要旨
按行政處分之相對人以詐術或不正當方法致行政機關陷於錯誤，而為授予利益之行政處分者，自不生信賴利益保護之問題 (行政程序法第一百十九條第一款參照) 。次按行政機關作成行政處分所根據之事實，如與事實真象不符者，即有認定事實錯誤之情形，則該行政處分之合法要件即有欠缺，而構成得撤銷之原因。 參考法條：行政程序法 第 110、119、150 條 (90.12.28) 行政訴訟法 第 98、255 條 (87.10.28) 水土保持法 第 3、23、33 條 (89.05.17)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第五三七號上 訴 人 陳經臺即台灣煤氣分裝場 訴訟代理人 歐陽謙律師 被 上訴 人 嘉義市政府 代 表 人 陳麗貞 右當事人間因申請山坡地開發許可事件，上訴人對於中華民國九十一年十二月三十一日高雄高等行政法院九十年度訴字第一三三○號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文
上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
本件上訴人起訴主張：被上訴人於民國八十九年九月二十七日以八九府工建字第六五九八○號函知上訴人，將被上訴人八十九年一月四日八九工建字第四二六號函核准山坡地開發許可及其所屬工務局核發之八九嘉市工局建執字第○四七號建造執照撤銷，已損害上訴人之權利及法律上之利益。上開授予上訴人利益之處分均無違法，被上訴人予以撤銷，自有不當。而授予利益之處分雖得廢止，惟依行政程序法之規定，廢止亦有其限制。又基於法律優越原則及行政程序法第一百五十條之規定，適用水土保持法之山坡地範圍應依水土保持法為劃定範圍報經行政院核定公告，而行政院迄未就系爭土地依規定劃定為水土保持法之山坡地範圍公告，且其附近高樓林立，接壤六線道路大雅路，土地標高及坡度均不符合山坡地之條件，原處分將臺灣省政府六九府農山字第一二○一六六號函公告劃定之山坡地保育利用範圍土地，比附援引於八十三年五月七日始制定公布施行之水土保持法所指「山坡地」，自非合法。次查被上訴人就系爭土地先後通知上訴人之諸多函文，上訴人均遵照辦理，並依建造執照建築完成，詎被上訴人於八十九年九月一日始通知陳美麗暫停系爭土地之開發，進而牽連對上訴人信賴被上訴人先前通知與核可之權益全部予以否定；嗣八十九年九月二十七日始撤銷其一年前對上訴人早已核可准予開發使用之命令及撤銷對上訴人原核發之建照，實與信賴原則有違。又本件原處分所撤銷者，曾呈經內政部認可准予開發；而水土保持主管機關即建設局農牧課簽註意見亦認本件未違反水土保持法；原處分所撤銷之依據為陳美麗違反水土保持法設施擋土牆，惟該擋土牆設施已納入建造執照，經被上訴人審核准予建築發給執照並已完工。則被上訴人就內政部已同意之開發許可越權為撤銷，進而撤銷已完工之建造執照；且陳美麗未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定先行施工擋土牆設施之程序違法，業經被上訴人通知補提施工圖說送府核辦後，由被上訴人八八府建農字第八六五四七號函對擋土牆設施同意備查在案。是原處分並未考量本件適當性、必要性及衡量性，與比例原則有違。末按行政處分，應於為處分時始發生效力，原處分所撤銷者為被上訴人八十九年一月四日之山坡地開發許可及同年二月十四日之建造執照。而被上訴人將上述二件授與上訴人利益之處分撤銷所據理由為同年九月一日對陳美麗之暫停系爭土地開發申請，即憑同年九月一日始生效力之行政處分，作為撤銷其前已合法存在行政處分之依據，自難謂合法等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷。 被上訴人則以：臺灣省政府六十九年二月六日六九府農山字第一二○一六六號公告臺灣省山坡地保育利用範圍，並於八十六年十月八日八六府農水字第一六八八六七號公告訂正臺灣省山坡地範圍地段明細表。系爭土地位於嘉義市山坡地保育範圍內，申請開發建築，除依水土保持法及相關法規外，尚應依山坡地開發建築管理辦法之規定申請開發許可。上訴人於八十八年六月二十九日申請系爭土地開發建築許可，經被上訴人所屬相關單位審查後，以八十九年一月四日八九府工建字第四二六號函核發山坡地開發許可，是上訴人當知悉系爭土地位於山坡地保育範圍內。嗣系爭土地所有權人陳美麗違反水土保持法第二十三條規定，被上訴人乃另函處分暫停系爭土地之開發申請及撤銷土地使用證明。是原依附於土地之開發申請及土地使用證明之山坡地開發許可及建造執照即失所附麗，應併同予以撤銷。系爭土地經被上訴人於八十八年七月七日查獲未先擬具水土保持計畫，即整地施設擋土牆，違反水土保持法規定，惟上訴人與陳美麗聯名陳情，稱整地及施設擋土牆乃林專錫因個人方便及需要，於未告知陳美麗情形下逕自所為；而林專錫亦以書面承認私自前往施設擋土設施，被上訴人遂依行政院農業委員會八十七年八月五日八七農林第八七一四○一○○號函意旨，僅對林專錫處以罰款六萬元，惟系爭土地已施設之擋土牆，為免拆除反致水土流失，被上訴人遂要求已施工擋土設施補附施工圖說送核，以免滋生危險，而以八十八年十一月二十二日八八府建農字第八六五四七號函，同意備查所送建築師設計認證之擋土設施施工圖說，用意乃確認該擋土牆設施結構是否安全，並未核准核定該整地整坡設施。又被上訴人雖核發本件山坡地開發許可，惟依被上訴人各單位公文會辦簽註意見單所示，其中建設局簽註意見「會勘當時未先擬具水土保持計畫送請核定，擅自開發使用一節，另案查處辦理」，已明確表示系爭土地上施設之擋土設施等行為違反水土保持法，僅斯時上訴人稱系爭土地不知遭開發施設上揭設施云云，為釐清系爭土地開發施設上揭設施究何所為，尚須另案查處辦理，乃衍生被上訴人遭上訴人矇騙誤導，滋生誤處林專錫過程。是被上訴人已明確表示現存已施設擋土設施等皆為違法行為，然上訴人若係為無辜善意土地所有權人，依系爭土地現況及開發文件說明，被上訴人同意認定該地地勢平坦無需擬具水土保持計畫。嗣經查明陳美麗、陳經臺及林專錫間之密切關係，林專錫於陳美麗所有系爭土地施設擋土牆，依常理及經驗法則，顯為陳美麗提供其地供上訴人申設台灣煤氣分裝場之開發行為，林專錫僅為頂替人頭。準此，上揭陳美麗之陳情與林專錫之承諾內容顯與事實不符；兩者顯為串意提供不實書面文件，矇騙被上訴人，有背公序良俗。從而，為維執法公正，被上訴人就陳美麗違規事實，撤銷前對林專錫處分，及依水土保持法第二十三條第二項、第三十三條規定，裁處陳美麗六萬元罰款，暨該地溯自八十八年十一月三日處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請，於法並無不合等語，作為抗辯。 原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以上訴人係台灣煤氣分裝場負責人，前向被上訴人申請在嘉義市都市計畫保護區○○○○段一二二地號土地開發建築許可，經被上訴人以八十九年一月四日八九工建字第四二六號函核准山坡地開發許可，並經其所屬工務局核發八九嘉市工局建執字第○四七號建造執照。嗣被上訴人發現系爭土地未先擬有水土保持計畫送請主管機關核定，即由林專錫擅自在該土地上整地、施設擋土牆，經被上訴人派員勘查屬實，遂對林專錫裁處罰鍰。嗣經被上訴人查詢有關單位暨蒐集資料結果，以林專錫違法整地、施設擋土牆之行為，應是經該土地所有權人陳美麗授意所為，乃撤銷原對林專錫之處分，改處陳美麗六萬元罰鍰，並溯自八十八年十一月三日處罰之日起兩年內暫停該地之開發申請。被上訴人旋於八十九年九月二十七日以八九府工建字第六五九八○號函知上訴人，將原核准其山坡地開發許可及工務局核發之建造執照均撤銷等事實，此有原處分書、被上訴人對陳美麗之行政處分書、被上訴人對林專錫之行政處分書、土地登記簿謄本、地籍圖謄本及照片等件附卷可稽。次查上訴人於八十八年六月二十五日向被上訴人申請作液化煤氣儲藏倉庫使用，同月二十九日提出簡易水土保持申報書向被上訴人申請系爭土地之開發建築許可，被上訴人乃會同建管、水土保持單位等，依內政部所訂「都市計畫保護區土地使用審查要項表」之規定事項逐項審查符合後函報內政部，並獲內政部八十八年八月三十一日台八八內中營字第000－000三四七五號函復准予辦理。被上訴人旋以八十八年九月 十五日八八府工都字第六八一六九號函復上訴人，請依內政部上開函內容辦理，固有都市計畫保護區土地使用審查要項表、簡易水土保持申報書及內政部函復被上訴人、被上訴人函復上訴人之函文各乙紙附卷可按。惟被上訴人審查系爭土地上設置液化煤氣分裝場及儲藏倉庫使用所需具備之要件時，建設局於各單位公文會辦簽註意見單即簽註：「一、會勘當時未先擬具水土保持計畫送請核定，擅自開發使用一節，另案查處辦理。二、．．唯施工期間，仍請依設計圖說做好水土保持之處理與維護，如涉及開挖整地之行為，請依水土保持法相關規定辦理」，此亦有會辦簽註意見單附於原審九十年度訴字第一四六○號卷內可稽。是上訴人申請於系爭土地之開發建築許可時，並未依水土保持法規定，先擬具水土保持計畫送核，即擅自授意林專錫於系爭土地上開挖整地及施設擋土牆設施等行為，堪稱明確。因上訴人與陳美麗提供不實書面文件，指稱系爭土地整地、設置擋土牆設施等行為，係林專錫私自所為，矇騙被上訴人，被上訴人遂改以陳美麗違反水土保持法規定科處罰鍰，並暫停該地之開發申請。系爭土地既因被處以限制兩年內暫停開發之申請，則被上訴人先前核准其山坡地開發許可及工務局核發建造執照之授益處分即失所依據，從而被上訴人本於行政上之職權作用而撤銷上開核准之授益處分，難謂不當。此與內政部當初函復被上訴人准予依上訴人申請於系爭土地設置液化煤氣分裝場及儲藏倉庫使用之基礎事實已有不同，自不能因內政部之前開核准函令尚未被撤銷，即認被上訴人嗣後查明上訴人有違反水土保持法之違法行為，本於行政上之職權作用而撤銷原核准上訴人山坡地開發許可及建造執照之授益處分要屬不合法。再查上訴人為台灣煤氣分裝場之負責人，前向被上訴人申請於系爭土地上設置液化煤氣分裝場及儲藏倉庫，其與陳美麗為母子關係，而林專錫並於八十五年五月前任職台灣煤氣分裝場場長乙職，離職後於嘉義市另開設瓦斯行（台灣煤氣供應中心），惟該營業處所之建物及土地均屬陳美麗之子陳政忠所有；陳美麗本身亦為台灣液化煤氣供應中心負責人，而嘉義市消防局第二分隊於八十九年八月九日舉發台灣煤氣供應中心違反消防法乙案，陳美麗與林專錫聯名提出之訴願書內所提台灣煤氣供應中心之營利統一編號與台灣液化煤氣供應中心相同，可證「台灣煤氣供應中心」與「台灣液化煤氣供應中心」確係同一之營業人；且該訴願書提起訴願之公司為「台灣煤氣供應中心」，負責人為陳美麗，代表人為林專錫，籌備處地址為嘉義市○○○路一四八號，亦有該訴願書及營利事業統一發證設立、變更登記申請書各乙紙附卷可參，足認上訴人、陳美麗與林專錫業務關係密切，彼此互為支應，且林專錫開發系爭土地，顯係上訴人與其母親陳美麗經營之煤氣事業所需，是林專錫於系爭土地施設擋土牆之行為，上訴人若謂不知情，實與經驗法則有違。又按臺灣省政府依據山坡地保育利用條例及水土保持法之授權，將其歷年來依山坡地保育利用條例第三條規定劃定並報奉行政院核定後公告之山坡地，再行報奉行政院同意核定沿用為水土保持法所稱山坡地範圍，此有臺灣省政府八十五年三月六日八五府農水字第一二三一四號公告附卷內可稽。臺灣省政府於八十六年十月八日另以八六府農水字第一六八八六七號公告訂正臺灣省山坡地範圍地段明細表，乃將嘉義市○區○○段全部地段劃入水土保持法所稱「山坡地」之範圍（參台灣省政府公報八十六年冬字第二十三期之台灣省山坡地範圍地段明細表），是陳美麗所有之系爭土地確屬水土保持法第三條第三款所指之之山坡地，要無庸疑，故其開挖整地之行為應依水土保持法之規定為之。又查被上訴人各單位公文會辦簽註意見單所示，上訴人申請在系爭土地開發建築許可時，即未依水土保持法規定，先擬具水土保持計畫送核，卻擅自授意林專錫於系爭土地上開挖整地及施設擋土牆，然因上訴人及陳美麗聯名陳情，提供不正確資料，致使被上訴人誤以為上開行為係林專錫私自所為，而逕對林專錫予以裁罰之處分，並先後核准上訴人之山坡地開發許可及核發建造執照，是上訴人取得上開山坡地開發許可及核發建造執照之授益處分，顯係以詐欺之不正當之方法取得，依行政程序法第一百十九條第一、二款規定，該授益處分自不受信賴原則之保護。被上訴人嗣後本於行政上之職權作用而撤銷原核准上訴人山坡地開發許可及建造執照之授益處分，尚無不合。至於系爭土地已施設之擋土牆，為免拆除反致水土流失，被上訴人雖要求已施工擋土設施補附施工圖說送請被上訴人核備，以免滋生危險，復以八十八年十一月二十二日八八府建農字第八六五四七號函同意備查所送建築師設計認證之擋土設施施工圖說，然其用意乃為確認該擋土牆設施結構是否安全，並未核准認定前開開發整地及施設擋土牆設施係屬合法行為。綜上所述，上訴人主張各節，均乏所據，尚難憑採。是被上訴人函知上訴人，將原核准其山坡地開發之許可及工務局核發之建造執照均撤銷，依法並無不合；訴願決定予以維持，亦無不合，因將上訴人之訴駁回，經核並無違背法令情事。 上訴意旨略以：系爭土地不符合水土保持法第三條所定山坡地條件，被上訴人在原審亦同意該地地勢平坦，無需擬具水土保持計畫。原審對上開主張既未調查，對被上訴人自認之事項又未置論，有不備理由之違法。又上訴人申請之初即有擬具水土保持計畫書，原判決以上訴人申請之初未先擬具水土保持計畫書送請核定為駁回依據，自有矛盾之違背法令。本件八十九年一月四日八九府工建字第四二六號函及同年二月十四日八九嘉市工局建執字第○四七號函授予上訴人利益之處分均非違法，被上訴人予以撤銷，自有不當。再依行政處分依行政程序法第一百一十條規定，於為送達時發生效力，本件係以八十九年九月一日對陳美麗之暫停系爭土地開發申請之處分，作為撤銷上開早已合法存在之處分之理由，難謂合法。又被上訴人在原審之答辯狀亦認為已施工之擋土牆設施予以拆除反而造成水土流失，滋生危險，並確認該擋土牆設施結構安全而同意備查，則本件行政處分勢將造成系爭土地未經核可使用，及建造執照之建築物含擋土牆設施均陷於違法建物之狀況，其結果擋土牆施設勢應拆除，從而本件處分顯已違適當性、必要性及衡量性，有違比例原則。原判決未注意糾正適用比例原則，駁回上訴人之請求自有不適用法則之違法。另依被上訴人在原審所提補充理由答辯狀，被上訴人已承認上訴人若為無辜善意土地所有權人，依土地現況及開發文件說明，被上訴人同意認定該地地勢平坦，無須擬具水土保持計畫，則被上訴人基於末擬具水土保持計畫擅自施設擋土牆設施，而於八十九年九月一日對陳美麗為系爭土地兩年內暫停該地之開發申請，且溯及的撤銷八十九年一月四日系爭土地開發許可及同年二月十四日系爭土地核准建築之建造執照，難謂為有理由等語。 按行政處分之相對人以詐術或不正當方法致行政機關陷於錯誤，而為授予利益之行政處分者，自不生信賴利益保護之問題（行政程序法第一百十九條第一款參照）。次按行政機關作成行政處分所根據之事實，如與事實真象不符者，即有認定事實錯誤之情形，則該行政處分之合法要件即有欠缺，而構成得撤銷之原因。原審認定上訴人申請系爭土地之開發建築時，依被上訴人各單位公文會辦簽註意見單所示，其中建設局簽註意見「會勘當時未先擬具水土保持計畫送請核定，擅自開發使用一節，另案查處辦理」，業已明確表示系爭土地上施設之擋土設施等行為，違反水土保持法，因上訴人與陳美麗提供不實書面文件，指稱系爭土地上整地、設置擋土牆設施等行為，係林專錫私自所為，矇騙被上訴人，被上訴人遂改以陳美麗違反水土保持法規定科處罰鍰，並暫停該地之開發申請，已如前述。足認被上訴人審查系爭土地之開發許可及建造執照之申請時，如非上訴人與土地所有權人陳美麗之矇騙，自應就陳美麗違反水土保持法規定部分裁處罰款，並暫停該地之開發申請，是被上訴人作成核准系爭土地之開發許可及核發建造執照之處分，其所根據之事實即與事實真象不符，而有認定事實錯誤之情形，自已構成得撤銷之原因。上訴人執此主張上開核准系爭土地之開發許可及核發建造執照之處分，並無違法，不能撤銷，亦不符合廢止之要件，無從廢止云云，殊無足採。從而，被上訴人本於行政上之職權而撤銷前所核准之授益處分，於法並無違背。上訴論旨，仍執陳詞，就原判決所論駁之理由，斤斤指摘，並以原審取捨證據、認定事實之職權行使為不當等由，任意指摘原判決有不備理由、理由矛盾或不適用法規等違背法令情事，求予廢棄，難謂有理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十二 年 五 月 十五 日最 高 行 政 法 院 第 四 庭 審 判 長 法 官 廖 政 雄 法 官 趙 永 康 法 官 林 清 祥 法 官 鍾 耀 光 法 官 姜 仁 脩 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 蘇 金 全 中 華 民 國 九十二 年 五 月 十五 日
