (64.07.24) 都市計畫法 第 83 條 (77.07.15)
案由
行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第四一三一號原 告 台灣糖業股份有限公司 代 表 人 錢秉才 被 告 高雄市政府地政處 右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服內政部中華民國八十七年九月二十二日台八七內訴字第八七○四七四七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文
原告之訴駁回。 事 實 緣高雄市政府為興辦該市肉品批發市場及果菜批發分場新建工程，需用原告所有坐落前鎮區○○段四四－一、六○－一、七○－一地號三筆土地，經報奉行政院民國七十八年五月五日台內地字第七○五二二二號函核准徵收，被告乃據以七十八年五月十日高市地政四字第八九九九號公告徵收，並完成徵收補償之法定程序。茲原告以系爭土地於七十八年徵收後，即予閒置，需地機關並未依核准之徵收計畫使用等為由，向被告申請依土地法第二百十九條規定照原徵收價額買回其土地，經被告擬具處理意見，報奉行政院以八十六年十二月三日台內地字第八六一一八二七號函同意不予發還，被告乃據以八十六年十二月八日高市地政四字第一八○二○號函否准原告買回土地之請求。原告不服，提起一再訴願，遞遭駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敘兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨略謂︰一、按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。．．．」「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」分為土地法第二百十九條及都市計畫法第八十三條所明定。又依行政院五十三年六月三十日台五十三內字第四五三四號令規定：「查土地法第二百十九條內所稱『實行使用』，係指照原核准計畫實際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，．．．」，雖依司法院大法官會議議決釋字第二三六號解釋：「土地法第二百十九條內所稱『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨」。惟本案核准計畫期限，既如被告所述「分二期施工預計三年完成」當自七十八年徵收後三年內完成使用，惟由原告於再訴願書中所附現場照片四張來看，僅完成外圍之圍牆及警衛室，且警衛室已遭毀損閒置，主體辦公大樓、肉品及果菜批發市場結構均未興建，現場雜草荒蕪無人管理，被告自第二期大門警衛室工程八十三年七月二十七日完工迄今四年餘尚未興建主體工程，其施工使用行為及現況，顯未按原核准計畫「逐漸」使用。按所謂使用當指供肉品果菜批發市場使用，而非所指圍牆、警衛室之完工啟用，況被告亦未於系爭土地上「連續」從事有關達成徵收計畫之各項工作，四年來俱未有從事達成徵收計畫之工作，何來「連續」之說。又依前開大法官會議解釋意旨，主體辦公大樓及批發市場結構係達徵收目的不可缺之土地使用規劃，而圍牆、大門警衛室工程雖屬規劃相關範圍，但非達到徵收目的不可缺之土地使用規劃，縱使興建，仍不能達徵收目的供市場使用。再查被告在未善加利用系爭土地作批發市場使用情況下，復又於八十七年五月七日公告徵收原告所有楠梓區○○段二七九號等八筆土地面積九、一六七六公頃，作果菜暨肉品批發市場（含屠宰場）使用顯然原被徵收系爭土地，無法依徵收目的計畫使用，否則何需另案辦理徵收；被告此舉不僅徵收計畫氾濫、浪費公帑、漠視原告權利、浪費土地資源，兼違反公用徵收之立法本旨，如何令人心服。二、按行政院五十四年八月五日台（五四）內字第五五五四號令釋略「土地法第二一九條所謂『不依核准計畫使用』之立法精神，在保障人民之私有土地權益，其立法重點在『使用』兩字，凡徵收私有土地，違反核准計畫所定之使用『目的』及『用途』時，自應構成原所有權人申請收回土地之要件，而符保障人民私權之意旨．．．依上述論據，則徵收土地之使用配置．．．僅係為達到徵收土地使用『目的』及『用途』之『方法』，若其．．．或其土地配置，由於社會繁榮或人口增加，必須變更計畫者（如原定教室十間，後因學童人數增加，需擴建教室十五間是）此均為『方法』之變更，並非徵收土地使用『目的』及『用途』之變更．．．」查原徵收計畫書載明為供高雄肉品及果菜市場遷建使用而徵收系爭土地，則「目的」、「用途」乃供肉品及果菜市場使用已昭然若揭，依上開命令釋示及舉例可推知本案在用途不變之原則下，若為符需求而變更原核准計畫肉品、果菜之使用項目配置，即為方法之變更，被告、原決定機關、再訴願決定機關卻辯稱將肉品批發市場用地調整改供果菜及花卉使用為「方法」之變更，非徵收土地使用「目的」及「用途」之變更，顯然曲解該命令之意旨，如肉品可改為花卉使用，當可改為砂石、汽車．．．百貨使用，原徵收計畫何不改百貨批發市場。又本案土地既編定為批發市場用地，被告自應依徵收計畫書內載明使用之項目，於報准辦理徵收後，依其項目使用，非以違反都市計畫分區使用原則下變更使用項目，將「肉品」及果菜市場調整「改供」果菜及「花卉」市場為合法行為，否則以議會名義徵收之機關用地，不違反分區使用下，豈不可供里辦公處、稅捐、電信等機關使用。高雄市政府建設局於八十五年十一月十三日召集「高雄果菜暨肉品批發市場遷建專案小組第二次會議討論遷建用地改於另案土地，其紀錄四－（四）．．．請市管處、果菜公司考量果菜分場及花卉市場土地需求及配置事宜後，剩餘不用之土地歸還原告，顯見系爭土地不供原徵收目的「肉品」批發市場使用而計畫改供花卉市場使用，在原告異議後，仍無土地需求配置計劃，那有先徵收用地，再擬定使用計畫之理。參照內政部七十九年五月三十一日台（七九）內營字第八○三四四九號函規定意旨以徵收方式取得土地，原徵收土地計畫書未准許使用項目，不宜徵收後增列，故本案由肉品改為花卉市場使用，明顯牴觸土地法第二百十九條規定，原告引用內政部八十一年六月十日台（八一）內地字第八一○七七六三號同意函變更使用項目，顯然違法。請求判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。 被告答辯意旨略謂︰一、查行政院五十四年八月五日台（五四）內字第五五五四號令釋略以「徵收土地之使用配置，僅係為達到徵收土地使用『目的』及『用途』之『方法』，若其土地配置必須變更計畫者，此為『方法』之變更，並非徵收土地使用『目的』及『用途』之變更，而此種變更，如報經原核准機關核准，或另有其法令可為變更設計之依據者，在法理上自均不應認為有土地法第二百十九條所定『不依核准計畫使用』之適用，從而原所有權人即不得申請收回被徵收土地。」本案土地都市計畫核定為批發市場用地，雖經行政院核准徵收作為高雄市肉品批發市場及果菜批發分場使用，惟高雄市政府在不違反都市計畫分區使用原則下，將肉品批發市場配置用地調整併供作果菜批發市場（兼辦花卉批發市場）使用，依前述令釋，此乃「方法」之變更，並非徵收土地使用「目的」及「用途」之變更，而依農產品市場交易法施行細則第十二條規定農產品批發市場業務項目，包括果菜、肉品等之批發交易及有關業務、其他經公告指定之農產品市場辦理指定農產品之批發及有關業務（含花卉），且都市計畫核定之批發市場用地並無依業務性質區分，在不違反都市計畫分區使用原則下依民意調整併供作果菜批發市場（兼辦花卉批發市場）使用，並蒙內政部八十一年六月十日以（八十一）內地字第八一○七七六三號函原則同意，此與前開令釋並無違誤。二。按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內．．．聲請照徵收價額收回其土地．．．一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者．．．。」固為土地法第二百十九條所明定，惟查「土地法第二百十九條內所稱「實行使用」，係指照原核准計畫實際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，如從事建築裝置機械等。．．．。」、「．．．土地法第二百十九條所謂『徵收私有土地後，不依核准計畫使用』，係對於所徵收土地整體不依原核准計畫使用而言，若就徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但與不依核准計畫使用之情形有間，應無該條之適用。」亦分別為行政院五十三年六月三十日台（五三）內字第四五三四號函、貴院六十八年判字第五十二號判例所釋示，本案土地於完成徵收法定程序後即於呈經核准之計畫期限內（本工程於完成徵收法定程序後隨即使用『分二期施工預計三年完成』），辦理規劃設計及施工興建，第一期工程「本市肉品果菜批發市場圍牆工程」於七十九年二月十六日開工，七月二十五日完工，第二期工程「本市肉品批發市場大門警衛室新建工程」於八十年一月八日開工，茲因水電工程併在辦公大樓新建工程項目內，故承包商陳情停工，後辦公大樓發包施工，惟遭當地民代、里民圍場抗爭，故又停工，直到八十三年五月六日才重新開工，並於七月二十七日完工，目前該第一、二期工程均已完工。又本案土地獲內政部原則同意調整併供作果菜批發市場（兼辦花卉市場）使用後，於八十三年十月二十八日即辦理發包果菜花卉批發市場排水溝整地工程，並由營造公司得標，八十五年度預算編列二、○○○、○○○元規劃費，並由建築師規劃完成，該興建計畫，已籌編八十八年度預算中，故原告辯稱系爭土地閒置多年無人管理，顯與事實不符，次查上開計畫進度所謂「三年完成」係指三年內有施工使用土地之行為，並非完成一切硬體設施，故本案工程雖因抗爭而未於徵收計畫書所預訂進度全部完成使用，惟業於呈經核准之計畫期限內連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，雖尚未達到該土地之全部，惟已按原核准計畫逐漸使用，依上開判例解釋，此與不依核准計畫使用之情形有間，因此本案土地並無土地法第二百十九條聲請照徵收價額收回之適用，原告訴請照徵收價額收回被徵收土地，顯無理由。請判決駁回原告之訴。
理由
按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。市、縣地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」分為土地法第二百十九條及都市計畫法第八十三條所明定。又依行政院五十三年六月三十日台五十三內字第四五三四號令規定：「查土地法第二百十九條內所稱『實行使用』，係指照原核准計畫實際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，如從事建築裝置機械等情事而言，．．．」另依司法院大法官會議議決釋字第二三六號解釋：「土地法第二百十九條內所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。．．．行政院五十三年六月三十日台五十三內字第四五三四號令，即係本此意旨，與憲法第十五條並不牴觸。」本案因高雄市政府為興辦該市肉品批發市場及果菜批發分場新建工程，需用原告所有坐落前鎮區○○段四四－一、六○－一、七○－一地號三筆土地，經報奉行政院七十八年五月五日台內地字第七○五二二二號函核准徵收，被告乃據以七十八年五月十日高市地政四字第八九九九號公告徵收，並完成徵收補償之法定程序。茲原告以系爭土地於七十八年徵收後，即予閒置，需地機關並未依核准之徵收計畫使用等為由，向被告申請依土地法第二百十九條規定照原徵收價額買回其土地，經被告擬具處理意見，報奉行政院以八十六年十二月三日台內地字第八六一一八二七號函同意不予發還，被告乃據以八十六年十二月八日高市地政四字第一八○二○號函否准原告買回土地之請求。原告訴稱，被告所徵收原告所有坐落前鎮區○○段四四－一、六○－一、七○－一地號三筆土地，供肉品果菜批發市場使用，且核准計畫期限，當自七十八年徵收後三年內完成使用，惟該計畫僅完成外圍之圍牆及警衛室，且警衛室已遭毀損閒置，主體辦公大樓、肉品及果菜批發市場結構均未興建，被告自第二期大門警衛室工程八十三年七月完工後迄今尚未興建主體工程，其施工使用行為及現況，顯未按原核准計畫「逐漸」使用。又被告於八十七年五月七日公告徵收原告所有楠梓區○○段二七九號等八筆土地作果菜暨肉品批發市場使用，顯見原徵收土地無法依徵收目的計畫使用，否則何需另案辦理徵收。再者，被告於徵收系爭土地後，將肉品市場改為花卉市場使用，此為使用「目的」、「用途」之變更，非為「方法」之變更云云。惟查，本案土地於完成徵收法定程序後，需地機關即於呈經核准之計畫期限內，陸續辦理規劃設計及施工使用，第一期工程於七十九年二月十六日開工，十月二十五日完工；第二期工程於八十年一月八日開工，但因當地民代、里民抗爭而停工，直至八十三年五月六日重新開工，並於七月二十七日完工，目前第一、二期工程均已完工啟用。又主體工程雖尚未興建完成，惟上開工程均可認定係連續從事有關達成徵收計畫之各項工作，該施工使用行為，雖未達本案徵收土地之全部，惟已按原核准計畫逐漸使用。再者，依農產品市場交易法施行細則第十二條規定，農產品批發市場業務項目，包括果菜、肉品及其他經公告指定之農產品市場辦理指定農產品之批發及有關業務（含花卉），是以，在不違反都市計畫分區使用原則下，將肉品批發市場配置用地調整併供果菜批發市場使用，為「方法」之變更，並非徵收「目的」、「用途」之變更，與行政院五十四年八月五日台（五四）內字第五五五四號令釋並無不符。原告主張，本案明顯牴觸土地法第二百十九條規定云云，難謂有理由。至被告另案徵收原告所有楠梓區○○段二七九號等八筆土地作果菜暨肉品批發市場使用，是否適法，不在本件審理範圍內，但並不能因而認定系爭徵收案無法依徵收目的計畫使用，併與指明。綜上所述，本件原處分核與首開法律規定並無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予維持，原告起訴意旨難謂有理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 十二 月 十六 日行 政 法 院 第 二 庭 審 判 長 評 事 陳 石 獅 評 事 彭 鳳 至 評 事 黃 合 文 評 事 林 茂 權 評 事 王 立 杰 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 王 福 瀛 中 華 民 國 八十八 年 十二 月 十七 日
