要旨
一、查行為時土地法第七十三條之一並未規定行政機關得就逾一年未辦繼承登記而依法代管之土地或建築改良物，對繼承人課徵代管費，亦未授權主管機關如何訂定代管費，行為時內政部頒訂之「未辦繼承登記土地處理要點」第十四點第一項第二款關於市、縣 (市) 政府每年收取代管費用之規定，並無法律依據，而增加人民按年、依一定比率繳交代管費之義務，違反中央法規標準法第五條第二款及第六條規定，應不予適用；又內政部七十三年十一月五日台內地字第二六二二二二號函：「地政機關執行代管，應依部頒『未辦繼承登記土地處理要點』規定辦理。」其中有關適用行為時內政部頒訂之「未辦繼承登記土地處理要點」第十四點第一項第二款規定部分，因該部分規定違反中央法規標準法第五條第二款及第六條規定，應不予適用，已如前述，故內政部上開函示應適用行為時「未辦繼承登記土地處理要點」第十四點第一項第二款規定部分，亦應不予適用。 二、按「行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」行政訴訟法第一百九十六條定有明文。本件原告於繳清系爭代管費而辦理土地或建築改良物繼承登記完畢後，於法定期間內，對於被告命繳納代管費之處分不服，循序提起行政訴訟，經本院審理結果，撤銷本件已執行完畢之原處分，則原告聲請返還已繳交之代管費，為有理由，應予准許，爰為判決被告應返還原告已繳納之代管費。惟本件原告聲請返還已繳交之代管費，其性質上屬公法上不當得利之返還。本件被告於收取系爭代管費時，乃有法律上之原因，而其後因本院拒絕適用相關法令函示而其原因嗣後不存在，此一事實，在本院裁判前，並非被告於受領代管費時所明知或其後所得知之，參酌民法第一百八十二條第二項規定意旨，被告並不負加計利息返還其利益之義務，原告請求返還已繳交之代管費，並按週年利息百分之五計算利息，其請求加計利息部分為無理由，應予駁回。 參考法條：土地法 第 73-1 條 (84.01.20) 未辦理繼承登記土地處理要點 第 14 條 (85.09.02) 行政訴訟法 第 196 條 (87.10.28)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十一年度判字第一八七八號原 告 劉盛亮 被 告 臺北縣新店地政事務所 法定代理人 陳明陽 右當事人間因繼承登記事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年四月二十日八九府訴二字第一二三五○六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文
再訴願決定、訴願決定及原處分關於代管費部分均撤銷。 被告應返還原告已繳納之代管費新臺幣二○五、○○六元。 原告其餘之訴駁回。 訴訟費用由兩造各自負擔。 事 實 緣原告代理全體繼承人計九人於民國八十七年五月十五日以被告（八七）新登字第一三九三○○號申請案，申請被繼承人劉宗開、劉許對所遺台北縣新店市○○段六六九地號等五十筆土地及三棟建物之繼承登記（後又增補登記劉許對之四筆土地）。經被告審核其中二十四筆土地、三棟建物業依「未辦繼承登記土地處理要點」代管在案，以八十七年六月九日新登補字第一一三七號補正通知書（第九點）通知原告繳納代管費，原告提出異議，經被告陳報原決定機關派審核小組實地勘察後，核定除惠國段二○三地號等十五筆土地免納代管費外，其餘九筆土地、三棟建物仍應依規定繳納代管費新臺幣（下同）二○五、○○六元，原告遲至八十八年二月二十四日始繳清代管費而准辦登記完畢。原告對繳納代管費及被告加計逾期登記罰鍰不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：一、行為時土地法第七十三條之一並未規定應繳納代管費，僅在第三項規定：「市、縣地政機關對於第一項代管之土地或建築改良物，得為使用、收益或管理上之必要處分。代管所得收益扣除代管費用及代繳各項稅款後，如有剩餘，應予提存。」惟依代管機關臺北縣政府去函臺灣省政府土地處時，自認「本案土地、建物自八十六年九月一日起執行代管，惟宥於人力及財力，於實務執行上僅列冊代管，並無出租或委託經營情事．．．」，足證本件代管無需代繳納任何代管費用。且代管費事關人民權利義務，不得以行政命令定之，惟「未辦繼承登記土地處理要點」、「土地登記規費及其罰鍰計徵規定」無法律授權，違反中央法規標準法第五條第二款、第六條、第十一條及第十八條後段之規定，被告枉法適用，與法有違。二、內政部八十九年三月二日八九內地字第八九六四三四七號函與八十九年一月二十六日總統公布修正之土地法第七十三條之一規定相違背。三、依行為時土地法第七十六條規定：「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。聲請他項權利內容變更，除權利價值增加部分，依前項繳納登記費外，免納登記費。」本案被告以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅之價值計算登記費四二、○一三元，罰鍰八四○、二六○元，合計八八二、二七三元（原告誤植為八八二、二八三元），顯逾依土地法第七十六條規定計算之登記費八、五五二元及罰鍰一七一、○四○元，合計一七九、五九二元，應予返還。綜上，請鈞院定期日行言詞辯論並請求返還原告已繳交之代管費二○五、○○六元及自八十八年二月二十五日起迄返還日止按週年利率百分之五計算利息；溢繳之登記費、罰鍰及自八十七年五月二十三日起迄返還日止按週年利息百分之五計算利息等語。 被告答辯意旨略謂：一、有關繳納代管費部分：按「土地或建築改良物，自繼承開始之日起，逾一年未辦繼承登記者，．．．得由地政機關予以代管。」為行為時土地法第七十三條之一所明定；次按內政部七十三年十一月五日台內地字第二六二二二二號函示：「地政機關執行代管，應依部頒『未辦繼承登記土地處理要點』規定辦理。」，依「未辦繼承登記土地處理要點」第十四點第一項第二款規定：「市、縣（市）政府應自代管之日起算，依下列規定每年收取代管費用．．．（一）．．．（二）代管之土地、建物無收益者，土地依公告地價，建物依稅捐稽徵處課徵房屋稅評定之現存價值，收取百分之一。．．．」。本件原告代理全體繼承人計九人於八十七年五月十五日以被告收件（八七）新登字第一三九三○○號申請案申請被繼承人劉宗開、劉許對所遺新店市○○段六六九地號等五十筆土地、三棟建物之繼承登記。經被告審核其中二十四筆土地、三棟建物業依「未辦繼承登記土地處理要點」代管在案，而通知其繳納代管費，經原告提出異議，被告遂陳報主管機關台北縣政府，並由台北縣政府審核小組依「台北縣政府代管之未辦繼承登記土地代管費計徵作業原則」於實地勘查後核定除惠國段二○三地號等十五筆土地免納代管費外，其餘九筆土地、三棟建物仍應依前開規定繳納代管費，並以八十七年十月二十八日八七北府地一字第三三二一三五號函核示：「有關劉盛亮先生申訴其辦理土地登記應繳之代管費違反法令規定疑案（即代管機關囿於人力及財力，於實務執行上，僅列冊代管，並無出租或委託經營情事，．．．擬免收代管費乙節），經陳報台灣省政府地政處函復於『未辦繼承登記土地處理要點』未修正前，仍宜依現行規定辦理。」而土地法第七十三條之一雖已於八十九年一月二十六日經總統令公佈修正，惟依內政部八十九年三月二日八九內地字第八九六四三四七號函示略以：「．．．土地法第七十三條之一修正後，已無代管費用之規定，地政機關亦僅列冊管理，尚無使用收益管理上之行為，故不宜收取代管費。．．．但於土地法修正前，已辦理繼承登記並收取代管費者，因法律規定程序已完成，不宜再辦理退費。」，故而本案辦畢登記係土地法修法前，被告據前開處理要點及台北縣政府函示核計該九筆土地及三棟建物應繳代管費二○五、○○六元，並無違誤，原告謂無明文規定應繳土地代管費，主張應返還已繳之代管費並計利息及牴觸中央法規標準法乙節，顯無理由。二、有關登記費暨加計逾期登記罰鍰部分：按「聲請為土地權利變更登記應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。」、「繼承登記者，得自繼承開始之日起六個月內為之，聲請逾期者，每逾一個月得處應納登記費額一倍之罰鍰，但最高不得超過二十倍。」分別為土地法第七十六條、七十三條所明定，次按內政部訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點第二款：「所有權移轉登記以稅捐機關核定繳（免）納土地增值稅為準」、「繼承登記以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅價值為準」，而內政部八十三年十二月二十七日台（八三）內地字第八三一五九六三號函說明三亦明示略以：「．．．目前土地權利變更登記之登記費核計標準，除法令另有規定外，各地政事務所均依土地法第七十六條、第七十三條第二項及本部函頒『土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定』辦理，尚稱允當。」。又查前開「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第三點業依內政部八十九年六月十三日台八九內中地字第八九七九五九七號函修正實施，該函略以：「（一）所有權移轉登記，以申報地價為準．．．（三）繼承登記以稅捐機關核定之繳（免）納遺產稅之價值為準。．．．」有關繼承登記規費之計徵，修正前後均同，並無變更。被告依前開有關規定核計登記費及罰鍰，於法並無不合。綜上，原告之訴無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理由
一、有關繳納代管費部分： 按「土地或建築改良物，自繼承開始之日起，逾一年未辦繼承登記者，．．．得由地政機關予以代管。」為行為時土地法第七十三條之一所明定。次按行為時未辦繼承登記土地處理要點第十四點第一項第二款規定：「市、縣（市）政府應自代管之日起算，依下列規定每年收取代管費用．．．（一）．．．（二）代管之土地、建物無收益者，土地依公告地價，建物依稅捐稽徵處課徵房屋稅評定之現存價值，收取百分之一。．．．」本件原告代理全體繼承人計九人於八十七年五月十五日以被告（八七）新登字第一三九三○○號申請案，申請被繼承人劉宗開、劉許對所遺台北縣新店市○○段六六九地號等五十筆土地及三棟建物之繼承登記（後又增補登記劉許對之四筆土地）。經被告審核其中二十四筆土地、三棟建物依「未辦繼承登記土地處理要點」代管在案，以八十七年六月九日新登補字第一一三七號補正通知書（第九點）通知原告繳納代管費，原告提出異議，經被告陳報原決定機關派審核小組實地勘察後，核定除惠國段二○三地號等十五筆土地免納代管費外，其餘九筆土地、三棟建物仍應依規定繳納代管費，合計二○五、○○六元，固非無見。惟查行為時土地法第七十三條之一並未規定行政機關得就逾一年未辦繼承登記而依法代管之土地或建築改良物，對繼承人課徵代管費，亦未授權主管機關如何訂定代管費，行為時內政部頒訂之「未辦繼承登記土地處理要點」第十四點第一項第二款關於市、縣（市）政府每年收取代管費用之規定，並無法律依據，而增加人民按年、依一定比率繳交代管費之義務，違反中央法規標準法第五條第二款及第六條規定，應不予適用；又內政部七十三年十一月五日台內地字第二六二二二二號函：「地政機關執行代管，應依部頒『未辦繼承登記土地處理要點』規定辦理。」其中有關適用行為時內政部頒訂之「未辦繼承登記土地處理要點」第十四點第一項第二款規定部分，因該部分規定違反中央法規標準法第五條第二款及第六條規定，應不予適用，已如前述，故內政部上開函示應適用行為時「未辦繼承登記土地處理要點」第十四點第一項第二款規定部分，亦應不予適用。原處分依前述要點規定，就法定代管未辦繼承登記之土地及建築改良物收取代管費用之處分，難謂無違法之處，原告據以指摘，並非全無可採，一再訴願決定遞予維持，亦有疏略，爰均予撤銷，以昭折服，爰為判決如主文（第一項）。又依行為時未辦繼承登記土地處理要點第十四點第一項第二款規定，應以市、縣（市）政府為收取代管費之權責機關，本件一再訴願決定適用該款規定，而以被告為原處分機關，難謂無違誤之處；惟該款規定既經本院拒絕適用，則本件有關繳納代管費部分，依訴願法第十三條規定，應以實施行政處分時之名義，即以被告為原處分機關，併予指明。 二、有關登記費暨加計逾期登記罰鍰部分： 按人民因中央或地方機關違法或不當之行政處分，致其權利或法律上利益受侵害者，固得依法定程序請求救濟，惟如遲誤法定救濟期間而請求救濟，即為法所不許。法定救濟期間經過之行政處分，發生存續力，除主管機關依法撤銷或變更該處分外，當事人應受其拘束，不得循一般法律救濟途徑請求救濟。次按訴願自機關之行政處分書或決定書達到之次日起，應於三十日內提起之，行為時訴願法第九條第一項定有明文。若逾越三十日之不變期間，則相關行政處分已發生存續力，當事人應受其拘束，已如前述。再按機關之行政處分書或決定書是否達到處分之相對人，並非以送達證書為唯一之證明方法，如有其他事實足以證明機關之行政處分書或決定書已達到處分之相對人時，自應以證明達到之次日起，計算訴願期間。本件原告於民國八十七年五月二十二日已繳清系爭登記費暨加計逾期登記罰鍰，為兩造所不爭執，則系爭被告命原告繳交登記費暨加計逾期登記罰鍰之處分，至遲於八十七年五月二十二日已達到原告（如依原處分卷附被告八十七年八月十九日八七北縣店地一字第○九二五二號函說明二所載，原告於87、5 、15向被告提出本件繼承登記申請案時，被告已當場核算登記費，並說明核算公式、費率及罰鍰依據等，則系爭繳納登記規費及罰鍰之處分應於87、5 、15已達到原告），因此原告對各該處分如有不服，其訴願期間至遲應自八十七年五月二十三日起算，原告住居台北市，扣除在途期間五日，至八十七年六月二十六日（星期五）即已屆滿。查本件原告雖曾於法定期間內對被告通知繳納代管費之處分，提起訴願（有原告八十七年七月三日訴願書影本附原處分卷可稽），然並無任何事證足資證明原告曾於法定訴願期間經過前，即八十七年六月二十六日前，對被告命原告繳交登記費暨加計逾期登記罰鍰之處分表示不服，因此各該處分於訴願期間經過後，即已發生存續力，除主管機關依法撤銷或變更各該處分外，原告自應受其拘束。本件原告既未依法對被告命原告繳交登記費暨加計逾期登記罰鍰之處分請求救濟，而於各該行政處分有效存續之前提下，請求退還依各該行政處分所收取之登記費及科處之罰鍰，即請求排除有效行政處分之部分法律效果，並無法律依據，其請求顯無理由，被告八十八年二月十日八八北縣店地一字第○一六六三號函否准原告請求退還部分已繳納之規費及罰鍰之處分，於法並無不合，一再訴願決定遞予維持原處分，理由雖有不同，結果尚無二致，均應予維持，原告此一部分請求撤銷一再訴願決定及原處分之訴為無理由，應予駁回，爰為判決如主文（第三項）。又本件被告命原告繳交登記費暨加計逾期登記罰鍰之處分已發生存續力，原告應受其拘束，故原告有關退還部分依各該處分已繳納之規費及罰鍰並加計利息之請求，亦為顯無理由，應予駁回，爰為判決如主文（第三項）。至本件被告命原告繳交登記費暨加計逾期登記罰鍰之處分是否適法，因各該處分並非本件訴訟審理對象，又縱列入本件訴訟審理對象，亦因各該處分已逾越救濟期間，其請求救濟為不合法，而無從審理其實體上有無理由；另被告八十七年八月十九日八七北縣店地一字第○九二五二號函，係就原告向被告函查已繳納系爭登記費暨加計逾期登記罰鍰之各項計算明細，有所說明，並非行政處分，一再訴願決定以該函為審理對象，並非適法，但對本件原告關於退還部分已繳納規費及罰鍰之請求應予駁回之結果，並無影響，均併予指明。 三、有關返還代管費及加計利息部分： 按「行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」行政訴訟法第一百九十六條定有明文。本件原告於繳清系爭代管費而辦理土地或建築改良物繼承登記完畢後，於法定期間內，對於被告命繳納代管費之處分不服，循序提起行政訴訟，經本院審理結果，撤銷本件已執行完畢之原處分，則原告聲請返還已繳交之代管費，為有理由，應予准許，爰為判決如主文（第二項）。惟本件原告聲請返還已繳交之代管費，其性質上屬公法上不當得利之返還。本件被告於收取系爭代管費時，乃有法律上之原因，而其後因本院拒絕適用相關法令函示而其原因嗣後不存在，此一事實，在本院裁判前，並非被告於受領代管費時所明知或其後所得知之，參酌民法第一百八十二條第二項規定意旨，被告並不負加計利息返還其利益之義務，原告請求返還已繳交之代管費，並按週年利息百分之五計算利息，其請求加計利息部分為無理由，應予駁回，爰為判決如主文（第三項）。又本件事證已臻明確，並無行言詞辯論之必要，併予指明。 據上論結，本件原告之訴為部分有理由、部分無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十一 年 十 月 十七 日最 高 行 政 法 院 第 二 庭 審 判 長 法 官 陳 石 獅 法 官 吳 錦 龍 法 官 彭 鳳 至 法 官 高 啟 燦 法 官 黃 合 文 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 王 福 瀛 中 華 民 國 九十一 年 十 月 二十八 日
