要旨
人民有無請求國家徵收其土地之實體法上權利，屬關於人民之權利義務事項，依中央法規標準法第五條規定，原應以法律定之，故司法院釋字第四○○號解釋亦特別揭示「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償之旨」。原審謂「一般人民除法律別有規定外 (如土地徵收條例第八條) ，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。」原係因上訴人主張之徵收補償請求權，缺乏法律規範基礎，故予否定。此項因缺乏法律規範基礎而為請求權不存在之認定，與限制或剝奪人民之請求權者有別，自非法律保留原則規範之內容。上訴人以原審徒依本院判例為依據，而否定人民請求國家徵收土地之請求權，乃違背法律保留原則云云，自不足採。 參考法條：中央法規標準法 第 5 條 (93.05.19) 土地徵收條例 第 2、8、14 條 (91.12.11)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第一七一四號上 訴 人 呂蘇來春 被 上訴 人 桃園縣龜山鄉公所 代 表 人 林正峰 訴訟代理人 黃秋田律師 右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十二年二月二十六日臺北高等行政法院九十一年度訴字第三六四三號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文
上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人主張：（一）原判決依土地徵收條例第十四條規定，認為本件土地徵收案件，應向內政部請求，本件被上訴人僅是需用土地人，尚無核准之權，故向本件被上訴人請求，應屬當事人不適格等情。惟人民既無請求徵收土地之請求權，則原判決所謂土地徵收條例第八條規定，由中央主管機關內政部核准的對象，包括人民徵收土地之請求之論點顯然有衝突，可見原判決前後理由顯然相互矛盾。（二）本件被上訴人對於上訴人數次之請求徵收，從未認為其無管轄權限，惟內政部關於本件之管轄問題，似與原判決見解有所不同。原審對此管轄問題從未訊問內政部相關人員，也未去函內政部確認，即逕行認定內政部有管轄權限，以致與事實未必相符，實屬調查不周。而原判決依土地徵收條例第十四條規定，認為本件僅內政部為管轄機關。然而土地徵收最終之核准權限與管轄權限係屬二事，並非只有最終核准機關為唯一管轄機關。內政部對於需用土地人所擬定之徵收計畫之核准，應屬行政機關內部權限問題，而非得作為對外限制人民請求管轄之依據，人民仍應向需用土地人請求辦理徵收。原判決前開見解，顯然僅就土地徵收條例第十四條規定望文生義，而忽略整個徵收程序之始末，實屬違誤。（三）原判決引鈞院二十四年判字第十八號判例為據，並曲解司法院釋字第四○○號解釋意旨，認國家依法律辦理徵收給予補償，僅限國會制訂之法律，不包含司法院解釋，進而否定人民有請求國家徵收土地之請求權。惟法律保留原則僅在國家限制或剝奪人民權益時方有適用，不得謂人民向國家行使請求權亦有所適用。原判決以判例限制人民之請求權，屬違背法律保留。（四）原判決混淆「應否徵收」的先決問題與「如何徵收」之程序問題，漠視司法院釋字第四○○號解釋文對「應否徵收」問題上採用「應」辦理徵收之用語，即行政機關或法院對此均已無裁量空間，原判決於此有所謬誤。（五）依照司法院釋字第一八五號解釋意旨，司法院大法官會議解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力。顯然司法院大法官會議解釋不但具有法律的效力，甚且具有超越法律的憲法效力。而且以司法院大法官會議解釋作為請求權基礎之實例不勝枚舉，如司法院釋字第四六九號解釋請求國家賠償即是。原判決認司法院釋字第四○○號解釋不得做為人民請求國家徵收之請求權基礎，與該號解釋意旨相違。參照司法院釋字第一八五號、第四○○號解釋意旨及鈞院六十二年判字第六一○號判例意旨，應屬適用法規錯誤等語，為此求為廢棄原判決；並命被上訴人應辦理上訴人所有坐落桃園縣龜山鄉○○段二七八地號土地之徵收，並依法給付補償。 二、被上訴人則以：本件上訴人對於原判決提起上訴，雖以該判決違背法令為由，惟核其上訴理由，並非表明該判決所違背之法令及其具體內容，暨依訴訟資料合於該違背法令之具體事實，難認其已合法表明上訴理由，應認為其上訴為不合法。復依土地徵收條例第十四條、第二條、第十九條規定，本件被上訴人僅係需用土地人，既非有權核准徵收之機關，亦非發給徵收補償費之機關，則上訴人誤以被上訴人為被告提起本件訴訟，自屬當事人不適格，此有鈞院九十一年度判字第一三九五號判決、九十一年度判字第九三三號判決、九十二年度判字第二五號判決及九十二年度判字第二四號判決可參，原判決在此部分之認定並無違背法令之處。另按行政訴訟法第四條第一項及訴願法第三條第一項規定，被上訴人並非徵收處分之有權核准機關，則被上訴人九十一年三月十一日桃龜鄉工字第四九一○○○四五八七號函，係針對上訴人之請求所為經辦事件之事實敘述或理由說明而已，並不因而產生拒絕徵收補償之法律效果，自非行政處分，故原判決認定本件並無有效之行政處分，無從提起行政爭訟，於法自無不符。至於上訴人指稱其向內政部請求徵收，內政部則以台內地字第○九一○○一二二一四號函函轉桃園縣政府，再由桃園縣政府以府地用字第○九一○二○六一○八號函轉被上訴人處理乙事，係於上訴審時始提出之新證據，參酌行政訴訟法第二百四十二條、第二百四十三條及第二百五十四條規定，鈞院為法律審，上訴人在原審未為此項事實之主張，原審原無調查之義務，原審既未認定此部分之事實，則鈞院自不應採為判決基礎。再者，依鈞院九十二年度判字第二四號判決意旨，本件上訴人向內政部之申請既尚未獲准駁與否之處分，其自應依法救濟或靜待處分之作成，而不能因此而認定被上訴人即為行政爭訟之對象。且按司法院釋字第四二五號解釋意旨，公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權，人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。至司法院釋字第四○○號解釋並非謂人民得據該解釋為請求國家徵收土地之基礎，此亦為鈞院歷來一貫之見解，故上訴人仍無任何法律基礎提起本件行政爭訟自明。末按中央法規標準法第五條第二款規定之法律保留原則，而司法院釋字第四○○號解釋亦謂「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，則被上訴人並非適格之機關，所為之事實說明，也非有效處分，上訴人之請求復與土地徵收條例及司法院釋字第四○○號解釋有違，則上訴人此部分之指責也乏依據等語，資為抗辯。 三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人認為被上訴人具有核准徵收即發給補償之權限竟怠於行使其職權，致其權利受損，故依照行政訴訟法第五條第二項「拒絕處分之課予義務訴訟」類型，請求被上訴人徵收系爭土地，並依法補償。就此，應先釐清下述四點爭議：１、被上訴人九十一年三月十一日桃龜鄉工字第○九一○○○四五八七號函是否構成拒絕申請之行政處分；２、被上訴人是否具備本案之當事人適格；３、原訴願決定「訴願不受理」逕予駁回是否有理由；被上訴人及訴願決定機關是否應移轉管轄有權機關；４、司法院釋字第四○○號解釋是否可作為請求徵收土地並予補償之根據。（一）被上訴人九十一年三月十一日桃龜鄉工字第○九一○○○四五八七號函是否為拒絕申請之行政處分：按所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項，訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敍述或理由說明，既不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，前行政法院四十四年判字第十八號判例可資參照。上訴人認為被上訴人應就其所有系爭土地辦理徵收補償，乃於九十一年三月四日就系爭土地向被上訴人申請徵收，經被上訴人作成九十一年三月十一日桃龜鄉工字第○九一○○○四五八七號函，表示被上訴人目前財政困難，無財源可辦理徵收補償，需俟上級機關訂定財務計畫後辦理等語，拒絕上訴人徵收補償之請求。依土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條規定，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關為桃園縣政府，被上訴人僅係需用土地人之法律地位而已。次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。從而，被上訴人既非核准徵收之主管機關，則其所為上開函轉，純係居於需用土地人之法律地位，針對上訴人之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生拒絕徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。（二）被上訴人是否為本件行政訴訟適格之當事人：縱認被上訴人所為上開函復之性質，係屬行政處分，然按土地徵收條例第一條、第二條、第十四條、第十九條等規定，本件徵收核准機關為內政部，補償機關為桃園縣政府。則上訴人於徵收處分作成前，逕以需地機關之桃園縣龜山鄉公所為被告，對之提起本件行政訴訟，被告之適格自有欠缺。（三）原訴願決定機關以訴願不受理決定駁回是否違法：按訴願法第七十七條第八款規定，被上訴人並非徵收補償之主管機關，對於系爭土地之徵收補償事宜並無決定之權限，其所為九十一年三月十一日桃龜鄉工字第○九一○○○四五八七號函並不屬於拒絕申請之行政處分，故上訴人提起訴願請求被上訴人之上級機關桃園縣政府命被上訴人徵收補償，即不符合「課以義務訴願」之要件，桃園縣政府適用前揭訴願法條文決定不受理上訴人之訴願，於法並無違誤。至於上訴人爭執原訴願決定書誤認上訴人所提之訴願類型為「撤銷訴願」部分，查該訴願決定書理由言明人民並無申請徵收補償之權利，參諸上訴人本件起訴不符合「課以義務訴願」之要件，原訴願決定應予維持。另上訴人主張，桃園縣政府作為訴願決定機關，應依照行政程序法第十七條以及訴願法第六十一條意旨，令被上訴人將上訴人之請求移送有管轄權之機關，而非逕為不受理之決定云云。查被上訴人桃龜鄉工字第○九一○○○四五八七號函係居於需用土地人之法律地位，針對上訴人之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，而不及於系爭土地之徵收補償事務有所決定或變更。被上訴人無核准徵收土地之權限，依據行政訴訟法第十七條規定意旨，原應將上訴人之申請移轉至徵收機關即內政部，被上訴人未予移轉管轄，逕行回覆上訴人，就行政事務分配規範而言，雖有未合，惟上訴人已對於不利於其之訴願決定向行政爭議之終局解決機關行政法院表示不服，則行政內部權限分配或自我審查程序之錯誤，並不會影響行政法院就兩造有關系爭土地徵收補償爭議之審判權限，行政法院須就上訴人是否具有請求徵收補償之權利、其請求權基礎為何等爭議予以審究認定。職是，被上訴人函覆及原訴願決定於行政管轄權限之認定，均不影響行政法院對於上訴人請求裁判事項之審查，基於行政救濟有效性，尚無撤銷原訴願決定或命被上訴人移送有權機關為決定之必要。（四）請求徵收土地並予補償部分：上訴人所有系爭土地，目前為桃園縣龜山鄉○○路○道路用地，迄未辦理徵收及補償之事實，為兩造所不爭執。本件所應審究者，為上訴人可否依行政訴訟法第五條規定，對被上訴人提出課予義務之訴，請求被上訴人作成徵收處分。按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（前行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至於司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敍明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。則上訴人提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，於法難謂妥適。縱認上訴人有請求被上訴人就系爭土地予以徵收之公法上請求權，惟依現行土地徵收條例規定，系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為桃園縣政府，已如前述，被上訴人並無作成徵收處分之權利，則上訴人請求被上訴人作成徵收處分，係屬被上訴人當事人不適格，而徵收處分既未作成，徵收補償自亦無從發生。因此上訴人依行政訴訟法第五條規定，請求被上訴人對系爭土地辦理徵收補償，難謂有理由。末按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第十一條、第十三條、第十四條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十條、第二十二等條之規定自明。系爭土地既未經徵收，上訴人請求被上訴人辦理系爭土地之徵收補償，於法未合，應予駁回。至於土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解目前有所謂「徵收無效說」、「補償請求權發生說」（日本法制）、「徵收違憲說」（德國法制）尚非一致，然參酌現行土地徵收條例第二十條第三項：「需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」，以及司法院釋字第一一○號解釋：「．．．需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，乃採取徵收無效說，而不採請求權發生說。依此規定亦足證明人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，併此敍明。綜此，上訴人所陳均屬無理由，因而駁回上訴人在原審之訴。 四、本院查：被上訴人利用上訴人所有系爭土地作為公用道路（中興路）使用，已有十餘年，上訴人認為其財產權利受損，乃於九十一年三月四日向被上訴人提出申請，求為徵收補償系爭土地，被上訴人以九十一年三月十一日桃龜鄉工字第○九一○○○四五八七號函回復上訴人，其意旨略為：「．．．因所需補償費龐大，本所財政困難，無是項財源可資辦理，需俟上級機關訂定財務計畫後辦理．．．」。上訴人不服，向桃園縣政府提起訴願，經該府以九十一年七月十八日府法訴字第○九一○○七六二六八號訴願決定，認定被上訴人前揭函復並非行政處分，上訴人不得據以提起訴願，而決定「訴願不受理」。上訴人猶未甘服，提起行政訴訟，聲明求為命被上訴人就系爭土地辦理徵收，並應給付補償。原審以前開各詞駁回上訴人於原審之訴，核無不合。被上訴人雖以前開各詞提起上訴，惟查：（一）「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣 (市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。」土地徵收條例第八條第一項定有明文，由此規定可知人民於符合本條規定要件時，得請求國家徵收其土地。而原判決謂「一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。」等語，業已將依土地徵收條例第八條明文規定人民得請求徵收土地之請求權情形予以排除，而為前述論斷，原判決並無前後理由矛盾之處。（二）依土地徵收條例第二條、第十四條之規定，土地徵收應由中央地政機關即內政部核准之，此外，別無法律規定其他機關有此項權限，亦即內政部為得核准土地徵收申請之唯一機關，則關於本件上訴人所請求作成土地徵收之處分，應屬何機關權限之認定，適用前開法律即可得之，並無須經調查始得認定之情形。另上訴人對之請求作成徵收補償處分之對象為被上訴人，則原審惟得就被上訴人是否有權核准徵收補償申請之爭執而為裁判。又法院關於法律之適用，可不受其他機關見解之拘束。則被上訴人、桃園縣政府或內政部對上訴人所為申請如何處置，均不影響原審適用前開法律之結果；且原審為本件土地徵收應由內政部核准之認定，亦無應調查事項未予調查之違法。上訴人謂：「內政部對於需用土地人所擬定之徵收計畫之核准，應屬行政機關內部權限問題，而非得作為對外限制人民請求管轄之依據，人民仍應向需用土地人請求辦理徵收。」云云，亦不足取。（三）人民有無請求國家徵收其土地之實體法上權利，屬關於人民之權利義務事項，依中央法規標準法第五條規定，原應以法律定之，故司法院釋字第四○○號解釋亦特別揭示「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償之旨」。原審謂「一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。」原係因上訴人主張之徵收補償請求權，缺乏法律規範基礎，故予否定。此項因缺乏法律規範基礎而為請求權不存在之認定，與限制或剝奪人民之請求權者有別，自非法律保留原則規範之內容。上訴人以原審徒依本院判例為依據，而否定人民請求國家徵收土地之請求權，乃違背法律保留原則云云，自不足採。（四）綜上所述，原審認上訴人於原審之請求為無理由，已詳述其理由而予駁回，上訴人復執前詞，指摘原判決違誤，並無可採，其求為廢棄原判決並改判如其於原審之聲明，為無理由，應予駁回。 據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三十 日最 高 行 政 法 院 第 二 庭 審 判 長 法 官 葉 振 權 法 官 鍾 耀 光 法 官 劉 鑫 楨 法 官 吳 明 鴻 法 官 梁 松 雄 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 阮 桂 芬 中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三十 日
