要旨
按以廣播及電視方式表達意見，固屬憲法第十一條所保障之言論自由之範疇，惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事，其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會秩序、危害國家利益或侵害他人權利等情形，國家自得依法予以限制，此憲法第二十三條所明定。廣播電視之電波頻率為有限性之公共資源，為免被壟斷與獨佔，國家應制定法律，使主管機關對於開放電波頻率之規劃與分配，能依公平合理之原則審慎決定，藉此謀求廣播電視之均衡發展，民眾得有更多利用媒體之機會，司法院釋字第三六四號解釋理由書明釋在案。次按「為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流，特制定本法」衛星廣播電視法第一條明櫫其立法目的，是「保障公眾視聽權益」係該法立法目的之一。從而，同法第十九條第一項「節目應維持完整性，並與廣告區分」之規定，即係本於該主旨所訂，揆諸前揭說明，並無違反憲法言論自由可言。 參考法條：廣播電視法 第 19 條 (92.01.22)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一七六八號上 訴 人 環視多媒體股份有限公司 代 表 人 魏海森 被 上訴 人 行政院 代 表 人 黃輝珍 右當事人間因廣播電視法事件，上訴人不服中華民國九十一年十月三日臺北高等行政法院九十年度訴字第六三五二號判決，提起上訴。本院判決如左：
主文
上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
本件上訴人起訴主張：被上訴人以上訴人經營之環球電視頻道，於民國九十年五月十七日十九時至二十時播出之生活搶鮮報節目，經被上訴人廣播電視節目及廣告諮詢會議評鑑認定系爭節目未維持完整性，且未與廣告區分，違反衛星廣播電視法第十九條第一項規定。又環球電視頻道，前因違反節目及廣告管理規定，經被上訴人分別於八十九年十月二十五日以（八九）正廣四字第一六一○五號函及九十年五月十四日以（九○）正廣四字第○六四四六號處分書核處在案，茲上訴人再次違規，依同法第三十七條第一項第一款規定，處以罰鍰新臺幣（下同）二十四萬元，並請立即改正，逾期不改正，將按次連續處罰。上訴人不服，遂循序提起行政救濟。查本件系爭節目乃現場直播，節目進行中，受訪來賓所為說明，若有違法之虞，欲制止只有靠主持人之臨場反應，然有時亦會措手不及。本件情況，上訴人於事後即責成節目單位檢討防範，絕非故意冒犯。且系爭節目播出後約一星期（同月二十四或二十五日），被上訴人所屬承辦人簡旭徵即曾來電指陳當日張淳淳之受訪說明有違規之情，並對上訴人予以口頭警告，既已依衛星廣播電視法第三十五條第三款罰則規定警告，復又核處罰鍰，顯有違一事不二罰之原則。次按衛星廣播電視法第三十七條第一項第一款規定應係指在同一年度經處罰二次，復有同法第三十五條、第三十六條各款情形之一時，始予適用。查被上訴人所舉九十年五月十四日（九○）正廣四字第○六四四六號處分案，目前仍在循求行政救濟中，尚未定讞。唯被上訴人及訴願決定機關，竟逕謂衛星廣播電視法第三十七條第一項第一款規定之一年內，係自行為發生日起追溯三百六十五日為一年云云，顯屬適用法規之不當。又依司法院釋字第三六四號解釋文及解釋理由書可知，就電視節目內容之表達而言，亦屬憲法言論自由保障之範圍。是以，縱使廣播電視中之商業言論，亦應受憲法有關言論自由之保障，非有憲法第二十三條規定之違反，不得限制之。本件系爭節目內容，縱使有如被上訴人所述之促銷言論，但上述言論並無任何妨害他人權利、危害社會秩序或侵害公共利益之情形，更無衛星廣播電視法第十七條所規定之情事，被上訴人僅以節目廣告化為由對上訴人處以罰鍰，顯違反憲法有關言論自由保障之規定。再依衛星廣播電視法第十九條第一項規定字義解釋可知，要能使收視之觀眾明白其接收之訊息係屬節目或廣告，並能意識到二者之區別，縱使節目之內容有宣傳、促銷、推廣之情事，亦非該條所規範之範圍。又衛星廣播電視法，並未規範節目內容不得有宣傳、促銷、推廣等訊息；且相對於廣告之製播標準，衛星廣播電視法第二十條第二項明文規定廣告製播標準由主管機關定之，惟該法並未授權由主管機關訂定節目製播標準。被上訴人雖逕自以行政命令制訂電視節目製播規範、節目廣告化或廣告節目化認定原則等規定，惟司法機關應不得以上開規定作為認定節目是否具有完整性、是否有與廣告區分之標準，而應依照衛星廣播電視法第十九條規定之法律構成要件，以為審查之基準，才符合法律保留原則，爰請判決訴願決定及原處分均撤銷等語。被上訴人則以：查環球電視頻道於九十年五月十七日十九時至二十時播出之生活搶鮮報節目，不論現場直播或錄影播出，上訴人製播節目時，其主持人、所邀來賓及訪談內容應已在企劃考量範疇，不能以主持人有無能力制止而免責；且其節目設計之訪談過程，完全圍繞介紹受訪者之著作，並搭配推介瘦健球，明顯為其著書及瘦健球促銷，亦經被上訴人廣播電視節目及廣告諮詢會議評鑑認定節目未維持完整性，且未與廣告區分，違法事實明確。另衛星廣播電視法第三十七條第一項第一款規定之一年內，依民法第一百二十三條第二項規定，每年為三百六十五日；上訴人經營之環視頻道每日播出節目，且前因違反節目及廣告管理規定，經被上訴人分別以八十九年十月二十五日（八九）正廣四字第一六一○五號、九十年五月十四日（九○）正廣四字第○六四四六號各函核處在案，本案違規行為發生於九十年五月十七日，係在前述所稱一年內等語，資為抗辯。 原審斟酌全辯論意旨，及調查證據結果以：查上訴人經營之環球電視頻道，於九十年五月十七日十九時至二十時播出之生活搶鮮報節目，於十九時三十分至二十時訪問美體作家張淳淳，介紹其上市之著作六分鐘瘦一身，及將於同年六月一日出版之一分鐘前凸後翹、瘦等書，除訪談時相繼將前開書名疊印於螢幕外，另推介瘦健球具按摩穴道、健身及瘦身等功能，詳細說明示範其用法，講出訂購電話號碼三次，並強調其原以六千元購得一球，經其介紹得享優惠，可以一、九九九元購得，配合其新書及所附VCD一起運動等情，有衛星廣播電視節目廣告監看意見表附原處分卷可憑，且經被上訴人廣播電視節目及廣告諮詢會議評鑑認定系爭節目未維持完整性，且未與廣告區分，上訴人對上開事實，亦未爭執，則上訴人違反衛星廣播電視法第十九條第一項規定事證明確，要無疑義。另系爭節目，無論係現場直播或錄影播出，均應遵守相關法律規定為之，上訴人製播節目時，其主持人、所邀來賓及訪談內容應已在企劃考量範疇，不能以主持人有無能力制止及事後責成相關單位檢討而免責至明。又被上訴人承辦人員於「廣播電視節目及廣告諮詢會議」評鑑認定該節目違規後，電告指陳該違規情節，係冀上訴人加強節目編審工作，俾免於處分書收到前再有違法情節受連續處罰；該項警告係依衛星廣播電視法第三十五條規定所為，而本件被上訴人所為處分，係依同法第三十七條第一款規定為據，非有違一事不二罰之原則。另按衛星廣播電視法第三十七條第一項第一款規定之一年內，依民法第一百二十三條第二項規定，每年為三百六十五日；上訴人經營之環視頻道每日播出節目，且前因違反節目及廣告管理規定，經被上訴人分別於八十九年十月二十五日以（八九）正廣四字第一六一○五號、九十年五月十四日以（九○）正廣四字第○六四四六號各函核處在案，系爭違規行為發生於九十年五月十七日，即符合前揭一年內要件無訛。再按以廣播及電視方式表達意見，固屬憲法第十一條所保障之言論自由之範疇，惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事，其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會秩序、危害國家利益或侵害他人權利等情形，國家自得依法予以限制，此憲法第二十三條所明定。廣播電視之電波頻率為有限性之公共資源，為免被壟斷與獨佔，國家應制定法律，使主管機關對於開放電波頻率之規劃與分配，能依公平合理之原則審慎決定，藉此謀求廣播電視之均衡發展，民眾亦得有更多利用媒體之機會，司法院會議釋字第三六四號解釋理由書明釋在案。次按「為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流，特制定本法」衛星廣播電視法第一條明櫫其立法目的，是「保障公眾視聽權益」係該法立法目的之一，從而，同法第十九條第一項「節目應維持完整性，並與廣告區分」之規定，即係本於該主旨所訂，揆諸前揭說明，並無違反憲法言論自由可言至明。又查衛星廣播電視法雖無「節目製播標準由主管機關訂定」之明文，惟既有「廣告製播標準由主管機關訂之」之規定，則上訴人欲製播廣告節目，即應循該標準為之，且衛星廣播電視法第十九條第一項既明定「節目應維持完整性，並與廣告區分」，則上訴人即不得將廣告插播於節目中甚明，系爭節目既有上訴人為廣告之插播，自屬違規，要無疑義。另上訴人主張所謂「完整性」係指節目在設計上應有完整主體，所謂「區分」係指使觀眾能辨明所接受訊息係節目或廣告云云；按解釋法律條文應自全文以觀，所謂「節目應維持完整性」即係指其節目應與廣告明顯區分之義，上訴人此項主張，委屬卸飾之詞，殊屬無據。末查衛星廣播電視法第三十七條明定違章者得處二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，被上訴人依上開規定，訂定「衛星廣播電法業者違規罰鍰裁量之參考原則」一則，對衛星廣播電視事業違反第十九條規定第二次至第五次，每增加一次，增處罰鍰二萬元，核與上開規定並無違反，基於權力分立基本原則，自應尊重，要無裁量不當之處，原處分並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，上訴人起訴為無理由，判決駁回上訴人之訴。 上訴意旨，除持前詞外，並以：依司法院釋字第三六四號解釋文及解釋理由可知，就電視節目內容之表達而言，亦屬憲法言論自由保障之範圍。是以，縱使廣播電視中之商業言論，亦應受憲法有關言論自由權利之保障，除非有憲法第二十三條規定之為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得任意以法律限制之，否則無異剝奪媒體之言論自由，而造成傳播媒體在製播上瞻前顧後，以致削弱傳播媒體所扮演啟迪新知、促進文化及經濟等角色功能，並剝奪人民獲取完整資訊之權利。系爭節目內容，縱使有如被上訴人所述之促銷言論，但上述言論並無任何妨害他人權利、危害社會秩序或侵害公共利益之情形，更無衛星廣播電視法第十七條所規定之情事。次查人民的基本權利雖非不得以法律限制，但仍須符合憲法第二十三條比例原則之限制。衛星廣播電視法第十九條第一項之立法目的係為保障公眾視聽權益，其目的雖屬正當，但其所採取的手段卻非對人民權利侵害最小之必要手段，顯已嚴重侵犯人民之言論自由權，並剝奪人民獲取完整資訊之權利，顯有違憲法第二十三條之規定，自不應予以適用。且依衛星廣播電視法第十九條第一項規定可知，僅要能使收視之觀眾明白其接受之訊息係屬節目廣告，並能意識到二者間之區別，縱使節目之內容有宣傳、促銷、推廣之情事，亦非本條規範之範圍，此乃法律論理之必然解釋。況遍觀衛星廣播電視法，並未規範節目內容不得有宣傳、促銷、推廣等訊息，故被上訴人自不得以節目內容有宣傳推廣等情事，即逕自認定節目未維持完整性，而應依具體個案，判斷節目與廣告是否有明顯區分。又被上訴人廣播電視節目及廣告諮詢會議評鑑認定系爭節目未維持完整性，且未與廣告區分，惟此僅係被上訴人單方面之主觀認定，司法機關自不應以此作為判斷基礎。且本件系爭節目在設計上有完整之主題，並以明示或暗示之方法表達主題之起始與完結，並無不具完整性之情；且該節目廣告時間所播出之廣告內容亦與上述內容無涉，兩者可截然區分，自不會使一般觀眾無法辨明其所接受之訊息究竟係屬節目或係廣告。又查有關廣告之製播標準，衛星廣播電視法第二十條第二項明文規定廣告製播標準由主管機關定之，惟該法並未授權由主管機關訂定節目製播標準。被上訴人雖逕自以行政命令制訂電視節目製播規範、節目廣告化或廣告節目化認定原則等規定，惟司法機關應不得以上開規定作為認定節目是否具有完整性、是否有與廣告區分之標準，而應依照衛星廣播電視法第十九條規定之法律構成要件，以為審查之基準，才符合法律保留原則。末查衛星廣播電視法第三十七條第一項第一款規定，其應指處罰案業經確定成立後，復有同法第三十五、三十六條各款情形之一，始有適用。否則，倘有爭議尚未確定之核處案，任令行政機關一再援引並加重核處，極易造成行政濫權，並致人民之訴願權及訴訟權形同虛設，當非本條立法本意。原審判決卻以按行政違規案件經裁罰後，所循行政救濟途徑有復查、訴願、行政訴訟等程序，衡之事理，能於一年內確定者，要屬事實不能，且亦違立法連續處罰，藉以遏止違規之精神云云，不採上訴人上述主張，其顯有適用法令不當之違法，爰請判決原審判決廢棄、訴願決定及原處分均撤銷。 本院按以廣播及電視方式表達意見，固屬憲法第十一條所保障之言論自由之範疇，惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事，其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會秩序、危害國家利益或侵害他人權利等情形，國家自得依法予以限制，此憲法第二十三條所明定。廣播電視之電波頻率為有限性之公共資源，為免被壟斷與獨佔，國家應制定法律，使主管機關對於開放電波頻率之規劃與分配，能依公平合理之原則審慎決定，藉此謀求廣播電視之均衡發展，民眾得有更多利用媒體之機會，司法院釋字第三六四號解釋理由書明釋在案。次按「為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流，特制定本法」衛星廣播電視法第一條明櫫其立法目的，是「保障公眾視聽權益」係該法立法目的之一。從而，同法第十九條第一項「節目應維持完整性，並與廣告區分」之規定，即係本於該主旨所訂，揆諸前揭說明，並無違反憲法言論自由可言。上訴人主張廣播電視節目中之商業言論，如無危害社會秩序或侵害公共利益之虞，即應受憲法有關言論自由權利之保障云云。然查，本件上訴人經營之「環球電視」頻道，於九十年五月十七日十九時至二十時播出之「生活搶鮮報」節目，於是日十九時三十分至二十時訪問美體作家張淳淳，介紹其上市之著作「六分鐘瘦一身」及將於六月一日出版之「一分鐘前凸後翹、瘦」等書，被上訴人認該節目訪談時相繼將前述書名疊印於螢幕外，並推介「瘦健球」具按摩穴道、健身及瘦身等功能，詳細說明示範其用法，講出訂購電話號碼三次，並強調其原以六千元購得一球，經其介紹得享優惠，以一、九九九元購得。配合其新書及所附VCD一起運動，上述內容明顯為其著書及「瘦健球」促銷，經被上訴人所屬廣播電視節目及廣告諮詢會議評鑑認定系爭節目未維持完整性，且未與廣告區分，違反衛星廣播電視法第十九條第一項規定等情，業經原審判決審認無誤，則系爭節目違背保障公眾視聽權益，即與增進公共利益有違，依憲法第二十三條規定，自得以法律限制之。是被上訴人認定上訴人違背衛星廣播電視法第十九條第一項之規定，無違憲法第十一條保障言論自由之規定。又同法第三十七條第一項第一款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有一年內經處罰二次，再有前二條各款情形之一者，處新臺幣二十萬元以上二佰萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰」。所謂一年內經處罰二次，並未明文規定處罰案應經行政爭訟程序確定成立者為限。從而，原審判決認定行政違規案件經裁罰後，所循行政救濟途徑有復查、訴願、行政訴訟等程序，衡之事理，於一年內確定者，要屬事實不能，且亦違立法連續處罰，藉以遏止違規之精神，認定上訴人經營之環視頻道播出節目，前因違反節目及廣告管理規定，經被上訴人分別於八十九年十月二十五日以（八九）正廣四字第一六一○五號函及九十年五月十四日以（九○）正廣四字第○六四四六號處分書核處在案，系爭違規行為發生於九十年五月十七日，即符合前揭法條一年內經處罰二次規定，於法尚無違誤。至於上訴人指摘原審法院認定系爭「生活搶鮮報」節目，未維持完整性，且未與廣告區分，僅係被上訴人單方面主觀認識云云，無非涉及原審判決事實認定與證據取捨，與違背法令無涉，依行政訴訟法第二百四十二條規定意旨，自不得作為上訴本院之理由，況系爭節目係經被上訴人所屬廣播電視節目及廣告諮詢會議評鑑認定未維持完整性，且未與廣告區分，對上開會議專業性之認定，應予尊重。綜上所述，原番法院認定被上訴人依衛星廣播電視法第三十七條第一款規定，裁處上訴人罰鍰二十四萬元，並通知立即改正，逾期不改正，將按次連續處罰，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。均應予維持，於法並無違誤。上訴意旨為無理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十八 日最 高 行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 法 官 廖 政 雄 法 官 趙 永 康 法 官 林 清 祥 法 官 鍾 耀 光 法 官 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 莊 俊 亨 中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十九 日
