要旨
台南市政府於七十四年間對於被上訴人提敘一級核定薪額一九○元之敘薪處分，固足為信賴之基礎事實，然此敘薪處分，僅供敘薪機關日後作為繼續敘薪之基礎，被上訴人並無從因信賴此敘薪處分而作何處置或安排，難認有客觀上具體表現其信賴之行為，並無信賴保護原則之適用。原判決認有信賴保護原則之適用，而撤銷原處分及原再訴願決定，尚有未洽。
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一六三二號上 訴 人 臺南市立金城國民中學 代 表 人 錢幼蘭 訴訟代理人 翁瑞昌 律師 陳琪苗 律師 被 上訴 人 蔡秀玲 右當事人間因銓敘事件，上訴人對於中華民國九十年五月九日高雄高等行政法院八十九年度訴字第七一五號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文
原判決除確定部分外廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
本件被上訴人在原審起訴主張：被上訴人自前國立臺灣教育學院特殊教育系畢業，於七十四年九月二日至上訴人學校擔任特殊教育（啟聰）班教師，獲依照教育部七十年五月十五日台七十人字第五一四○二號函釋，提敘一級支薪，核定薪級為一九○元在案。之後教育部於八十八年十月二十二日以台（八八）教中（人）字第八八五○四三五二號函致各縣市政府，略稱該部七十二年六月八日台人字第二一六五四號函，規定特殊教育系畢業之學生，擔任特殊教育教師，不得提敘一級支薪，惟自七十二年六月八日到職之特教教師，仍有經誤為提敘一級者，請予以更正改敘等語。實則教育部該七十二年函，仍規定修滿特殊教育科目學分，得提敘一級，被上訴人業已修滿特殊教育學分，自不影響獲提敘一級之結果。上訴人竟依台南市政府授權，於八十八年十一月二十四日以南金中人字第七八一號核薪通知書，註銷原核薪案，不提敘一級，改自一八○元起敘，並追溯至七十四年九月一日起生效，於法有違，且不合公平原則及信賴保護原則，自屬違誤。原再訴願決定未予糾正，亦屬違誤等情，求為撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分之判決（另請求上訴人不得追繳自八十二年二月五日起溢領之薪資部分，經原判決駁回，未據聲明不服，不予贅述）。 上訴人則以：被上訴人於七十四年九月至上訴人學校任教，七十七年八月調至台南市立文賢國中。其初至上訴人學校任教之核薪案，誤依教育部該七十年函之規定提敘一級，上訴人因台南市政府八十二年十月二十八日南市人字第三三四一四號函授權核定薪級，乃依教育部該八十八年函及台南市政府指示，逕行辦理更正改敘，並無不合等語，作為抗辯。 原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：行政行為須符合信賴保護原則，於行政程序法施行前，亦有其適用。查被上訴人於七十四年九月二日至上訴人學校任教時，上訴人以其擔任特殊教育教師，予以提高一級支薪，核定薪級為一九○元（實為台南市政府所為核定，當時尚未授權各學校核定教師薪級），乃屬授益之行政處分，發生實質之確定效果（存續力）。被上訴人並無任何惡意或不法之行為，因信賴該授益之敘薪處分，而繼續擔任特殊教育之教師，按月支領薪俸，其信賴自值得保護，應有信賴保護原則之適用。參酌行政程序法第一百十七條之規定，若非有違法情事，上訴人本不得任意撤銷或變更該己確定之敘薪處分。又本件係因教育部為鼓勵合格之特教教師，留在特殊教育工作上，繼續擔任特殊教育教師，故於七十年五月十五日以台七十人字第五一四○二號函釋：「臺灣省立教育學院特殊教育學系畢業之學生，擔任特殊教育教師時，得提高一級支薪，惟轉任非特殊教師時，應即改支。」嗣教育部雖又於七十二年六月八日台人字第二一六五四函釋：「特殊教育學系畢業之學生，擔任特殊教育教師，不得提敘一級支薪。」惟因前臺灣省政府教育廳之行政疏失，未將該函轉知有關機關、學校，參酌行政程序法第一百六十一條之規定：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力」之法理，上開教育部七十二年函釋（行政規則）既未有效下達下級機關，上訴人自不受其拘束，其所為原敘薪處分難謂有何違誤之處。則教育部於事隔十餘年後，發現該部七十二年函令並未轉知有關機關、學校，因而再以八十八年十月二十二日臺（八八）教中（人）字第八八五○四三五二號函釋：「．．．對於特教系畢業七十二年六月八日以後到職之特教教師，請按下列原則處理處理：（一）仍依本部七十二年六月八日台人字第二一六五四號函規定核敘薪級。．．．」通知各有關關機、學校，致上訴人依該函釋之意旨，於八十八年十一月二十四日以南金中人字第七八一號核薪通知書通知被上訴人，變更原核薪案，改自一八○元起敘，並追溯至七十四年九月一日起生效，顯未考量被上訴人之信賴利益，有違行政法之信賴保護原則，於法自屬未合。原再訴願決定，未予糾正，均有疏失。被上訴人起訴意旨，執以指摘，為有理由等，因而將再訴願決定、訴願決定及原處分撤銷。 但查原判決既認台南市政府七十四年間對於被上訴人所為提敘一級核定薪額為一九○元之敘薪處分（原判決誤為係上訴人所為處分）無何違誤，即無因違法而應予撤銷致須適用信賴保護原則之情事；卻又認上訴人之後所為變更敘薪處分（改自一八○元起敘）未考量被上訴人之信賴利益，即撤銷違法核定一九○元之敘薪處分有信賴保護原則之適用。其理由即不相一致。又信賴保護原則之適用，除須有信賴之基礎事實外，尚須對於構成信賴基礎之事實，有客觀上具體表現之行為始可（參照司法院釋字第五二五號解釋）。查台南市政府於七十四年間對於被上訴人提敘一級核定薪額一九○元之敘薪處分，固足為信賴之基礎事實，然此敘薪處分，僅供敘薪機關日後作為繼續敘薪之基礎，被上訴人並無從因信賴此敘薪處分而作何處置或安排，難認有客觀上具體表現其信賴之行為，並無信賴保護原則之適用。原判決認有信賴保護原則之適用，而撤銷原處分及原再訴願決定，尚有未洽。上訴意旨指摘原判決該部分違誤，求予廢棄，為有理由，應將原判決該部分廢棄。次查教育部原於七十年五月十五日以台七十人字第五一四○二號函示，臺灣省立教育學院特殊教育學系畢業之學生，擔任特殊教育教師時，得提高一級支薪。之後又於七十二年六月八日以台人字第二一六五四函釋示，今後擔任特殊學校（班）教師時，除依規定修滿特殊教育科目學分得依規定提敘一級，並受本職最高薪之限制外，不再另行提敘薪級。依原判決確定之事實，因前臺灣省政府教育廳之行政疏失，未將教育部七十二年該函轉知有關機關、學校，致台南市政府七十四年間仍依教育部七十年該函規定，僅因被上訴人擔任特殊教育教師之故，對被上訴人為提敘一級核定薪額為一九○元之敘薪處分。可知教育部七十二年六月八日台人字第二一六五四函重新規定，係廢止該部七十年函所為擔任特殊教育教師得提高一級支薪之規定，既已行文前台灣省政府教育廳，對外發布而生效力。台南市政府七十四年間猶依教育部七十年該函規定，僅因被上訴人擔任特殊教育教師之故，對之為提敘一級核定薪額為一九○元之敘薪處分，不無違誤。惟雖如此，依教育部七十二年該函內容，仍許擔任特殊教育教師而已依規定修滿特殊教育科目學分者，得依規定提敘一級。被上訴人在本件行政救濟中，始終主張其任教前已修滿特殊教育科目學分，果真屬實，則其七十四年初任上訴人學校特殊教育教師時，即符合教育部七十二年該函除外規定，仍得受提敘一級之對待。台南市政府七十四年間依教育部七十年該函規定，僅因被上訴人擔任特殊教育教師之故，對之為提敘一級核定薪額為一九○元之敘薪處分，理由容有未洽，結論並無不合。上訴人獲台南市政府授權辦理教師敘薪，即不得撤銷七十四年間原提敘一級核定薪額為一九○元之敘薪處分，改為核定自一八○元敘薪，其為更正處分（八十八年十一月二十四日南金中人字第七八一號核薪通知書），即有未合。如果被上訴人上開主張不實，則上訴人之更正處分即無違誤。是被上訴人上開主張之事實，攸關原處分合法與否之判斷，乃原判決並未調查認定，本院無從為法律上之判斷，應發回原法院更為審理。 據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。 中 華 民 國 九十一 年 九 月 九 日最 高 行 政 法 院 第 一 庭 審 判 長 法 官 黃 綠 星 法 官 高 啟 燦 法 官 蔡 進 田 法 官 黃 璽 君 法 官 廖 宏 明 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 邱 彰 德 中 華 民 國 九十一 年 九 月 九 日
