要旨
憲法第十一條規定所保障之言論自由並非完全不受限制，如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，依同法第二十三條規定，仍非不得以法律限制之，行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨得公平競爭，及政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，依法限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲。 參考法條：公職人員選舉罷免法 第 50-1 條 (91.01.25) 廣播電視法 第 21 條 (88.04.21) 中華民國憲法 第 11、23 條 (36.01.01)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第九七號再 審原 告 緯來企業股份有限公司 代 表 人 蔡辰威 送達代收人 邱毓容 再 審被 告 行政院新聞局 代 表 人 葉國興 右當事人間因有關廣播電視法事件，再審原告對於中華民國九十年十二月六日最高行政法院九十年度判字第二三一一號判決，提起再審之訴。本院判決如左：
主文
再審之訴駁回。 再審訴訟費用由再審原告負擔。 事 實 再審原告起訴意旨略謂：查再審原告行為時之廣播電視法第四十五條之二之規定，得處廣播電視節目供應事業銀元三千元以上，三萬元以下之罰鍰，並沒入其節目，係針對不同的違規程度，輕重之違章情節，予以相對之處罰，再審被告於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同的違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之意，其裁量權之行使即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分自屬違法。今本件縱如再審被告所陳及原判決所肯認，再審原告係違反前開法令於競選期間播出競選廣告，然再審被告並未就再審原告所受處分之適當性、必要性指明其理由，逕以最高金額三萬元（銀元）處罰，其認事用法難認無違誤；又查再審被告對第三人或再審原告為相類事實案件未依違法行為程度不同而為相同處分之案件亦所在多有，經最高法院衡量其認事用法，認有違誤者而撤銷者亦不遑多讓：諸如九十年判字第一九二六號判決、九十年判字第一九三五號判決、．．．等。縱然行政機關所為之處分合於處罰之上下限，亦不失為怠於行使裁量為恣意之處分而違法。故請求廢棄原判決，併予撤銷原處分及訴願決定、再訴願決定。 再審被告答辯意旨略謂：查再審原告所製播之「ON TV 緯來電視」於八十七年十一月二十六日二十一時四十一分許於所播送之「千變女郎」節目中，插播「民主進步黨─我們應該過得更好」競選廣告，經中央選舉委員會認定已違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號暨八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函可稽。再審原告播出上開違法廣告，已違反廣播電視法第二十一條第二款不得「違背政府法令」及同法第二十九條之一規定，本局爰依廣播電視法第四十五條之二處以罰鍰，認事用法並無不當。公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定所稱自行播送廣告係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍，業經本局去函中央選舉委員會解釋，該委員會於八十八年四月十三日以八十八中選法字第八三六一五號函重申前述意旨，有該函釋影本附卷可稽。系爭廣告內容既經該委員會認定有違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，本局據以處分再審原告，於法並無不合。再審原告辯稱其非公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項所謂之「第三人」乙節，與其違法事實無涉，核不足採。另查，人民之表現自由固有予以保護之必要，惟亦非不受限制，行政機關為使選舉活動中侯選人及政黨得公平競爭，保障政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，於同條文第三項以限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲。再審原告任令競選廣告於競選期間播送，完全罔顧媒體所應負起之社會責任，本局依法處以新台幣九萬元罰款，自屬適當且有其必要性。末查，再審原告既已收到本局函轉中央選舉委員會函所重申之不得為競選廣告意旨，仍於競選活動期間播出系爭競選廣告，其違章行為顯出於故意行為，情節非輕，本局據以核處再審原告最高罰鍰，對於目的之達成足認有必要，尚難謂有違比例原則；而該等事件行為時間係發生在衛星廣播電視法頒行前，有關廣播電視節目供應事業以衛星方式播送違法節目（廣告），係依廣播電視法核處。惟廣播電視法最低罰新臺幣九千元、最高罰僅新臺幣九萬元，與當時衛星廣播電視法草案之最低罰新臺幣十萬元、最高罰新臺幣一百萬元，顯失均衡，為落實有效管理不良節目，平衡罰鍰的落差，爰依廣播電視法處以最高罰新臺幣九萬元，以期與衛星廣播電視法草案之最低罰新臺幣十萬元相呼應，是本局處理此類事件，尚非毫無斟酌當時的情況，而遽為決定的。綜右論述，再審原告違反廣播電視法規定之事實甚為明確，再審被告機關於認事用法上並無違誤，請駁回再審原告之訴。
理由
按廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項，準用廣播電視法第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定，為行為時廣播電視法第二十九條之一所規定。廣播電視節目內容，不得違背反共復國國策或政府法令，復為同法第二十一條第二款規定。違反者，依同法第四十五條之二規定得處廣播電視節目供應事業三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。又關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會；政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳，復為公職人員選舉罷免法第五十條之一所規定。本件再審原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「ON TV 緯來電視」頻道於八十七年十一月二十六日二十一時四十一分許播出之「千變女郎」節目中插播「民主進步黨–我們應該過得更好」競選廣告，違反公職人員選舉罷免法第五十條之一，行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，再審被告遂依行為時廣播電視法第四十五條之二規定，於八十八年二月三日以（八八）建廣五字第○一八五六號函處再審原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元）。再審原告不服，循序提起行政訴訟。經查：（一）再審原告為廣播電視法第二十九條之一規定之廣播電視節目供應業者，其所播出者，不論節目或廣告，均應受廣播電視法第二十一條及第三十二條規定之限制。系爭廣告內容「民主進步黨–我們應該過得更好」，係競選活動或為候選人宣傳之廣告，業經中央選舉委員會認定已違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號函及八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函附再訴願決定卷可稽。該會為選舉罷免之主管機關，其所為認定經核尚無不合，自得參酌。（二）按競選廣告不得於廣播、電視播送，既為公職人員選舉罷免法第五十條之一所禁止，則欲在電視或廣播播送之競選廣告內容自屬違反政府法令之廣告內容，姑不論公職人員選舉罷免法第五十條之一適用之對象是否包括媒體或節目製作者，播出者如有故意或過失，即應認違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，而應依同法第四十五條之二規定加以處罰，蓋廣播電視法第二十一條第二款之規定係處罰其播出廣告內容，並非因再審原告係違反公職人員選舉罷免法第五十條之一之行為人始予處罰。本件再審原告為廣播電視節目供應事業，明知其所製播廣告係違反法令之選舉廣告內容，竟於其所屬頻道播出，已違反廣播電視法第二十一條第二款之規定，其訴稱其非公職人員選舉罷免法第五十條之一規範對象云云，與其應負違反廣播電視法第二十一條第二款之違章責任無涉，故該主張亦無可採。又廣播電視法第二十一條第二款規定所稱「不得違背政府法令」係指法律或有效之行政命令所規範之事項不得違背，仍屬可得確定其規範範圍，故廣播電視法第二十一條第二款規定尚無違背法律明確性之問題。（三）憲法第十一條規定所保障之言論自由並非完全不受限制，如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，依同法第二十三條規定，仍非不得以法律限制之，行政機關為使選舉活動中候選人及政黨得公平競爭，保障政黨得公平競爭，及政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，依法限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲。再審被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中央選舉委員會周知全國各廣播電視媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播出競選廣告，為使業者有所遵循，再審被告更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則明定不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不得播送。再審原告雖主張此原則限制人民言論自由原則違反法律保留原則云云，惟該原則經核尚未逾越廣播電視法第二十一條第二款及公職人員選舉罷免法第五十條之一規定意旨，且與憲法第十一條亦無違，尚難認有違法律保留原則，再審原告所訴自無可採。再審原告並不否認收到再審被告函轉中央選舉委員會函所重申之不得為競選廣告意旨，並漠視該處理原則之規範，於競選活動期間仍播出系爭競選廣告，其違章行為顯出於故意行為，情節非輕，原處分依法核處再審原告最高之罰鍰，並無不妥。再審原告主張再審被告裁罰再審原告科處再審原告最高額度罰鍰，有違比例原則云云。查本件再審原告置法令於不顧仍故意違章，情節非輕，已如前述，再審被告核處再審原告最高罰鍰，對於目的之達成足認有必要，尚難謂有違比例原則。至本院另案相類似案件之判決雖與本案判決結果有異，惟其理由所表示之見解，尚非當然拘束本案，本院仍得就個案本於法律確信而為裁判，併此指明。綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規、解釋、判例並無相牴觸之情事，再審原告以原判決適用法規顯有錯誤為由，提起本件再審之訴，經核為顯無再審理由，應予駁回。 據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十八條第二項、第二百八十一條、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十三 日最 高 行 政 法 院 第 二 庭 審 判 長 法 官 陳 石 獅 法 官 姜 仁 脩 法 官 彭 鳳 至 法 官 高 啟 燦 法 官 黃 合 文 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 蘇 金 全 中 華 民 國 九十二 年 一 月 三十 日
