要旨
上訴人於九十年六月,未依水土保持法第十三條第一項規定擬具水土保持計畫,送請主管機關核定而擅自施作擋土牆、採取塊石、堆砌塊石駁崁,構成違反水土保持法第十三條第一項之行為,與其之前於七十八年間被依都市計畫法處罰之行為不同,原判決維持原處分就本次違反行為所為處分,並無不合,上訴意旨指為違反一事不再理及法律不溯既往原則,有適用法規不當之違法,亦不可採。 參考法條:水土保持法 第 4、8、12、13、14 條 (89.05.17)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一五二六號上 訴 人 賴福成 被 上訴 人 臺北市 代 表 人 馬英九 右當事人間因水土保持法事件,上訴人對於中華民國九十二年四月二日臺北高等行政法院九十一年度訴字第九八號判決,提起上訴,本院判決如左:
主文
上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人主張:(一)民國八十三年五月二十七日水土保持法公布施行前,上訴人耕作之坐落臺北市○○區○○段一小段五五六地號等山坡用地,早已完成開發使用,且已經地政機關依現況完成農耕用地「田」、「旱」地目之編定。因系爭土地早已是農地,於山坡地劃定公告後,亦不須查定公告為「宜農」地,並定防止超限利用之界限。故上訴人在自己農地上為農業經營、使用之行為,應無水土保持法第十二條第一項規定之適用。(二)上訴人於自己農地上所設置之水櫃等農業設施,於七十八、七十九年間即已完成,該等設施並非八十三年水土保持法公布後之新設施;亦即上訴人所有系爭山坡地早已整治開發完成,上訴人於水土保持法公布後,並無任何開發行為。(三)上訴人於七十八年間,為農耕需要,在系爭土地上整坡造崁、修築水櫃等行為,既經被上訴人所屬建設局以違反都市計畫法課罰在先,被上訴人復以違反水土保持法懲戒在後,顯然違背一事不再理原則及法律不溯及既往原則。(四)上訴人即使在農耕過程中有所違規,惟觀之原處分內容,僅記載上訴人違法情事及違犯法條,並無論及上訴人行為違反義務之程度,以及上訴人行為程度與罰鍰處分間之比例關係,或被上訴人向來對類似案件處以罰鍰之標準為何,即逕課以最高額度之罰鍰,縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度,乃消極不行使裁量權,屬於「不為裁量」「裁量濫用」之瑕疵,亦有違比例原則,其行政處分為違法。為此求為廢棄原判決,並撤銷原處分及訴願決定等語。 二、被上訴人於本審未提出答辯。 三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,以:(一)系爭土地業經被上訴人報請行政院公告為水土保持法所稱之山坡地,上訴人未先擬具水土保持計畫,送請被上訴人核定,即於九十年六月二十八日及七月三日,在系爭土地上開挖整地、施作擋土牆、堆砌塊石駁崁等情,為兩造所不爭,並有被上訴人八十四年十二月八日八四府建五字第八四○八七三八七號函、行政院八十四年十一月二十九日台八十四農四二二八二號函、臺北市山坡地範圍劃定成果報告附卷、及現場照片十六幀附於原處分卷可稽。(二)參照水土保持法第一條規定之立法目的,再綜觀水土保持法第四條、第八條、第十二條第一項前段、第十三條第一項前段、第二十三條第二項及第三十三條第一項規定可知,該法要求凡在該法第八條第一項所列各款地區為治理或經營、使用行為者,無論係農、林、漁、牧地區或山坡地或森林地區,均應依該條第一項之規定「應經調查規劃,依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護」,易言之,縱非位於山坡地之農、林、漁、牧地區,亦應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護。至於在山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業,或其他開挖整地行為,其水土保持義務人更應先分別依同法第十二條第一項前段及第十三條第一項前段之規定,擬具水土保持計畫,送請主管機關核定,如有擅自開發者,主管機關自得依同法第三十三條第一項第二款之規定,處以罰鍰並令其自行拆除及清除其工作物。(三)因系爭土地係依水土保持法規定所公告之山坡地,是縱如上訴人主張其一切所為均為農作之用,其上開所為,仍該當於同法第十二條第一項所稱之在山坡地從事農地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業。上訴人所為既非僅係在農、林、漁、牧地區為開發利用行為,而係在山坡地從事農地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業,且上訴人為系爭土地之使用人兼所有人,其自應依水土保持法第十二條第一項前段之規定,先擬具水土保持計畫,送請主管機關核定。(四)按行政院農業委員會於八十九年公告修正發布之水土保持計畫審核及監督要點第三十六條及水土保持法施行細則第四條第一項、第二項規定,是於何種條件下,水土保持義務人得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫,已有明文之規定,並不因被上訴人是否有公布更嚴格之條件而令上訴人無所遵循,上訴人主張規模未經規定,實有誤會。況且上訴人自承自水土保持法公布施行迄今,其從未提出任何之水土保持計畫或申報書。(五)人民之生存權、工作權及財產權,應予保障,憲法第十五條固有明文,然同法第一百四十三條第一項亦明文規定:中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權,應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅,政府並得照價收買。且於第二十三條規定於為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要之情形下,仍制定法律以限制人民之自由。是可知人民於土地所有權之行使負有社會義務,並非可以為所欲為,不受限制。故制定都市計畫法、建築法、農業發展條例、山坡地保育利用條例及水土保持法等法律,旨在規範土地之合理利用,以免因不當開發使用而影響公共利益或公眾安全,尚非恣意限制人民之財產權。(六)水土保持法於八十三年五月二十七日公布迄今,所規範及處罰者係以該法施行後水土保持義務人之治理、經營、使用行為為對象,本件上訴人既在九十年五月間仍有前述之行為,自有該法之適用,初不因上訴人取得並經營系爭土地早在該法施行前即解免其擬具水土保持計畫書之義務。(七)原處分以上訴人違反水土保持法第十二條至第十四條規定之一,未先擬具水土保持計畫,依同法第三十三條第一項第二款之規定處上訴人以罰鍰三十萬元,並依同法第二十三條第二項之規定令上訴人自行拆除及清除全部違規工作物,於法並無不合,訴願決定遞予維持,亦無不當,因而駁回上訴人在原審之訴。 四、本院查:(一)按水土保持法第十二條第一項、第十三條第一項規定應事先擬具水土保持計畫之情形,係就行為之態樣而設,凡欲做上開法條所規定之行為,即應事先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後始得施作。查上訴人所有並使用之系爭土地為水土保持法所指之山坡地,上訴人於九十年六月間在系爭土地上開挖整地、施作擋土牆、採取塊石、堆砌塊石駁崁等情,為原審依法認定之事實。核上訴人所為,屬水土保持法第十三條第一項規定之行為,原判決認為上訴人應先擬具水土保持計畫,送請主管機關核定,實屬正當。上訴意旨以系爭土地早已開發完成宜農用地,無水土保持法之適用,並不可採。上訴人於九十年六月,未依水土保持法第十三條第一項規定擬具水土保持計畫,送請主管機關核定而擅自施作擋土牆、採取塊石、堆砌塊石駁崁,構成違反水土保持法第十三條第一項之行為,與其之前於七十八年間被依都市計畫法處罰之行為不同,原判決維持原處分就本次違反行為所為處分,並無不合,上訴意旨指為違反一事不再理及法律不溯既往原則,有適用法規不當之違法,亦不可採。(二)上訴人於本次處罰之前,在系爭土地上有違反水土保持法之行為遭受處罰,已歷無數次,原處分雖僅敘述上訴人之前一次即未依被上訴人九十年五月二十四日府建四字第九○○五九四九一○○號處分書指定改正事項立即停止一切開發使用行為,惟被上訴人之承辦人於本件處分簽辦過程中,業經說明上訴人之前違反行為被處分七十六次之情形,則原處分處以罰鍰最高金額,實有其衡酌考量,其裁量權之行使難認為違法。上訴意旨認為有不為裁量、違反比例原則及授權裁量目的之違法,並不可採。此外上訴人所陳各節,業據上訴人於原審提出,原判決業予詳載其不可採之理由,而駁回其訴,經核並無不合,上訴意旨復執陳詞,指摘原判決違誤,求為廢棄,為無理由,應予駁回。 據上論結,本件上訴為無理由,爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段,判決如主文。 中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二 日最 高 行 政 法 院 第 二 庭 審 判 長 法 官 葉 振 權 法 官 林 清 祥 法 官 劉 鑫 楨 法 官 吳 明 鴻 法 官 梁 松 雄 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 阮 桂 芬 中 華 民 國 九十三 年 十二 月 二 日