要旨
被上訴人同意宏○公司可以提供保證金之方式，先變更土地編定，以利其申請建築執照，上訴人同意為之，並如數繳納保證金。按該保證金係擔保公共設施之完成及用地所有權之移轉，如處分相對人未履行上開負擔，被上訴人得以前述保證金作為代履行之費用，如處分相對人已履行該負擔完畢，則被上訴人應將已繳納之保證金返還予行政處分之相對人。此部分並非授益處分之負擔內容，而係為擔保行政處分負擔之履行而另成立之行政契約。故上訴人以其已履行完畢授益處分之負擔為由，請求被上訴人返還系爭保證金，應依行政契約之法律關係為之，被上訴人函復不予發還，係屬單純拒絕給付之意思表示，尚非行政處分。是本件僅須依一般給付訴訟請求保證金之給付已足。 參考法條：行政程序法 第 93、123、135 條 (90.12.28)
案由
最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第四七○號上 訴 人 新燕實業股份有限公司 代 表 人 秦綏遠 訴訟代理人 曾大中律師 被 上訴 人 桃園縣政府 代 表 人 朱立倫 右當事人間因退還保證金事件，上訴人對於中華民國九十一年十二月三十一日臺北高等行政法院九十年度訴字第五四二六號判決，提起上訴。本院判決如左：
主文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：緣訴外人宏碁電腦股份有限公司（以下稱「宏碁公司」）前於民國（下同）八十一年八月二十七日，向被上訴人申請將其所有座落於桃園縣龍潭鄉○○○段一六六之六四等十四筆地號土地，由鄉村區丁種建築用地變更編定為鄉村區乙種建築用地。經被上訴人作成「核准宏碁公司申請，變更上開十四筆土地編定地目」之授益處分，同時在該授益處分中，作出負擔附款，即宏碁公司應自行提出土地使用計劃書圖並配置必要之公共設施，其面積不得少於申請變更編定面積百分之十五，宏碁公司應將上開公共設施施作完成，及宏碁公司應將上開公共設施用地捐贈予被上訴人，並完成所有權之移轉。且被上訴人同意宏碁公司可以提供保證金之方式，先變更土地編定，以利其申請建築執照，建造集合住宅建築物。被上訴人遂以八十一年十二月十八日八一府地用字第二三七○六七號函復申請人，請依規定繳納公共設施工程保證金新台幣（下同）八、○三三、三五○元及辦理公共設施土地分割並移轉為桃園縣所有。嗣上訴人為系爭土地之新起造人承受一切權利義務，並於八十八年十一月五日及八十九年六月十三日向被上訴人申請退還上開保證金。被上訴人函復略以：「捐贈之遊憩用地，尚在學校範圍內與原捐贈規定不符（公共設施工程與原核准工程預算書規劃內容不符）」，否准其申請。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。按本件系爭保證金之提供，係在擔保「各公共設施興建完竣」，並非用以擔保土地之交付，應與捐贈土地之移轉無關。系爭土地變更後所興建之「百年大鎮」建築案，早在八十六年間即完工，並經被上訴人審竣核發使用執照，當可證明公共設施早在核發使用執照前已設置，並捐贈完成無誤。上訴人既已完成各該排水溝、道路及公園植栽等公共設施之施作，得請求退還系爭保證金，應無疑義。而前開保證金之計算是按照施作工程之預估金額為之，可以分別計算。倘被上訴人仍認為上訴人有部分綠化工程未完成，該等工程預估總金額亦不過八二二、三五○元，被上訴人扣減該其未施工部分之保證金，已足達成其該部分工程擔保之目的，符合當初被上訴人分項核定各工程保證金數額之原意，並兼顧上訴人之合法權益，然被上訴人竟將已施工完成之排水溝及道路工程等部分之保證金予以扣留，顯然有違誠實信用及比例原則。至於部分遊憩用地遭潛龍國小占用，劃入潛龍國小校地範圍內一節，則牽涉到捐贈土地之現實交付，並不在擔保範圍內。何況潛龍國小也是被上訴人所轄之下級機關，潛龍國小之占用與被上訴人之占用並無不同。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷，並命被上訴人應作成准予退還上訴人八、○三三、三五○元保證金之行政處分及返還上訴人保證金等語。 二、被上訴人則以：查本案系爭部分土地早在約民國五十三、四年間潛龍國小設校時，即已納入該校範圍內，上訴人自應依規定，請求返還被佔用之土地。次查本案土地於申請辦理變更編定當時，公共設施回饋金之計算與審核，係以申請人檢送之工程預算書書面審核之，然土地所有權人知悉部份土地已被潛龍國小佔用，於申請變更編定興辦事業計畫書內仍將被佔用土地規劃為公共設施（公園綠地），其心可議，似有違誠信原則，亦與非都市土地開發審議作業規範規定應捐贈公共設施之精神不符。前開保證金所擔保之範圍是全部負擔之履行，而且只要有一部分之負擔內容未實現，整個負擔之公法上目標即無法達成，因此上訴人仍不得按其施作完成之公共設施比例，要求返還上開保證金之一部。被上訴人否准其所請，並無違誤等語。資為抗辯。 三、原審駁回上訴人之訴，係以：本案被上訴人准許宏碁公司將鄉村區丁種建築用地變更編定為鄉村區乙種建築用地，其目的無非為土地之高度開發利用。被上訴人作成變更土地使用編定之授益處分時，課予宏碁公司之上開負擔，其目的及功能在於使所捐贈之公共設施用地完全符合原來之預定使用計畫，以便該等土地現實使用狀態能與周邊地區之使用現況相結合，形成一個具有完備公共機能的地方社區。故宏碁公司當初承諾捐贈，並規劃作為遊憩用地的土地，自始即被潛龍國小占用，則宏碁公司承諾將此等土地捐出，供為開放不特定公眾使用之遊憩用地，以換取土地使用編定種類之變更，除非宏碁公司事前即有排除潛龍國小占用之預定計畫，不然其此等作為即有違誠信。且宏碁公司負有排除占用以實現原先承諾負擔之義務，前開保證金亦在擔保該等義務之履行。上訴人如果事後繼受此等法律關係，當然也應承當宏碁公司之原始負擔。然本件保證金擔保事項「捐贈之遊憩用地」，因有部分屬於潛龍國小操場，無從綠化，目前仍未全部實現。則遊憩目的難以達成，負擔顯然未曾履行。至於占用對象為被上訴人所屬之下級機關一節，實與本案負擔有無履行之判斷無涉。何況當初被上訴人所屬「非都市土地編定審議小組」審查本件土地使用編定變更案時，根本未考慮到捐贈土地遭學校占用之事實，完全是按照該筆土地將來會作綠地供公眾使用之認知下，同意核准上訴人其餘土地變更使用編定，事後宏碁公司或上訴人當然不能以「皆供公用」為由，認為其負擔已履行。又因為宏碁公司當初所承諾履行之負擔，是與系爭授益處分之作成以及特定區域之國土整體規劃有一體性之關係，無從分割，所以其保證金之擔保功能亦不可分割，上訴人無權在宏碁公司當初承諾之負擔未完全履行以前，將負擔內容予以分割，而先取回其中之一部。綜上所述，本件被上訴人對上訴人申請退還保證金所為之拒絕處分於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，上訴人起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，並請求命被上訴人作成退還保證金之行政處分，同時以上開課予義務訴訟獲得勝訴為前提，請求上訴人給付保證金，均無理由，同應駁回。為其判決之依據。固非無見。 四、惟本院按：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」、「前項所稱之附款如下：．．．三、負擔。．．．」、「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：．．．三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。．．．」及「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。」行政程序法第九十三條第一項、第二項第三款、第一百二十三條第三款及第一百三十五條前段分別定有明文。本件訴外人宏碁公司向被上訴人申請將其所有坐落於桃園縣龍潭鄉○○○段一六六之六四等十四筆地號土地，由鄉村區丁種建築用地變更編定為鄉村區乙種建築用地。經被上訴人作成「核准宏碁公司申請，變更上開十四筆土地編定地目」之授益處分，同時在該授益處分中，作出負擔附款，即宏碁公司應自行提出土地使用計劃書圖並配置必要之公共設施，其面積不得少於申請變更編定面積百分之十五、宏碁公司應將上開公共設施施作完成、及宏碁公司應將上開公共設施用地捐贈予被上訴人，並完成所有權之移轉。此部分屬於附負擔之授益處分，甚為顯然。如上訴人未履行上開負擔時，被上訴人依法得廢止該授益處分。次查被上訴人同意宏碁公司可以提供保證金之方式，先變更土地編定，以利其申請建築執照，建造集合住宅建築物。被上訴人遂以八十一年十二月十八日八一府地用字第二三七○六七號函復申請人，請依規定繳納公共設施工程保證金新台幣（下同）八、○三三、三五○元及辦理公共設施土地分割並移轉為桃園縣所有。嗣上訴人同意為之，並如數繳納保證金，且依約完成公共設施土地所有權之移轉。此部分保證金係擔保公共設施之完成及用地所有權之移轉，如處分相對人未履行上開負擔，被上訴人得以前述保證金作為代履行之費用，如處分相對人已履行該負擔完畢，則被上訴人應將已繳納之保證金返還予行政處分之相對人。此部分並非授益處分之負擔內容，而應係為擔保行政處分負擔之履行而另成立之行政契約。故上訴人以其已履行完畢授益處分之負擔為由，請求被上訴人返還系爭保證金，應依行政契約之法律關係為之，被上訴人函復不予發還，係屬單純拒絕給付之意思表示，尚非行政處分。是本件僅須依一般給付訴訟請求保證金之給付已足。上訴人以該函為否准之行政處分，提起撤銷訴訟及課予義務之訴，請求被上訴人作成給付保證金之行政處分，訴訟要件上尚有未洽。原審未予深究，亦未妥為行使闡明權，遽依上訴人所主張之撤銷訴訟及課予義務訴訟種類加以審判，自有未合。又查本案既屬行政契約之一般給付訴訟，依行政程序法第一百四十九條規定，除行政程序法有特別規定外，準用民法相關規定。是以擔保金所擔保之事項是否可分，自應依契約當事人約定之真意定之，如無從自當事人約定得知，則應準用民法之規定。本案保證金之計算是按照施作工程之預估金額為之，以排水溝及道路工程六、四三九、○三五元，勞工安全及稅捐七七一、九六五元，公園盆栽等工程八二二、三五○元，分別計算，捐贈之土地價值及該土地變更及移轉費用均未列於保證金內。由契約成立估定保證金之過程，可知系爭保證金僅在擔保公共設施施設之執行完成，且係依各項公共設施施設之工程價格估定，保證金所保證之事項似非不可分。故上訴人主張其已完成排水溝及公共道路之施設工程，被上訴人至少應返還該部分保證金云云，似非全無所據。次查本件上訴人於原審已主張：系爭遊憩用地為被上訴人所管轄之潛龍國小占用，歷時已有三十餘年之久，此被上訴人知之甚詳。而該遊憩用地現場早已整地、種樹並鋪設草皮完畢，只因潛龍國小考量學生安全管理及社區安寧，始以圍牆留設一處鐵門通行之方式，使學校與附近居民能共同使用該遊憩用地，此有潛龍國小八十七年十月十九日去函被上訴人說明甚詳。被上訴人對潛龍國小函報，亦未為反對之表示。又被上訴人派人現地會勘結果，亦認為系爭遊憩用地應繼續為該校使用，足認被上訴人已同意該用地歸該校使用，且該用地所有權已移轉被上訴人所有，上訴人已無從訴請該校返還該土地等語。查被上訴人指派相關單位主管實地會勘結論，系爭用地應繼續由潛龍國小使用，有該會勘紀錄在原審卷可按。又潛龍國小曾函報上訴人請准社區、學校共同使用系爭遊憩用地，此亦有該函在同卷可稽。足見上訴人上開主張並非無據。按被上訴人既認該用地應由該校繼續使用，上訴人又已非系爭用地所有權人，自無可能請求該校返回該用地，被上訴人就該校函報意見亦未予反對，則被上訴人可否再主張上訴人未完成遊憩用地之設施而拒絕上訴人之全部保證金返還之聲請，頗滋疑義。原判決就此影響判決結果之重要爭點，未予查明，亦未於判決理由中敘明不採之理由，尚嫌疏漏。綜上，上訴意旨據以指摘原判決，非全無理由。且原審未妥適闡明訴訟法律關係，而部分依撤銷訴訟及課予義務訴訟為裁判，亦屬可議，應將原判決廢棄，並將本案發回原審法院，依本判決意旨查明事實後另為適法之判決。 據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。 中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十三 日最 高 行 政 法 院 第 一 庭 審 判 長 法 官 黃 綠 星 法 官 劉 鑫 楨 法 官 蔡 進 田 法 官 黃 璽 君 法 官 廖 宏 明 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 彭 秀 玲 中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十三 日
