要旨
按「醫療機構有左列各款情形之一者,得撤銷其開業執照:一、容留未具醫師資格人員擅自執行醫療業務者。二、...。依前項第一款或第二款之規定受撤銷開業執照者,其負責醫師並依醫師法於業務上不正當行為論處。」;「醫療機構應置負責醫師一人,對其機構醫療業務,負督導責任。」;「私立醫療機構由醫師設立者,該醫師並為其機構之負責醫師。」分別為行為時醫療法第八十一條第一項第一款、第二項、第十五條第一項、第二十四條所明定。另行為時醫師法第二十五條規定:「醫師於業務上如有違法或不正當行為,得處一個月以上一年以下停業處分或撤銷其執業執照。」經查有容留未具醫師資格人員彭○鰲為保險對象診療、處方及虛報內服藥費用之情事,經中央健康保險局移由被告衛生局處理,被告為求慎重俟違反醫師法刑事部分經台灣高等法院判處彭○鰲罪刑確定後,才據以處分,且案外人彭○鰲於八十五年五月即有犯行,並於同年八月為健保局所查獲,其原負責醫師即原告雖於八十五年七月辦理歇業,仍難卸容留未具醫師資格人員擅自執行醫療業務之責。是以被告依醫師法第二十五條規定,處原告停業一年之處分,並無不合。 (裁判要旨內容由法源資訊整理)
案由
行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第八六七號原 告 鍾玉波 訴訟代理人 莊乾城 律師 被 告 臺北縣政府 右當事人間因醫師法事件,原告不服行政院衛生署中華民國八十八年二月四日衛署訴字第八七○四三七八五號再訴願決定,提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文
原告之訴駁回。 事 實 緣原告係原「天保安中醫診所」負責醫師,其於承辦全民健康保險醫療業務期間,自八十五年五月起因容留未具合法醫師資格之彭惠鰲於該診所執行醫療業務,並於同年八月十二日為健保局查護,其本人雖經台灣板橋地方法院檢察署檢察官不起訴處分(八十五年度偵字第二○四五一號),惟彭惠鰲則於八十七年六月二日經台灣高等法院刑事判決判處有期徒刑一年二月併科罰金新台幣(下同)十萬元確定(八十七年度上易字第四二三號)在案。被告乃以原告於業務上有不正當行為,依醫師法第二十五條之規定,於八十七年七月二十一日以八七北府衛三字第二二六九三五號行政處分書,處原告停業一年(自八十七年九月一日至八十八年八月三十一日止)。原告不服,提起訴願及再訴願,遞遭決定駁回,遂提起本訴。茲摘敘兩造訴辯意旨如次: 原告起訴意旨暨補充理由略謂︰一、按原處分、訴願及再訴願之決定均以行政院衛生署八十一年八月十四日衛署醫字第八一五三七六三號函釋為判斷依據,惟查該函略以:「依醫療法第八十一條規定,醫療機構容留未具醫師資格人員擅自執行醫療業務者,得撤銷其開業執照,其負責醫師並依醫師法於業務上不正當行為論處,揆其規定意旨,凡醫療機構未具醫師資格人員擅自執行醫療業務,若經判決確定,其負責醫師不問是否涉有犯意聯絡,均應適用該項規定核處。」與醫療法第八十一條規定:「醫療機構有左各款情形之一者,得撤銷其開業執照:一、容留未具醫師資格人員擅自執行醫療業務者。...依前項第一款或第二款之規定受撤銷開業執照者,其負責醫師並依醫師法於業務上不正當行為論處。」顯有杆格之處。依醫療法上開條文以觀,負責醫師須依業務上不正當行為論處。係以負責人醫師實際參與容留為必要,易言之,負責醫師應與未具醫師資格者有行為分擔或犯意聯絡始構成不正當行為,然衛生署逕自類推解釋,似與罪刑法定主義有違。二、次查,未具醫師資格之彭惠鰲係天保安中醫診所之實際出資者,當然亦為實際負責人,依法律上之人格論之,獨資商號之法律主體與出資者係屬同一;準此以觀,彭惠鰲即為天保安中醫診所,彭惠鰲自己當然不可能亦不必再為容留自己之行為,從而,被告援用醫療法第八十一條(現行醫師法第二十五條)為行政處分之依據,容有商榷之餘地。末查,原告係受聘於彭惠鰲,此為原處分及司法審判機關所認定之事實,故原告僅聽命於彭惠鰲,除為病患看診外,並無其他權限。況且,原告於八十四年四月十七日應聘於彭惠鰲經營之天保安中醫診所係形式上之掛名負責醫師,與醫療法所稱之「負責醫師」顯然有所區別,自非醫療法八十一條所規範之對象。再者,原告於八十五年七月二日離開天保安中醫診所,而健保局人員查獲彭惠鰲從事醫療行為之時間係八十五年八月十二日,斯時原告已與該診所之業務無關。之前原告也僅係受聘於彭惠鰲之診所,且人事場地均由彭惠鰲出資並負責,彭惠鰲既為診所之負責人,理應由其容留原告,何來原告容留彭惠鰲。然而,被告引據醫療法第八十一條第一項第一款及第二項之規定,撤銷其開業執照,並以不正當行為論處,逕依醫師法第二十五條處以停業一年,其作法似有商榷之餘地。關於原告涉嫌違反醫師法部分,業經板橋地方法院檢察署以八十五年偵字第二○四五一號不起訴處分,其理由略謂:「被告未在診所時,該診所出資經營之實際負責人彭惠鰲擅自為病患看診,被告難以知悉彭惠鰲之為病患執行醫療行為,所辯尚可採信;此外,復無其他積極證據足資認定被告有何與彭惠鰲共犯罪嫌,應認被告犯罪嫌疑不足」。實足證原告絕無任何容留行為,惟被告仍以衛生署解釋為處分之依據,似有未妥,應有撤銷之必要。三、按醫療法第八十一條第一款與第二項明文規定,違反者撤銷開業執照及以業務上不正當行為論處。係以負責醫師有容留之行為,易言之,負責醫師應與未具醫師資格者有行為分擔或犯意聯絡始構成不正當行為,然衛生署前開函釋逕類推解釋,似與罪刑法定主義有違。再者,原告因無容留之行為,既檢察官為不起訴處分,然被告不以此為判斷依據,逕以彭惠鰲經判決確定,而其負責醫師不問是否涉有犯意聯絡為由,撤銷原告之開業執照,並以不正當行為論處,影響原告權益甚鉅,原告實不甘服。為此狀請鈞院撤銷原處分訴願及再訴願之決定,以維權益。 被告答辯意旨略謂︰被告所屬衛生局為求審慎起見,俟該案於臺灣高等法院判決確定後陳請行政院衛生署釋示,行政院衛生署於八十七年七月十五日衛署醫字第八七○三七九九四號函釋:本案涉案人彭惠鰲於八十五年五月即有犯行,並於同年八月為中央健康保險局所查獲,其原負責醫師雖於八十五年七月辦理歇業,仍難卸容留未具醫師資格人員擅自執行醫療業務之責,應予停業一年處分。本案原告係天保安中醫診所負責醫師,於八十五年五月間因容留未取得合法醫師資格之彭惠鰲,在其診所內執行醫療業務,彭某案經台灣高等法院八十七年度上易字第四二三號刑事判決確定,被告據上開判決依醫療法第八十一條第一項第一款、第二項暨醫師法第二十五條規定處原告一年停業處分。綜上陳述,被告對原告所為之行政處分,應無不當之處,謹請垂察,維持原處分,駁回原告之訴。
理由
按「醫療機構有左列各款情形之一者,得撤銷其開業執照:一、容留未具醫師資格人員擅自執行醫療業務者。二、...。依前項第一款或第二款之規定受撤銷開業執照者,其負責醫師並依醫師法於業務上不正當行為論處。」;「醫療機構應置負責醫師一人,對其機構醫療業務,負督導責任。」;「私立醫療機構由醫師設立者,該醫師並為其機構之負責醫師。」分別為行為時醫療法第八十一條第一項第一款、第二項、第十五條第一項、第二十四條所明定。另行為時醫師法第二十五條規定:「醫師於業務上如有違法或不正當行為,得處一個月以上一年以下停業處分或撤銷其執業執照。」又,按「依醫療法第八十一條規定、醫療機構容留未具醫師資格人員擅自執行醫療業務者,得撤銷其開業執照,其負責醫師並依醫師法於業務上不正當行為論處,揆其規定意旨,凡醫療機構未具醫師資格人員擅自執行醫療業務,若經判決確定,其負責醫師不問是否涉有犯意聯絡,均應適用該項規定核處。」;「按醫療機構容留未具醫師資格人員擅自執行醫療機構,係屬重大違規事件,...其負責醫師難辭行政過失,應依醫師法第二十五條業務上不正當行為論處,...」經八十年醫政業務研討會決議:醫院容留未具醫師資格人員擅自執行醫療業務,其對負責醫師之行政處分一律處一年停業處分。」亦經行政院衛生署八十一年八月十四日衛署醫字第八一五三七六三號、及八十一年二月二十七日衛署醫字第八一一八三五九號函釋在案。原告具醫師資格,於八十四年四月十七日至八十五年七月二日間,受聘於無醫師資格彭惠鰲經營之「天保安中醫診所」,依醫療法第二十四條之規定,原告在上開受聘期間自為該私立醫療機構之負責醫師,依同法第十五條第一項之規定,在其任職期間,對其機構之醫療業務,負督導責任。嗣於原告離職後未久,於八十五年八月十二日,為健保局人員查獲原告自八十五年五月起,於該診所承辦全民健康保險醫療業務期間,容留未具醫師資格之彭惠鰲於該診所執行醫療業務。彭惠鰲因違反醫師法經台灣高等法院八十七年六月二日刑事判決判處有期徒刑一年二月併科罰金新台幣壹拾萬元確定。原告之上開行為核屬違反醫療法第八十一條第一項第一款、第二項之規定,被告以原告係該診所之負責醫師依第二十五條之規定處以停業壹年之處分。原告不服,以原告係前天保安中醫診所負責醫師,該場地人事及設備均為彭惠鰲所有,下班時間與假日,均無可能約束彭某之行動,就是上班時間,渠與渠之客人到二樓住處,原告亦難以知悉有無醫療行為。則彭惠鰲未具醫師資格,擅自執行醫療業務,既非原告所能控制,亦非原告之授意;況且原告於八十五年七月二日即已離開天保安中醫診所,而健保局人員查獲彭惠鰲從事醫療行為之時間為八十五年八月十二日,故不應由原告負責。檢察官亦已對原告為不起訴處分,健保局之調查筆錄中數名保險對象均為原告親自看診,已為檢察官證實,健保局之調查筆錄多屬電話查訪與事實有很大出入,被告仍執意根據錯誤之筆錄,處罰原告,其認事用法均有違誤云云,訴經台灣省政府、行政院衛生署一再訴願決定,以原告既係前天保安中醫診所負責醫師於承辦全民健康保險醫療業務期間,經查有容留未具醫師資格人員彭惠鰲為保險對象診療、處方及虛報內服藥費用之情事,經中央健康保險局於八十五年十月九日以健保醫字第八五○二二一七八號移由被告衛生局處理,被告為求慎重俟違反醫師法刑事部分經台灣高等法院八十七年六月二日刑事判決判處彭惠鰲罪刑確定後,才據以處分,且案外人彭惠鰲於八十五年五月即有犯行,並於同年八月為健保局所查獲,其原負責醫師即原告雖於八十五年七月辦理歇業,仍難卸容留未具醫師資格人員擅自執行醫療業務之責。是以被告依醫師法第二十五條規定,處原告停業一年之處分,並無不合,所訴不足採,遂駁回其訴願及再訴願。茲原告起訴除仍執前詞外,並主張:原告涉嫌違反醫師法案,業經檢察官為不起訴之處分,足證其並無容留彭惠鰲擅自違法執行醫療業務,其亦僅係掛名也無從容留彭某執行醫療業務,被告援引前揭行政院衛生署衛署醫字第八一五三七六三號函處分原告停業一年,似與罪刑法定主義有違,其與彭某並無犯意聯絡、行為分擔,竟受此處分,實難甘服云云。除原決定業已論明,不予贅述外,查原告在八十五年七月二日前,既係私立醫療機構「天保安中醫診所」之負責醫師,而對其診所之醫療負督導之責,而原告受聘於上開診所擔任負責醫師期間,有承辦全民健康保險之醫療業務,未具醫師資格之彭惠鰲自八十五年五月起,在該診所違法擅自執行醫療業務,又經法院判刑確定在案,則彭某執行醫療業務之案件如須申請健保給付,自須假手於原告之申請,縱經檢察官查證未發現其有與彭某共犯違反醫師法犯罪之故意(按違反醫師法第二十八條之罪,依刑法第十二條之規定,須為故意犯,始負刑事責任),而予以不起訴處分,於客觀上亦難辭其督導失實之疏失。末按,違反醫療法第八十一條第一項第一款、第二款、醫師法第二十五條之行政秩序罰,係對「不服從犯」之處罰,上開條文對秩序罰之故意、過失的責任條件並無特別規定,僅須行為人違反禁止規定或作為義務,而不以發生損害或危險為其要件,即構成秩序罰之要件,為顧及上開法律之立法目的之實現,參照司法院釋字第二七五、四九五號解釋意旨,如行為人對具備構成條件之違規事實無法舉證其無故意、過失即應推定其有過失而應受罰。是原告認其刑案部分,已經不起訴處分在案,而指摘原處分有違罪刑法定主義云云,自無足取。矧原告迄未舉證其有足以動搖被告據以裁罰之違規事實之證據,且本案在事實生活經驗上,原告實難辭其就私立醫療機構之醫療業務之督導有疏失之責,已見前述。準此,原處分依據首開之法律規定暨衛生署之函釋,予以停業壹年之行政處分,於法並無不合。一再訴願決定遞予維持,亦均無違誤。從而,本件原告之訴為無理由,應予駁回。 據上論結,本件原告之訴為無理由,爰依行政訴訟法第二十六條後段,判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 三 月 二十四 日行 政 法 院 第 五 庭 審 判 長 評 事 廖 政 雄 評 事 趙 永 康 評 事 沈 水 元 評 事 林 清 祥 評 事 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 郭 育 玎 中 華 民 國 八十九 年 三 月 二十七 日