要旨
交通部核發第一類電信事業特許執照,應經審查核可發給籌設同意書,為技術審驗合格等處理過程,次第進行。其間並有人民之申請籌設、籌設完成、申請技術審驗等階段行為相配合。交通部在處理過程中所為,固屬機關內部之行為,為核發執照之準備;第於任一處理過程中,如表示申請人相配合之行為不符合規定,即無從進行下一階段之處理過程,無異否准其所為核發特許執照之申請,其已對外發生效力者,自屬行政處分。 參考法條:訴願法 第 2 條 (87.10.28) 電信法 第 12、13、14 條 (88.11.03) 行動通信業務管理規則 第 8 條 (88.08.31)
案由
行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一八號原 告 聯華電信股份有限公司 代 表 人 吳建璋 訴訟代理人 李貴敏 律師 呂曼蓉 律師 被 告 交通部 右當事人間因電信法事件,原告不服行政院中華民國八十七年九月二十二日台八七訴字第四六七七五號再訴願決定,提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。 事 實 緣原告向被告申請經營中區二八五兆赫頻段無線電叫人業務之特許,經評議取得競標資格,由被告所屬電信總局(以下簡稱電信總局)於八十六年一月三十日辦理無線電叫人業務公開競標作業,於開標後以新聞稿發布得標人為訊達電信股份有限公司籌備處(以下簡稱訊達公司)及原告。嗣被告八十六年二月五日交郵八十六字第一四五五二號公告,改以捷通國際電信股份有限公司籌備處(以下簡稱捷通公司)及訊達公司為得標人。原告不服,向被告提起訴願,經遭駁回,訴經行政院台八十七訴字第○四○七一號再訴願決定將原決定撤銷,由原決定機關另為適法之決定。原決定機關重為決定,仍駁回其訴願。原告復提起再訴願,旋遭駁回,乃提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次: 原告起訴意旨略謂︰壹、程序部分:被告於八十六年二月五日就無線電叫人業務中區得標名單之公告,既係否准原告之籌設申請之意思表示,而屬基於公權力之行使,就公法上具體事件,所為對外直接發生法律效果之單方行政行為。就此,交通部及行政院第二次再訴願決定,亦均已肯認而無異議,故本件請求撤銷之公告行為確屬行政處分,合先敍明。貳、實體部分:原處分、訴願決定及再訴願決定違反「依法行政原則」,不但與無線電叫人業務之申請法令有背,並違反法治國家之「法律保留原則」、「平等原則」、「禁止恣意原則」、「信賴保護原則」與「誠實信用原則」,應予撤銷,茲詳述如后:一、原處分違背無線電叫人業務之申請法令:被告就決選中區無線電叫人業務籌設許可授與對象之處分,於公開決選內容後,復違反電信法相關規定,逕行變更決選名單,有背於法治國家之依法行政原則,顯然與法有違:1、無線電叫人業務申請程序之相關法令:⑴申請籌設無線電叫人業務者,應依電信法第十二條、十三條、十四條之規定申請。申請程序依「行動通信業務管理規則(下稱「通信管理規則」,由電信法第十二條第五項授權制定。)規定辦理。前開特許權之授與對象,依「通信管理規則」第八條第一項之規定,採「先審議後競標」之方式決定,其審議、競標及發照之作業要點,依同規則第八條第二項,授權電信總局擬訂後報請交通部核定,此有電信法、通信管理規則之相關法條可稽。⑵交通部所核定之「行動通信業務競標作業要點」明定:「①競標辦理方式採「先審議後競標」方式辦理,故有審議與競標之二階段作業(「作業要點」第五條第㈠項)。②競標廠商如「未依規定繳納押標金」時(即以交通部電信總局為受款人、劃平行線、及禁止背書轉讓之國內銀行本票-「作業要點」第五條第㈢項第2款及「作業須知」第六條第㈠項第1款第⑵目,其履行保證金報價單應視為無效,而不得繼續參加競標(「作業要點」第五條第㈡項第4款第1目,及「作業須知」第七條)。職是之故,被告及電信總局對於未依規定繳納押標金之競標廠商,應於開啟標封時即判定其不合格,並應依法取消其競標資格,不准繼續參加競標。此項法律規定亦於訴願決定及再訴願決定獲援引肯認。2、捷通公司依法不得繼續競標:⑴由於競標廠商捷通公司開具之押標金支票並未載明禁止背書轉讓,此有電信總局「無線電叫人評分競標結果一覽表」足資證明,揆諸前開法令規定,捷通公司依法應於開啟標封時即被判不合格,不得繼續參與競標。⑵捷通公司不得繼續參加競標,係經電信總局於民國八十六年一月三十日開標現場當場依法公開裁示之判定,於競標階段進行累計得分後公布決標結果:由原告得標。並旋即於同日發布新聞稿,向社會大眾宣告此一結果。電信總局嗣並於翌日(一月三十一日)即迅以局公字第八六A0000000號最速件公文將開標結果函報交通部,前開事 實均經監察院查明認定在案。⑶綜上,本件中區無線電叫人業務開標作業,已由被告授權電信總局依相關法令規定評選決標,並將結果公告大眾,實無任由被告及電信總局故意忽為眾家參與競標廠商遵循之招標規範相關規定,而改以支票發票人是否記載禁止背書轉讓之效力問題模糊違法之事實,以避重就輕使事後之違法更正計算得分行為,獲得似是而非之合理化依據。3、被告公告無線電叫人業務之許可名單,僅得依法依審標結果及報價決定之,捷通公司欠缺有效報價本不具繼續競標資格,自無從被決定為許可籌設之對象:⑴依作業要點第五條第㈡項第4款第⑵目之規定,無線電叫人業務特許權之授與應依審標結果及報價決定之。而查:①審議評分結果於競標前即已決定,並應依審議結果決定得進入競標程序之申請人,及據以決定合格家數而依法進行競標與開標,此觀諸「作業要點」第五條第㈣項第一目規定,競標手續是否進行須待審議結果所確認之合格家數達三家以上者,始得進行自明。⑵有效報價為於競標階段進行得分評比之前提要件,應於開啟標封之後,評比得分(即決標)之前確定,被判定為無效報價之申請人無繼續參加競標比價程序之權利。⑵捷通公司於開標當場既經電信總局裁決不得繼續參加競標,即無所謂有效之報價存在,被告更無從依審標結果及報價(因捷通電信公司並無有效報價)另行決定捷通電信公司得標。4、被告事後刪除『禁止背書轉讓』之規定,不發生溯及既往之效力,其公告變更得標名單顯屬違法:⑴被告縱認押標金支票未記載禁止背書轉讓,不影響電信總局之權益,惟被告仍須依作業要點第五條第㈡項第4款第⑵目之規定,依據審議委員於競標前已作成之審議結果,及授權電信總局依「作業要點」辦理競標所得之有效報價之結果予以審酌,始公告決定得標名單,方屬適法。⑵如被告認為未載明禁止背書轉讓之押標金支票無礙於電信總局之權益,即應於審議投標前,修正前開法規,並公告發布,以為業者競標之依據。否則,即不能反於「作業要點」明定之法律效果,逕行認定捷通電信公司之報價有效,而僅予以「扣分」。⑶監察院八十六年九月十八日(八六)院台交字第八六二五○○一六六號糾正案亦認定:「電信總局雖於八十六年三月四日以局公字第八六A二二○○二六七號函刪除『禁止背書轉讓』之規定,...惟捷通國際電信股份有限公司(以下簡稱『捷通公司』)參與八十六年一月三十日中區無線電叫人業務競標,因漏記『禁止背書轉讓』字樣,以致被判為不合格係在該項修正之前。在尚未修正前,該局自應依規定適用。該局竟未依規定辦理,前後標準不一,顯然有悖規定。」⑷糾正案又認定:「交通部、電信總局辦理無線電叫人業務公開競標作業,有關押標金之規定,在行動通信業務管理規則,及開標作業查核表,有關招標規範有疑義部分,應循法定程序修正,尚未修正前自應依法適用。且依法行政乃現代法治國家之基本原則,有關各項招標規範,不僅是招標機關依法所訂定之執行準據,亦是各申請經營廠商所應共同遵守之準則,而交通部接受陳情後竟率予函請電信總局重新研議,同意其得參與競標。而該局草率變更合法決定,前後互相矛盾,有失公開、公平競爭原則,顯有不當」。⑸如前述,有關招標規範既是招標機關依法所訂之執行準據,亦是各參與廠商共同之競標準則,倘未循合法程序即任招標單位於舉行公開競標程序後恣意更改招標規範,則往後招標規範,恐再無存在價值,且好不容易建立之公開、公平及公正之競標精神將蕩然無存。5、被告事後就競標結果另行認定,違反「法律保留原則」:⑴按未經法律之授權,對於攸關人民權利義務之重要事項,不得任意侵犯,此即法律保留原則。⑵依被告所核定之「作業要點」第二條之規定,電信總局為本項業務之競標作業單位。依此,電信總局依作業要點判定捷通公司報價無效不得參加競標之決定,係受交通部所授權,應為交通部之決定。交通部對於該合法之決定,無任意予以變更之權。⑶衡諸申請程序相關法令,並未賦予被告或電信總局於審標時得為停止競標資格以外之處分權,或授權原處分機關行政裁量權來認定未載明禁止背書轉讓之押標金支票,是否有礙電信總局之權益。亦即一旦審議與競標之結果確定後,被告即應依法以所獲結果決定得標人,並無另為審究審議結果或競標結果之餘地。由此可知,被告及電信總局並無法律依據,而變更「作業要點」明定之法律效果,逕自採取「扣分」方式,改認捷通公司之報價有效,使捷通公司取得中區無線電叫人業務之籌設許可,而否准原告之申請,顯然違反「法律保留原則」。綜上事證,被告於未修訂相關法規前,逕自認定電信總局八十五年一月三十日之合法審標結果不妥,迫使電信總局另為其他違法之處分,顯然違反應適用之法令而不符「依法行政原則」之要求。二、原行政處分違反法治國家之「平等原則」及「禁止恣意」之原則:⑴按「平等原則」為憲法第七條所明定,其內涵為對相同事務,不得無正當理由,而為差別之待遇。如行政機關為行政處分無正當理由,而為差別待遇,即屬「恣意」之裁量,違反法治國家之「平等原則」及「禁止恣意」之原則,即屬違法,而應禁止。⑵八十六年一月三十日開標時,電信總局以太儀國際電信股份有限公司籌備處(以下簡稱「太儀公司」)之未依規定提供蓋有禁止背書轉讓之國內銀行本票,處分「太儀公司不得繼續參與競標」(八十六年一月三十日開標記錄)。今原處分機關卻對情況完全相同之「捷通電信」事件,並非處分捷通公司不得繼續參與競標,而係採取「扣分」之處理,進而使捷通公司取得本業務。顯見原行政處分就相同本質事物,並無合理之差別待遇理由,竟為不同之裁量,顯有違反法治國家之「平等原則」及「禁止恣意」之原則。⑶乃行政院再訴願決定書雖謂:「查有關北區二八五兆赫頻段無線電叫人業務之競標者太儀公司籌備處繳交之押標金支票亦漏記載禁止背書轉讓,該部因已核定中區之競標者捷通公司籌備處已依規定繳交押標金,並重新更正計算得分,乃責成電信總局就北區競標部分,亦照原開標所揭審議評分及履行保證金報價金額,更正計算得分後,太儀公司仍未能得標,再訴願人指稱該部所為行政處分與平等原則及禁止恣意原則相違,並非事實。」惟姑不論被告依法並無權限得於審議與競標程序結束後更正計算得分,此已於前第一項敍述綦詳,並經監察院提出糾正,被告是否果如行政院再訴願決定書所述已修正太儀公司得分,應容原告於向鈞院聲請調閱相關證後,再為陳述。⑷綜上,訴願決定書認前開支票雖未記載「禁止背書轉讓」,然已達前開作業要點所定繳納押標金之目的云云,顯有不當。三、授益行政處分之撤銷須不損害當事人之權利或利益:㈠相關判例:1、行政官署以行政處分為人民設定之權利,事後非具有法令上之原因或本於公益上之必要,不得任意撤銷(行政法院二十三年判字第三號判例)。2、行政官署為已為之行政行為,發現有違誤之處,為本於行政上之職權作用,得變動更正或撤銷原處分而另為處分。惟須於不損害當事人之正當權利或利益之情形下始得為之(行政法院五十四年判字第二五五號判決)。㈡原告已於八十五年一月三十日依法取得本業務:查訴願法第二條第一項明文:「本法所稱行政處分,謂中央或地方機關基於職權,就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為。」經查:1、「作業須知」第二條明載:「辦理競標作業單位為交通部電信總局」。職是,無線電叫人經營業務辦理競標作業之單位既為交通部電信總局,則交通部電信總局於前開業務之競標事宜範圍內,基於被告之授權就特定具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為,核屬訴願法第二條第一項之被告之「行政處分」。亦即電信總局就競標作業係立於被告之地位,電信總局於競標當日所為任何有關競標作業之決定、裁示或處分等,均應為係被告所為,而對被告及電信總局產生行政拘束力。被告及電信總局倘無法律上之原因並經合法程序,不得任意更改其處分或決定。(核其二者關係類屬行政上之授權、委任性質)。2、電信總局已於八十六年一月三十日完成競標評分並公告得標者名單。①電信總局於八十六年一月三十日開標時,已依法處理「捷通電信因押標金本票未依規定蓋禁止背書轉讓,而不得繼續參加競標」。②電信總局已於八十六年一月三十日當場宣布中區由訊達公司及原告得標。(八十六年一月三十日開標記錄。)由上可知,辦理本件競標之機關(交通部電信總局)既已基於被告授權於八十六年一月三十日當場宣布由原告得標,則其時已依法完成授益行政處分。本業務既已由原告依法取得,被告除有「法令上原因」,且「無損於原告之正當權益」外,殊不得變更原行政處分而另行公告由他人得標。㈢退萬步言,縱認交通部電信總局無權為得標與否之行政處分,然行政機關非基於職權所為之行為,並不全然當然無效。換言之,作成行政處分之行政機關,不必事實上有作成該處分之權限,僅於外觀上具有處理公務之公權力,即可發生效力,此有大法官翁岳生著「論行政處分之概念」之論述可稽。今交通部電信總局既已於八十六年一月三十日當場宣布中區由原告得標,此有當日之開標記錄足證,並經監察院糾正查明在案,而交通部電信總局又為「無線電叫人經營業務」辦理競標作業之執行單位,則其前開當場宣布中區由原告得標之行政處分,外觀上已足使人信賴其有處理公務之公權力。揆諸大法官翁岳生之前揭論述意旨,自應生行政處分之法律效力。㈣至訴願決定及再訴願決定,一再指稱「電信總局競標當日,於開標前後一再公開強調行動通信業務之權責機關為該部,開標日僅揭示初步得分,正式得標者仍以該部公告為準。電信總局無由為得標與否之行政處分,該局八十七年一月三十日所發布之新聞稿僅為提供媒體報導當日競標情形使用」,實屬狡辯卸責之詞。蓋電信總局競標前及競標時從未公開強調開標僅係揭示得分情形,得標者仍以該部公告者為準之事,此可參酌並調閱競標當日之錄音帶可稽。其次,該新聞稿內文第二行第二字起「得標者名單如附件...」,亦明白宣示新聞稿之附件係得標者名單,而非僅如訴願決定及再訴願決定所述,僅係單純供媒體報導之新聞資料而已云云,實不可不察。四、原行政處分違反誠實信用原則及信賴保護之原則:㈠按行政法院七十九年判字第二○九五號判決明載:「行政機關自動更正或撤銷已為之行政處分,應秉持誠信公平之原則,倘有失於此,致損害人民權益時,則難免有權力濫用之嫌,依行政訴訟法第一條第二項之規定,應以違法論。」又行政機關如以公益上之理由撤銷已有存續力之行政處分,對於當事人信賴該處分合法之正當權利與利益應予保護,對其因撤銷所受之損失亦應加以賠償,此觀翁岳生著「法治國家之行政法與司法」之論述自明。㈡原告因信賴交通部電信總局八十六年一月三十日宣布原告取得本業務之行政處分,已投入鉅額之投資設備及機房設置等。其善意信賴原行政處分之正當權益應受保障。準此,原處分機關於同年二月五日另行公告本業務之得標廠商為捷通公司,顯然違悖誠實信用原則及信賴保護之原則。五、原處分機關之違法更正行為,嚴重影響政府威信:電信總局曾於八十五年八月十五日召集所有投標廠商做投標前公開說明,特別提醒投標廠商,押標金票據須有「禁止背書轉讓」之記載,並一再重申「違反押標金規定者將喪失競標資格」。捷通公司罔顧競標法規及電信總局之再三提醒,開具不符規定之押標金,足證其依法執行業務之能力顯有疑問,遑論辦理與社會大眾日常息息相關之「無線電叫人業務」。原處分機關竟漠相關法令及投標廠商合法權益之行為,而使捷通公司取得本業務,實嚴重影響政府威信及國家形象。就此,亦為交通部第二次覆電信總局之函文中所確切認知。六、綜上所述,原處分及原訴願決定,顯有重大違誤,為此請撤銷原處分及原再訴願決定,以維權益。 被告答辯意旨略謂︰一、首按「第一類電信事業應經交通部特許並發給執照,始得營業。」、「經營第一類電信事業,應檢具申請書、事業計畫書及其他規定文件,向交通部申請籌設。」、「申請經營第一類電信事業者,經審查核可,由交通部發給籌設同意書。...依前項規定籌設完成者,應向交通部申請技術審驗,經檢驗合格後,發給第一類電信事業特許執照。...」為行為時電信法第十二條第一項、第十三條第一項、第十四條所規定。次按「行動通信業務申請特許案件,以採先審議後競標方式辦理,審議合格者,始得參加競標,得標者辦妥履行保證後由交通部發給申請人籌設同意書。」、「申請人取得經營行動通信業務之籌設同意書後,應於六個月內備妥公司設立或變更之登記證明文件,向交通部申請核發架設許可證...」為行為時行動通信業務管理規則第八條及第十七條前段所明定。二、查關於電信事業之開放,行政院八十五年四月十七日及同年十二月十八日以台八十五交字第一○四六七號及第四六三五一號函公告明列無線電叫人業務為第一類電信事業業務項目,同時依據上開條文之規定,可知無線電叫人業務開放經營之特許權責機關,應屬本部。並且在特許程序中對於申請經營案件之審議、競標、發給籌設同意書、架設許可證、及特許執照等事項,除競標作業部分,依行動通信業務競標作業要點第三點規定由本部電信總局辦理外,其餘事項之權責機關亦均為本部。此外,依據本部行動通信業務審議委員會設置要點規定設置之四項業務審議委員會亦係本部之部內委員會。次查,依據首揭條文之規定,申請經營第一類電信事業者須先經本部行動通信業務審議委員會審議合格、在競標後得標及辦理履行保證等核可程序,均須由本部為公告得標者及發給籌設同意書之處分,始告完成。本部電信總局雖負責競標作業,惟無權為得標與否之行政處分,決定得標者之權限仍屬本部。本部電信總局在競標作業當日,於開標前及開標後均一再公開強調:「行動通信業務之特許權責機關為交通部,開標日僅揭示初步之競標得分,正式得標者仍以交通部之公告為準。」即本此意旨。故自申請經營者提出申請書件迄得標者取得籌設同意書止,其間僅由本部作成公告得標者、向未得標者函知未獲特許及發給籌設同意書三項行政處分。而本件原告申請經營之中區二八五兆赫頻段無線電叫人業務部分,其特許程序迄原告提起訴願時為止僅達本部公告得標者、向未得標者函知未獲特許及得標者籌辦履行保證之階段,所發生之行政處分僅本部公告得標者、向未得標者函知未獲特許二項而已,合先敍明。故原告訴稱:已於八十六年一月三十日依法取得本業務乙節,核屬誤認。三、次按「為開放行動通信業務,辦理競標作業,特依行動通信業務管理規則第八條第二項之規定,訂定本要點,本要點未規定事項,依其他法令規定辦理。」、「...有下列情形之一者,其履行保證金報價單無效,不得繼續參加競標:⑴未依規定繳納押標金...」、「押標金不得低於報價百分之一,並應以受款人為本局之國內銀行本票(須劃平行線及禁止背書轉讓)繳交。」行動通信業務競標作業要點第一點、第五點第二款第四目、第五點第三款第二目亦分別定有明文。查本件原告申請經營之中區二八五兆赫頻段無線電叫人業務部分,經本部無線電叫人等三項業務審議委員會審議評分,審議結果,原告及其他五家申請經營者均獲評定合格。本部電信總局於八十六年一月三十日辦理競標作業時,因捷通公司所繳押標金記名支票漏記「禁止背書轉讓」之字樣,乃依據上開規定認定其未依規定繳納押標金,並不准繼續參加競標。開標後公告得標者前,經本部請本部電信總局再審慎研議後,認該公司所繳押標金支票雖漏記「禁止背書轉讓」,但對該支票之真實、信用及效力並無影響,且考量該公司所繳押標金支票,已經載明本部電信總局為受款人,並已依規定劃平行線,依票據法之規定暨票據實務而言,對本部電信總局受領押標金之權益,並無影響,而本部電信總局事實上亦持有該件押標金支票,實質上已達繳納押標金之目的。故乃由本部核定捷通公司為已依規定繳交押標金,並交由本部電信總局依競標規定,照原開標所揭審議評分及履行保證金報價金額,更正計算得分,更正後之競標結果(決標總得分):捷通公司獲得八五‧五九四八三分,訊達公司獲得八四‧○八二四三分,原告獲得八○‧四七二二二分...。因中區二八五兆赫頻段無線電叫人業務僅開放二家經營者,本部乃依法公告捷通公司及訊達公司為得標者。查捷通公司所繳押標金支票既已達繳納押金之實質目的,本部核定同意其參加競標,並依競標規定更正計算得分及公告得標者,其目的即在實現公平正義原則,依法自無不合。四、又查另案二八五兆赫頻段北區之競標者-太儀公司繳交之押標金支票亦漏記「禁止背書轉讓」字樣,本部電信總局於八十六年一月三十日競標當日雖當眾宣布該公司因未依規定繳納押標金,而不同意其繼續參加競標。惟其情況與前述之中區競標者同,本部為期合法及公平起見,本諸同一原則亦責成本部電信總局就北區競標部分,亦照原開標所揭審議評分及履行保證金報價金額,更正計算得分;更正後之競標結果:宏遠電訊股份有限公司籌備處獲得八九‧八六六六六分,原告籌備處獲得八八‧七二九○一分,合眾國際電信股份有限公司籌備處獲得七八‧九四四八三分,長榮電信股份有限公司籌備處得七五‧二六九九九分,太儀公司獲得六八‧五九二九○分,因北區二八五兆赫頻段無線電叫人業務僅開放二家經營者,爰公告宏遠電訊股份有限公司籌備處及原告為得標者(更正太儀公司得分部分之相關證均詳列附內)。故原告訴稱原行政處分就相同本質事物,並無合理之差別待遇理由而為差別待遇云云誠非事實,且屬誤認,準此,本部原行政處分並未違反「平等原則」及「禁止恣意原則」。五、另原告主張本部八十六年二月五日之公告變更本部電信總局八十六年一月三十日之口頭「授益行政處分」,有違「信賴保護原則」乙節,按本部審議本件原告等申請經營之中區二八五兆赫頻段無線電叫人業務特許程序,所及行政處分者,僅本部公告得標者及向未得標者函知未獲特許而已,處分機關應屬本部。本部電信總局八十六年一月三十日以口頭告知各競標者之得分及得標者,性質上僅是將該評審結果之事實予以敍述,並無行政處分之存在;此亦何以該局嗣後再依首揭電信法規定之程序陳報本部核定,由本部於民國八十六年二月五日以交郵八十六字第一四五五二號函正式公告,故就本件而言,處分機關僅為本部,本部所為與平等原則及恣意原則均無違背,原告自無信賴保護原則之適用,原告指稱本部電信總局所為之事實通知為行政處分,即有誤解,應不足採。綜右所論,本部所為公告得標者之處分及訴願決定暨行政院之再訴願決定,依法並無不合,原告所訴顯不足採,爰請予以判決駁回。
理由
按「第一類電信事業應經交通部特許並發給執照,始得營業。」「經營第一類電信事業,應檢具申請書、事業計畫書及其他規定文件,向交通部申請籌設。」「申請經營第一類電信事業者,經審查核可,由交通部發給籌設同意書。」「依前項規定籌設完成者,應向交通部申請技術審驗,經檢驗合格後,發給第一類電信事業特許執照。」為行為時(下同)電信法第十二條第一項、第十三條第一項、第十四條第一項、第三項所規定。準此可知,交通部核發第一類電信事業特許執照,應經審查核可發給籌設同意書,為技術審驗合格等處理過程,次第進行。其間並有人民之申請籌設、籌設完成、申請技術審驗等階段行為相配合。交通部在處理過程中所為,固屬機關內部之行為,為核發執照之準備;第於任一處理過程中,如表示申請人相配合之行為不符合規定,即無從進行下一階段之處理過程,無異否准其所為核發特許執照之申請,其已對外發生效力者,自屬行政處分。又依電信法第十二條第五項規定:「第一類電信事業之營業項目、營業區域、技術規範與審驗項目、申請特許程序及特許執照有效期間等事項之管理規則,由交通部訂定之。」交通部乃據以訂頒行動通信業務管理規則(下稱管理規則)。其中第八條規定:「行動通信業務申請特許案件,以採先審議後競標方式辦理,審議合格者,始得參加競標,得標者辦妥履行保證後由交通部發給申請人籌設同意書。前項審議、競標及發照作業要點由電信總局擬訂報請交通部核定之。」又依管理規則訂定之行動通信業務競標作業要點(下稱作業要點)第五點第三款第二目規定,押標金不得低於報價百分之一,並應以受款人為電信總局之國內銀行本票(須劃平行線及禁止背書轉讓)繳交。第五點第二款第四目⑴規定,未依規定繳納押標金或所繳押標金金額不足者,不得繼續參加競標。足見申請核發第一類電信事業執照,於參與競標時應繳納押標金,並須符合法規所定之押標金要件。其中禁止背書轉讓,為票據法上之用語,有一定之規範旨意,概念明確,如無禁止背書轉讓之記載,是否符合法規所定之押標金要件,即無從繼續參加競標。非無推求餘地。被告核定上述法規設押標金之銀行本票須禁止背書轉讓之記載,參諸其另訂應以電信總局為受款人之情形,該項禁止背書轉讓,自係指發票人所為之記載,有別於背書人之記載。該本案即僅能由電信總局居於受款人之資格而受讓,並因有平行線劃設,僅能經由電信總局之帳戶提示付款,中途不得轉讓於電信總局以外之他人,足以防範電信總局所屬人員作業之疏誤,與未經發票人記載禁止背書轉讓者,於電信總局受讓後仍得依交付或背書而轉讓他人之情形,似有不同,能否以法規明定應記載禁止背書轉讓為贅文,以未記載者與已記載者同,自非無疑。究竟被告核定之上述法規中明定須禁止背書轉讓之記載目的何在,苟有其目的所在竟又認定參與競標者繳納之押標金銀行本票未記載禁止背書轉讓,亦為已依規定繳交押標金而得參與競標,直以法規所訂有其目的之禁止背書轉讓文句為贅文,不無於法規明定之外,別事曲解之違誤。本件原告因行政院已依電信法第十二條第四項公告無線電叫人業務第一類電信事業之業務項目,且被告已公告受理經營行動通信業務之申請,乃向被告申請經營中區二八五兆赫頻段無線電叫人業務之特許執照。經被告審議結果,原告及捷通公司,訊達公司等其他五申請人獲評定合格,其中除中華國際傳呼股份有限公司籌備處因已先於全區二八五兆赫頻段無線電叫人業務競標中得標,而喪失本項競標資格外,原告及其他四申請人依審議得分之高低排列,依序分別為捷通公司、訊達公司、原告...,嗣電信總局辦理開標結果,原認捷通公司之押標金銀行支票未記載禁止背書轉讓文句,不合參與競標資格,乃發布新聞稿,以訊達公司及原告為得標者,可於辦妥履行保證後獲發籌設同意書。電信總局旋陳報被告開標結果,被告於公告得標者名單前,因捷通公司陳情,函請電信總局再審慎研議,旋經電信總局認捷通公司所繳押標金支票雖漏記「禁止背書轉讓」,但對該支票之真實、信用及效力並無影響,且考量該公司所繳押標金支票,已經載明電信總局為受款人,並已依規定劃平行線,依票據法之規定暨票據實務而言,對電信總局受領押標金之權益,並無影響,而電信總局事實上亦持有該件押標金支票,實質上已達繳納押標金之目的。乃陳報被告核定捷通公司為已依規定繳交押標金,並由電信總局依照審議評分加計履行保證金報價金額得分,更正計算決標總得分為:捷通公司八五‧五九四八三分,訊達公司獲得八四‧○八二四三分,原告八○‧四七二二二分...。因中區二八五兆赫頻段無線電叫人業務僅開放二家經營者,被告乃公告捷通公司及訊達公司為得標者。依此公告,原告非得標者,不得獲發籌設同意書,無異遭否准特許執照之申請,依前開說明,應認被告已對原告為行政處分。原告循序提起行政訴訟,尚無不合。次查前引作業要點之法規,已明定押標金銀行本票須禁止背書轉讓,此內容並據電信總局訂定之無線電叫人業務競標作業須知(下稱作業須知)第六點第一款之競標文件⑵、第七條第一款明白規定,且被告於公告招標事項時,於公告第三項明示申請者之資格及應繳文件請參閱管理規則、作業要點、作業須知,並於申請期限截止前之八十五年八月十五日,舉辦說明會,於簡報第四點之四明示本案須劃平行線及禁止背書轉讓之情形,可見作業須知縱屬被告所屬電信總局內部作業之規範,亦對外公布,資為人民申辦手續之準繩,亦有外部之效力,足以規範申請人,被告尤無不受規範之理。乃被告為原處分,未詳推求法規所定禁止背書轉讓之目的,逕以其雖漏記,實質上已達押標金之目的云云,而認為符合規定。揆諸前述說明,自不足以昭折服。從而據以為原處分,即否准原告之申請,自有可議。訴願、再訴願決定持相同論見未予糾正,同有可議。原告執以指摘,非全無理由。應悉予撤銷,由被告另詳推求後為適法之處理。 據上論結,本件原告之訴為有理由,爰依行政訴訟法第二十六條前段,判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 一 月 六 日行 政 法 院 第 六 庭 審 判 長 評 事 鍾 曜 唐 評 事 廖 宏 明 評 事 徐 樹 海 評 事 蔡 進 田 評 事 劉 鑫 楨 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 郭 育 玎 中 華 民 國 八十九 年 一 月 七 日