要旨
行政法所謂「不當聯結禁止」原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。而汽車行車執照須在一定期限內換發，主要目的在於掌握汽車狀況，以確保汽車行駛品質進而維護人民生命、身體、財產法益；而罰鍰不繳納涉及者為行政秩序罰之執行問題，故換發汽車行車執照，與汽車所有人違規罰鍰未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結，前開道路交通安全規則第八條有關罰鍰繳清後始得發給行車執照之規定，亦有悖「不當聯結禁止」原則。 參考法條：道路交通安全規則 第 8 條 (90.05.30) 道路交通管理處罰條例 第 65、92 條 (90.01.17) 違反道路交通管理事件統一裁判標準及處理細則 第 44 條 (90.05.30)
案由
最高行政法院判決 九十年度判字第一七○四號原 告 林資雄 被 告 臺北市監理處 代 表 人 郭志雄 右當事人間因有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國八十八年八月十二日交訴八十八字第○三四九九○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事 實 緣原告於八十八年二月二十三日以書面函請被告換發ＣＧ–四八五八號自用小客車汽車行車執照，被告以「違規案件未清，請附罰單收據一併寄回」為由，予以退件。原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次： 甲、原告起訴意旨略謂： 一、按被告、訴願機關及再訴願機關係以原告違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則（以下簡稱：統一裁罰標準及處理細則）第四十四條第二項規定駁回原告之請求，惟其不僅誤解授權命令之合法性且亦與行政法上「不當聯結禁止原則」相違背，分述如下： （一）誤解授權命令之理由： 查再訴願決定理由書，略以：「統一裁罰標準及處理細則係依道路交通管理處罰條例第九十二條所授權，由內政部及本部會銜訂定發布，屬委任立法之法規命令，與中央法規標準法第五條第二款之規定並不相悖，．．．」云云，顯見再訴願決定機關誤以為有道路交通管理處罰條例第九十二條之授權，行政機關即可恣意的訂定命令以限制人民權利之行使，屬重大誤會。蓋司法院釋字第三六七號解釋（第三九○號、第四四三號、第四五四號及第四七九號解釋有相同之意旨）已對授權命令之合法要件，依其性質區分為特定授權及概括授權兩種。而概括授權即解釋理由書所稱：「法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者」，其合法要件有二：１、符合立法意旨且未逾越母法規定之限度。２、係就執行法律有關之細節性、技術性之事項加以規定。且依前揭條例第九十二條之規定，可知其屬概括授權，故依此授權所訂定之統一裁罰標準及處理細則第四十四條第二項規定：「汽車所有人或駕駛人違反道路交通管理事件尚未處結者，公路監理機關於汽車所有人或駕駛人辦理其各項登記或換發號牌、執照時，應請其就違規案件先予清結。．．．」即有如下之違誤： １、未符合「立法意旨」且已逾越「母法規定之限度」： 查本細則之母法，即道路交通管理處罰條例第六十五條第一項第三款、第二項（對於罰鍰不繳納之處理方式）已有如下規定：「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾十五日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依左列規定處理之：．．．三、罰鍰不繳納者，按其罰鍰數額易處吊扣汽車牌照或駕駛執照一個月至三個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」「前項第三款之汽車所有人、駕駛人如無汽車牌照或駕駛執照可資易處吊扣時，得就原處分或裁定確定之罰鍰加倍處罰；逾十五日後仍不繳納者，移送法院強制執行。」職是之故，原告如有罰鍰不繳納之情形，被告應逕依道路交通管理處罰條例第六十五條第一項第三款及第二項之規定處理。而非援引統一裁罰標準及處理細則之規定對原告為禁止換發行車執照之處分。故統一裁罰標準及處理細則前揭規定未符合立法意旨，且已逾越母法授權之範圍。 ２、未僅就「執行法律有關之細節性、技術性之事項」加以規定： 查統一裁罰標準及處理細則前揭規定，可知其乃在母法既有的罰則（即道路交通管理處罰條例第六十五條）之外，另定「裁罰性行政處分之處罰構成要件及法律效果」，對原告權利有重大明顯影響，不符合概括授權之命令僅得就執行法律有關之細節性、技術性之事項加以規定之限制。故統一裁罰標準及處理細則第四十四條第二項已屬違憲違法之命令。 （二）違反「不當聯結禁止原則」之理由： １、「依法行政」為行政機關為行政行為時所須遵守的首要原則，而「不當聯結禁止原則」即是由憲法及行政法上的基本原理原則推論而來。蓋行政機關為行政行為對人民發生效力時，往往課人民一定之義務或負擔，抑或造成人民其他之不利益，此固為追求一定行政目的所使然，但對人民造成不利益所採取之手段，必須與行政機關所追求之目的間有合理之聯結關係存在，以維護人民之基本權利，並使人民能心悅誠服地接受行政行為之拘束，此種目的與手段間有合理的聯結關係，即為不當聯結禁止原則之具體表現。此外在特定情況下，行政機關要求之對待給付，必須與其所負之給付義務間在實質上相對稱，此亦為不當聯結之禁止之實質內涵。 ２、汽車行車執照乃為汽車之車籍資料，其所以規定在一定期限內必須換發新行車執照（違反者依道路交通管理處罰條例第十五條第一項第五款處汽車所有人或領用人新臺幣九百元以上一千八百元以下罰鍰）主要目的在於監督汽車概況，以確保汽車行駛品質，進而維護人民生命、身體、財產法益，而罰鍰不繳納，所涉及者，為行政秩序罰之執行問題，故換發汽車行車執照，與汽車所有人是否有違規案件未清係屬二事，二者欠缺實質上之內在關聯，故二者不得相互聯結，已昭然若揭。 ３、行政機關追求一定之行政目的，或許有數個手段可採用，此時應擇與目的之達成有合理聯結之手段，亦即比例原則中之妥當性、必要性及比例性之貫徹。實因任何高尚的目的，亦無法將卑鄙的手段正當化；在一民主法治國家裡，「手段價值的尊重」，絕對比「目的價值的尊重」來得重要。故行政機關於行為之際，若能明乎此，慎選手段，使目的與手段間獲得合理的聯結，始符合「不當聯結禁止原則」之真諦。故統一裁罰標準及處理細則第四十四條第二項已屬違憲違法之命令。 二、再訴願決定理由另以：「查再訴願人所有之ＣＧ–四八五八號自用小客車於八十五年至八十八年四年內陸續違反道路交通管理處罰條例之有關規定，累積違規案件未結共二十九件，此有被告所列電腦違規查詢報表附卷可稽．．．」云云，姑且不論這些案件原告已提起申訴或聲明異議中，故是否違規，尚有疑問。惟依前所述，被告如認原告確有違規不繳罰鍰之情形，應依道路交通管理處罰條例第六十五條第一項第三款及第二項之規定處理之。 三、綜上所陳，原處分及一再訴願決定均有違誤，請求併予撤銷等語。 乙、被告答辯意旨略謂： 一、按道路交通管理處罰條例第九十二條規定：「．．．違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則，由交通部會同內政部定之。」另違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第四十四條第二項規定：「汽車所有人或駕駛人違反道路交通管理事件尚未處結者，公路監理機關於汽車所有人或駕駛人辦理其各項登記或換發號牌、執照時，應請其就違規案件先予清結。」 二、原告所有ＣＧ–四八五八號自用小客車於八十五年至八十八年八月間陸續違反道路交通管理處罰條例第三十三條、第四十條、第五十五條、第五十六條規定，累積違規案件未結共三十六件，罰款額累計達新臺幣四萬八千元，被告依據前揭交通部暨內政部八十七年會銜修正發布之統一裁罰標準及處理細則第四十四條第二項規定，以「違規積案未清，請附罰單收據一併寄回」為由予以退件，並無不當。 三、按道路交通安全規則第八條規定：「汽車牌照包括號牌、行車執照．．．，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記，經清繳其所有違反公路法與道路交通管理處罰條例規定之罰鍰．．．後發給之．．．」，公路監理機關為牌照登記管理機關，對於汽車所有人提出之行車執照申領、換發申請進行一般性審查，並信賴汽車所有人將合法善意地利用該項經由政府許可行車之權利且履行相對之義務；然原告非但未克盡善良行為人之義務，反而一再地違反相關行車安全規範，顯然違背了「無不法平等」之原則，更不得以「信賴保護」為由要求對其權利之保障。 四、基於「法益權衡」之綜合考量，原告處於長期習慣性惡性違規狀態下，相較於其個人換發行車執照之權益，其違規情事將對國家整體交通管理及全體人民生命、身體、財產法益造成更嚴重之損害，是故基於法益輕重衡量比較，原告實應先清結違規積案後，始得配合予以換發行車執照。又原告謂上述違規案件多已提起申訴或聲明異議在案，宜依道路交通管理處罰條例第六十五條規定處理云云，然公路監理機關僅係牌照登記管理機關，對於車輛或駕駛人違規案件，被告並非直接受理違規申訴裁決單位，亦無權責直接介入違規情事及相關申訴案件之調查查證。是故，若相關違規案件確係處於申訴裁決中，違規人應主動提供相關證明，俾利被告依法配合辦理。 五、綜上所述，本件原告之訴為無理由，請求駁回原告之訴等語。
理由
一、按「汽車所有人或駕駛人違反道路交通管理事件尚未處結者，公路監理機關於汽車所有人或駕駛人辦理其各項登記或換發號牌、執照時，應請其就違規案件先予清結。但申請汽車檢驗者，不在此限。」統一裁罰標準及處理細則第四十四條第二項定有明文。因前開法條並無如汽車所有人或駕駛人就違規案件未予清結，公路監理機關得駁回其有關辦理各項登記或換發號牌、執照申請之規定，則監理機關自不得以違規案件未予清結為由，依統一裁罰標準及處理細則第四十四條第二項規定駁回前開申請。次按「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾十五日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依左列規定處理之：一、．．．三、罰鍰不繳納者，按其罰鍰數額易處吊扣汽車牌照或駕駛執照一個月至三個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」「前項第三款之汽車所有人、駕駛人如無汽車牌照或駕駛執照可資易處吊扣時，得就原處分或裁定確定之罰鍰加倍處罰；逾十五日後仍不繳納者，移送法院強制執行。」道路交通管理處罰條例第六十五條第一項第三款、第二項亦分別予以規定。是汽車所有人或駕駛人違反道路交通事件之罰鍰不繳納者，除依前開規定辦理外，應無不得辦理各項登記或換發號牌、執照之餘地，否則無異加諸人民以法律規定所無之限制。雖道路交通安全規則第八條有「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記，經清繳其所有違反公路法與道路交通管理處罰條例規定之罰鍰及未繳納之汽車燃料使用費並檢驗合格後發給之。但拖車號牌及拖車使用證得由使用人申請之。」之規定，惟若謂汽車所有人未繳清違反道路交通管理處罰條例規定之罰鍰，即不得換發行車執照，則另依同規則第十四條「汽車行車執照、拖車使用證每三年換發一次，機器腳踏車行車執照每二年換發一次，自原發照之日起算，期滿前後一個月內，須申請換領新照始得行駛。」之規定，汽車所有人於使用執照期滿後，其有違反道路交通管理處罰條例規定之罰鍰未繳納者，已不得行駛其汽車，此項效力顯已逾越道路交通管理處罰條例已為之規定；況道路交通管理處罰條例既已就違反道路交通管理之罰鍰未繳納者，訂有如何處理之明文，即無授權交通主管機關另行訂定道路交通安全規則再為規定之必要，應認道路交通安全規則第八條有關罰鍰繳清後始得發給行車執照之規定，逾越道路交通管理條例第九十二條之授權範圍。再者，行政法所謂「不當聯結禁止」原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。而汽車行車執照須在一定期限內換發，主要目的在於掌握汽車狀況，以確保汽車行駛品質進而維護人民生命、身體、財產法益；而罰鍰不繳納涉及者為行政秩序罰之執行問題，故換發汽車行車執照，與汽車所有人違規罰鍰未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結，前開道路交通安全規則第八條有關罰鍰繳清後始得發給行車執照之規定，亦有悖「不當聯結禁止」原則。從而，前開規定本院自得不予適用。 二、本件原告所有ＣＧ–四八五八號自用小客車於八十五年至八十八年八月間陸續違反道路交通管理處罰條例第三十三條、第四十條、第五十五條、第五十六條規定，累積違規案件未結共三十六件，罰鍰迄未繳清等情，為訴辯雙方所不爭執，且有汽車車籍查詢電腦資料附於原處分卷可稽。被告爰依據交通部暨內政部八十七年三月十七日會銜修正發布之統一裁罰標準及處理細則第四十四條第二項規定，以「違規積案未清，請附罰單收據一併寄回」為由予以退件，原非無據。原告不服原處分，循序提起本件行政訴訟，以如事實欄所示各節，據為爭執。經查： （一）本件原告雖有違反道路交通管理事件之罰鍰尚未繳納，惟依前開說明，原告為行車執照換發之申請時，被告原不得以其未繳納罰鍰為由予以駁回，乃被告竟以此為由駁回其申請，經核即有未合。 （二）本件被告不得對原告換發行車執照之申請予以駁回，已如前述，惟此乃依統一裁罰標準及處理細則第四十四條第二項規定文意解釋之當然結果，與統一裁罰標準及處理細則係經道路交通管理處罰條例第九十二條授權訂定無關，被告以統一裁罰標準及處理細則有訂定之法律依據，即得駁回原告本件申請，尚嫌無據。 （三）道路交通安全規則第八條有關罰鍰繳清後始得發給行車執照之規定，既非可適用，亦如前述，則被告以該項法條規定，認其有權否准原告之申請，亦非有理。 （四）縱原告有違反行車安全規範之行為，其應受如何之處罰，道路交通管理處罰條例已定有明文規定得以依循，除此以外之權利、利益，原不應受影響。被告認原告有違反行車安全規範之行為，若發給行車執照即違背「無不法平等」之原則云云，並非可採。 （五）縱原告有習慣性、惡性違規，惟對原告此項行為之制裁，與其換發行車執照之權益如何求取平衡，原屬立法時應考量事項，法律對原告行為之處罰既已有明文可資依循，即無於法律規定以外，另作與之有悖之考量，是被告謂基於「法益權衡」之綜合考量，原告應先清結違規積案後，始得換發行車執照云云，仍非可取。 三、綜上所述，被告所為否准原告換發行車執照申請之原處分，於法洵有違誤，一再訴願決定未予糾正而遞予維持，亦有未合。原告起訴意旨執以指摘，求予撤銷，所持理由雖非完全相同，仍應認其訴為有理由，自應由本院將原處分及一再訴願決定併予撤銷，另由被告為適法之處分，以昭折服。又本件事證已臻明確，兩造所為其他陳述，與結論不生影響，爰不予一一論述，併此敍明。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十 年 九 月 二十四 日最 高 行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 法 官 葉 振 權 法 官 黃 璽 君 法 官 吳 錦 龍 法 官 劉 鑫 楨 法 官 吳 明 鴻 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 阮 桂 芬 中 華 民 國 九十 年 九 月 二十五 日
