要旨
公法上請求權之消滅時效，固屬憲法上法律保留事項，不容行政機關以授權命令逕行規定其期間。惟於公法上請求權在法律未明定其時效期間前，亦應許類推適用相關公法或民法關於時效之規定，以填補該請求權無時效規定之漏洞 (司法院釋字第四七四號解釋參照) 。此項類推適用，在有利於人民權益之情形，係填補立法意旨之脫漏，應認與法律保留原則無違。 參考法條：民法 第 125、128 條 (91.06.26) 平均地權條例 第 60-1 條 (91.05.29)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一六三號上 訴 人 臺北市政府 代 表 人 馬英九 訴訟代理人 李新興律師 被 上訴 人 陳新發 右當事人間因平均地權條例事件，上訴人對於中華民國九十年十一月二日臺北高等行政法院八十九年度訴字第一八四八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文
上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
本件被上訴人（即原審原告）起訴主張：一、上訴人依據行政院核定之「台北市清理日據時期實施土地重劃地區地價補償要點」第十一條規定追繳差額地價。惟該要點並非法律，係一行政命令既牴觸法律，應屬無效，被上訴人當然毋庸遵繳該差額地價。二、本件上訴人對被上訴人就座落台北市○○區○○段一小段五三一地號、新台幣（以下同）一、二三五、七六七元之多分配土地差額地價請求權（以下稱差額地價請求權），其請求權之事實（即當時之政府辦理該土地重劃後多分配土地，致被上訴人受有利益之事實）發生於日據時代昭和十三、四年間亦即民國廿七、八年間。而上訴人第一次追繳請求權於民國七十三、四年間行使，在請求權發生四十六年後，依照民法第一百二十五條規定，上訴人應已喪失請求權。迨至本（八十九）年三月間，上訴人依平均地權條例第六十條之一第三項規定，仍對已罹消滅時效之請求權提出請求給付，被上訴人有即受確認判決之法律上利益，且平均地權條例遲至四十三年八月二十六日方經總統公布施行，之後修正十一次，從未見明文揭示得溯及既往準用日據時期發生事件。三、為此依時效消滅之法理，求為確認上訴人對被上訴人就座落台北市○○區○○段一小段五三一地號（現分割為五三一、五三一─一、五三一─二地號）壹佰貳拾參萬伍仟柒佰陸拾柒元伍角之多分配土地差額地價請求權不存在等語。 上訴人（即原審被告）則以：一、本重劃區屬日據時期尚未完成之重劃區，上訴人於六十八、九年間接續辦理。其接續辦理之法律依據，如行政院六十八年十二月十四日台六十八內一二六○九號函說明二、之（一）所示，且公告內容亦載明對於未分配、少配或多配土地權利之清理原則。上訴人據以賡續辦理該重劃區土地差額地價之清理與催討，難謂缺乏合法法源。二、台北市土地重劃大隊曾於七十三年十月二十四日通知繳納、七十四年一月七日更正錯誤後重新通知限期繳納與七十六年十月二十四日再度通知繳納，上述三函係依七十三年六月修正之都市土地重劃實施辦法與七十五年修正之平均地權條例第六十條之一規定辦理，追繳性質應屬公法上金錢給付義務之請求無疑。行政程序法尚未施行前，對有關公法上債權請求權之時效從無規定，縱有認為應準用或類推適用民法有關規定，惟被上訴人於八十九年三月三十日來文請求分期繳納，是已承認欠繳差額地價無訛，該「承認」如為消滅時效進行中，有中斷時效之效力；依最高法院二六渝上三五三號判例，被上訴人均不得再主張時效利益。退一步而言，縱令該請求權確已罹於消滅時效，被上訴人欠繳之差額地價仍然存在。三、如前述，被上訴人既有欠繳及承認差額地價之事實，雖平均地權條例對規定應繳納差額地價經限期繳納逾期不繳納者，得移送法院強制執行之規定，係七十五年六月二十九日修法時始予明訂；惟從法律上依「實體從舊，程序從新」之適用原則以觀，該應納差額地價之催討程序應依現行同條例第六十條之一第三項規定辦理殆無疑義。四、另被上訴人八十九年三月三十日來文承認債務請求分期三年繳納，上訴人准許分三十六期繳納後，來函申復主張消滅時效而拒絕繳納。待上訴人函復縱有消滅時效亦因承認而視為拋棄時效利益而不能主張。被上訴人遂改以民法第八十八條意思表示錯誤要求撤銷前述申請。被上訴人如果真是意思表示錯誤理應於接到上訴人准許分三十六期繳納即來函撤銷，卻先主張消滅時效不成，再主張係意思表示錯誤要求撤銷。更何況被上訴人所述情節由女兒代筆並非意思表示錯誤，無從依民法第八十八條規定主張撤銷。五、基於訴願前置主義，被上訴人提起行政訴訟應仍以訴願標的，即上訴人八十九年六月二十二日府地重字第八九○四九○八六○○號函為訴訟標的。經查被上訴人與訴外人陳仙樹共有台北市○○區○段一六○─一地號土地，經日據時期重劃清理公告後分配為中正區○○段○○段五三一地號。該土地重劃前原面積一○五平方公尺，重劃清理扣除重劃負擔後應分配之面積為八四．○七平方公尺，惟被上訴人與訴外人陳仙樹實際分配面積為一三四平方公尺，超分配四九．九三平方公尺，被上訴人應有部分二分之一，應依重劃法令規定應按處理時之土地公告現值每平方公尺四九、五○○元計算補繳差額一、二三五、七六七．五元，上訴人對於前開應補差額與被上訴人協議分三年繳納，但又拒不給付，上訴人依法催繳，並聲請法院強制執行，並無不合等語，資為抗辯。 原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：座落臨沂段一小段五三一地號（嗣分割出五三一─一、五三一─二地號；重劃清理公告重編前為台北市幸段一六○─一地號土地），原係被上訴人之袓父陳芳榮所有，現為被上訴人與案外人陳仙樹共有，應有部分各二分之一，該筆土地係日據時期民國二十七、八年幸段地區重劃範圍之土地，重劃清理前原面積三一．七坪（即一○五平方公尺），經扣除重劃負擔後之面積應為二五．四二一坪（八四．○七平方公尺），而實際分配面積則為一三四平方公尺，超配四九．九三平方公尺，並於三十五年七月總登記完畢等情，為兩造所不爭，並有日據時期之清算原簿（即現行重劃計算分配表）記載、土地登記簿謄本等件為證，堪認為實。嗣經上訴人依「台北市清理日據時期實施土地重劃地區地價補償要點」，按七十年即處理時之土地公告現值每平方公尺四九、五○○元計算，被上訴人持分二分之一，應繳一、二三五、七六七．五元，經上訴人所屬台北市土地重劃大隊於七十三年十月二十四日通知繳納，被上訴人以無該通知所示土地拒絕繳納，該大隊乃再以七十四年一月七日更正錯誤重新通知被上訴人於七十四年三月十一日前繳納，及七十六年十月二十四日再度通知繳納，被上訴人均未繳納等情，有上開各該函等件亦可信實。按行政法學之通說，就公法上請求權之消滅時效，應類推適用民法第一百二十五條前段及第一百二十八條規定。本件公法上之請求權，係緣於日據時代日本政府行使重劃之公權力行為而多分配土地於被上訴人之前手陳芳榮，當時為日本國昭和十三、四年即民國二十七、八年間，此為兩造所不爭，並有日據時代土地清算原簿可按。日本國之民法物權係採登記對抗制，是於重劃多分配土地當時即發生財產不當移轉，其不當得利之差額請求履行期與財產不當移轉時同時發生並得行使，日本政府自民國二十七、八年間即得行使差額請求權，時效自當時即開始起算，我國政府接收日本政府之財產，概括承受日本政府權利義務，其時效不利益，自應一併承受。上訴人遲至四十六年後之民國七十三年始催繳，其公法上之請求權已因時效完成而消滅。況消滅時效屬應以法律規定之法律保留事項（司法院釋字第四七四號解釋參照），其他法律如平均地權條例並未就公法上之請求權為消滅時效之特別規定，則上開補償要點更不足以動搖本件消滅時效期間之進行。就公法上請求權之消滅時效，固應類推適用民法之規定，司法院釋字第四七四號解釋亦僅釋示，關於「時效中斷及不完成」，於相關法律未有規定前，應類推適用民法之規定，至於時效消滅完成之效果究係採抗辯權發生制或採權利消滅制，則未為釋示。由於公法關係具有強制性，且為使公法關係明確，並避免權利之濫用，就公法上之請求權之消滅時效完成效果，不應類推適用民法之規定，所以現行行政程序法第一百三十一條第二項規定，即係採權利消滅制，此規定於行政程序法施行前，應作為行政法之法理而適用，而不應類推適用民法之消滅時效規定。本件公法上之請求權既已消滅時效完成，其權利即已當然消滅，自無所謂時效完成後以契約承認該債務之問題，上訴人以被上訴人於八十九年三月三十日來文承認債務請求分期三年繳納，上訴人准許分三十六期繳納，是縱消滅時效完成，亦因承認而視為拋棄時效利益云云，已非足取。且該請求分三年繳納之申請書係被上訴人之女陳淑翠於時效完成後多年之八十九年三月間未經被上訴人之授權下，私自向上訴人提出之申請，申請書之印文係伊母親交付之事實，業據被上訴人之女陳淑翠在台灣台北地方法院八十九年度訴字第四九九三號證述在案。而被上訴人於收受上訴人同意分期繳納通知書後，即於八十九年五月十一日向上訴人提出申復書，表示不同意上訴人補繳土地差額之請求，此有被上訴人提出且為上訴人所不爭執之申復書在卷足參；且被上訴人曾於七十三年、七十四年、七十六年間上訴人通知補繳土地差額款時，拒絕給付之事實，亦為上訴人所自認。則被上訴人於七十三年至七十六年間既數度拒絕上訴人補繳差額款之請求，衡情應無於時隔十二、三年後，承認前開債務，並請求上訴人給予分期付款之可能，故被上訴人陳稱前開申請書係其女私自所為，為無權代理，即非無據。上訴人以該申請書之印文為被上訴人所有，抗辯被上訴人之女係受被上訴人之授權向上訴人為分期付款之要約，尚無可採。綜上所述。該申請書係被上訴人之女陳淑翠在未經授權下以被上訴人名義所為；且被上訴人於知悉後，尚對上訴人為不承認陳淑翠所為法律行為之意思表示，該分期付款之要約效力，自不及於被上訴人。上訴人抗辯被上訴人承認前開債權，並達成三年分期付款之協議，即屬無據。至於上訴人主張，被上訴人承認債務，故有民法第一百二十九條規定之適用云云。按民法第一百二十九條係有關時效未完成前，因承認而中斷之規定，而本件陳淑翠分期之要約函發出時，時效早已完成，故無中斷之可言，即與民法第一百二十九條時效中斷之規定無涉。遂認被上訴人之主張為有理由，判決確認上訴人本件一百二十三萬五千七百六十七元五角之多分配土地差額地價請求權不存在。 查公法上請求權之消滅時效，固屬憲法上法律保留事項，不容行政機關以授權命令逕行規定其期間。惟於公法上請求權在法律未明定其時效期間前，亦應許類推適用相關公法或民法關於時效之規定，以填補該請求權無時效規定之漏洞（司法院釋字第四七四號解釋參照）。此項類推適用，在有利於人民權益之情形，係填補立法意旨之脫漏，應認與法律保留原則無違。本件上訴人對於被上訴人多分配土地差額地價請求權，原審以其消滅時效期間，自民國二十七、八年間即已開始起算，因無通則性公法上請求權消滅時效之規定，認應類推適用民法第一百二十五條前段及第一百二十八條之規定。上訴人遲至民國七十三年始行催繳，其公法上請求權已罹時效而消滅，尚非無據。至公法事件，並無如民法第一條法律未規定者，依法理之規定。本件公法上請求權消滅時效完成後之效果，原審認不應適用民法第一百四十四條第一項採債務人抗辯權發生制之規定，而認應以嗣於民國九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十一條第二項採權利消滅制之規定，並以之作為行政法之法理而予適用，因認本件公法上請求權消滅時完成後，其權利即歸於消滅等情，雖尚非無爭議。然查，被上訴人名義民國八十九年三月三十日就其本件公法上債務向上訴人請求分期三年繳納之申請書，係被上訴人之女陳淑翠未經其授權，擅自蓋用其印章向上訴人提出等情，為原審認定屬實。此項事實法院就調查證據認定事實所為之職權行使，既屬原審權責，且無悖於經驗法則情形，即應從其認定。則被上訴人既未為該項申請，即不生時效完成後復承認其債務之問題。按諸上開民法之規定，自得拒絕本件之給付。原判決依被上訴人之聲明，確認上訴人對被上訴人本件一百二十三萬五千七百六十七元五角之多分配土地差額地價請求權不存在，所持理由雖不盡同，其結果則屬無異，應予維持。另行政訴訟與民事訴訟，其為訴訟標的之法律關係各異。本件既為公法上多分配土地差額地價請求權，自應循行政訴訟程序救濟。此項公法上訴權之行使，不因上訴人前此曾誤循民事訴訟程序請求而受影響。上訴意旨以原判決類推適用民法關於時效之規定，認本件公法上請求權已罹時效而消滅，有違法律保留原則。且上訴人已就同一原因事實向民事法院提起給付之訴。被上訴人復就同一訴訟標的提起本件確認之訴，係於訴訟繫屬中，更行起訴云云，執以指摘原判決不當，求為廢棄，為無理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十二 年 二 月 二十 日最 高 行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 法 官 廖 政 雄 法 官 趙 永 康 法 官 林 清 祥 法 官 鍾 耀 光 法 官 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 彭 秀 玲 中 華 民 國 九十二 年 二 月 二十 日
