要旨
主管機關變更都市計畫，如係個案變更，則係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟；但如係通盤檢討所作必要之變更，非屬於直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，人民不得對之提起行政訴訟。 參考法條：都市計畫法 第 26 條（91.12.11）
案由
最 高 行 政 法 院 裁 定 抗 告 人 陳○○ 訴訟代理人 蕭○○ 抗 告 人 李○○ 李○○ 李○○ 李○○ 詹○○ 上列抗告人因與相對人臺北縣政府間有關都市計畫事件，抗告人不服臺北高等行政法院中華民國 92 年 11 月 25 日 91 年度訴字第 5099 號裁定，提起抗告，本院裁定如下：
主文
抗告駁回。 抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。 二、本件抗告意旨略謂：依都市計畫法第 25 條規定之程序經內政部或縣（市）（局）政府依法處理後，非不得提起行政爭訟，此可參最高行政法院 89 年度判字第1073 號判決意旨。次依司法院釋字第 273 號解釋之解釋文「內政部於中華民國68 年 5 月 4 日修正發布之都市計畫樁測定及管理辦法第 8 條後段『經上級政府再行複測決定者，不得再提異議』之規定，足使人民依訴願法及行政訴訟法提起行政救濟之權利受其限制，就此部分而言，與憲法第 16 條之意旨不符，應不予適用。」本此意旨，縱或本案係依都市計畫法第 25 條規定經內政部依法處理，本於大法官解釋之同一法理，都市計畫法第 25 條「不得再提異議」之規定，違反憲法第 16 條人民訴願及訴訟權之保障，原審應依司法院大法官審理案件法第 5 條第 2 項規定，先行裁定停止訴訟程序，不應逕為訴不合法之裁定。再者，本件原處分之性質，非有關申請變更細部計畫之案件，而係有關主要計畫之案件，此稽之原處分即相對人民國（下同）91 年 5 月 23 日北府城規字第 0910240000-0 號公告，公告內文已載明「依據：一、都市計畫法第 21 條。」，而行為時該條條文即明文為有關「主要計畫」之行政程序，乃原審不察，竟認本案為申請變更細部計畫之案件，而依同法第 25 條為訴不合法之裁定，其顯適用法令錯誤。另參行政法院 82 年度判字第 190 號判決及 82 年度判字第 2413號判決，均明白指出，都市計畫之通盤檢討，一經公告實施，既有直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，即難謂非公法上單方行為之行政處分。而本件相對人 91 年 5 月 23 日北府城規字第 09102 40000-0 號公告，亦符合訴願法第 3 條規定行政處分要件：（一）地方機關所為。（二）公法上事件：蓋其係依據公法之都市計畫法所為，所形成或創設者亦係公法上之法律關係。（三）公權力行為：蓋此係基於都市計畫法所賦予之主管機關基於統治地位，單方而片面地對人民為行政管制之行為，人民係立於被統治之客體，而無平等之地位。（四）具體事件：即學說上所謂之事實關係之一次性，蓋前公告係針對淡水（竹圍地區）之土地使用，為一次之法律狀態之定性，所規範之事實基礎只有一次，所形成或創設之法律關係亦只有一次。（五）係決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果：蓋前開公告一經生效，於一定期間對一定地區內限制人民之土地使用，換言之，人民對土地基於所有權之使用權能與自由，因此受到限制，且因此產生不利益。（六）對權益造成損害：如上所述，前開公告對抗告人土地使用造成限制，也對憲法第 15 條所保障人民之財產權造成損害。且依司法院釋字第 423 號解釋意旨，相對人 91 年 5 月 23 日北府城規字第 0910240000-0 號公告，因實際上已對外發生效力，且直接影響人民權利義務關係，依上開大法官會議解釋，自屬行政處分。此外訴願法第 3 條之所以增列「或其他公權力措施」，即在呼應司法院釋字 423 號解釋，以行政處分重在是否對外直接發生法律效果，而不因其用語、形式以及是否有後續行為而有異。相對人前揭公告，既足以產生直接對一定區域內人民土地使用之限制，甚至影響所有權與財產權，訴願決定猶謂「尚未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，不具行政處分之性質」，誠屬錯誤，更難令抗告人甘服。另查相對人都市計畫委員會第 269次會議決議「未便採納」是錯誤的決議，因其所引用未便採納之理由，既未依據現場環境發展實況審查；又未採用行為時之內政部 88 年 6 月 29 日臺內營字第 8873 635 號令修正發布「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第４章「土地使用分區之檢討標準」第 28 條、 32 條、34 條文辦理，而引用 79 年 9 月 7日臺內營字第 812866 號令已逾時不適用舊條文及不正確之土地發展資料。況經查對照鄰接地段，本申請案地理位置並不在「低利用潛力區」之環境概況考慮範圍，此可見鄰接同地段米蘭段 595、596、59 7 等地號，為同地段分割之小筆土地，由雄關建設公司委任中聯工程技術顧問公司所作地質調查及分析報告書乙冊共 77 頁為證。再者，本申請案件與現編定住宅區（住二、住三）原為一筆土地，經分割成數十筆土地，在 62 年、63 年間有搶建執照者就編定為住宅區；而無搶建者就被編定為保護區，既違平等原則，更失去公平正義原則。且查臺二線淡水外環線（登輝大道）40 米之道路開闢，申請人之土地被超低價格徵收作為登輝大道之道路用地後，已阻斷原有耕地水源，造成本案土地無法耕作迄今，荒廢十幾年，早已不能為從來之使用。更因此長期以來造成財產權損害，損失非常慘重。本申請案鄰地宏國大鎮數十棟大樓、別墅整片建築林立。該別墅大樓建地坡度之高，本更應限制建築，或編定為保護區，然竟均編定為住宅區；則本申請案依理、依法，更應該依實況變更為住宅區才合理、合法。況本申請案土地，根本無坡度可言，目視坡度之處，政府業已規劃為八米計畫道路。而 40 米寬道路兩旁都市計畫內土地，應該同樣平等列入住宅用地，以免產生違章建築，破壞市容，如僅因有無搶建而產生差異之結果，實係為不合理之對待，違反平等原則。又本案曾經淡水鎮公所實地勘察，認定符合變更為住宅區之要件，此可參 86 年12 月 13 日北縣淡建字第 86140856 號函。綜上，本件已達到都市計畫定期通盤檢討實施辦法變更為住宅用地條件。且道路兩旁均為建地，為何特別需要保護本小塊土地？既令人費解而欠缺實質正當之理由，亦屬差別待遇而違反平等原則，相對人之行政作為或裁量，實係逾越權限之濫用，爰請廢棄原裁定，且相對人對於抗告人申請都市計畫保護變更為住宅區事件，應作准予變更之行政處分。 三、原裁定以：查本件系爭「變更淡水（竹圍地區）都市計畫（第 2 次通盤檢討）案」，係相對人依都市計畫法第 26 條規定所為定期通盤檢討之都市計畫變更案，雖屬行政機關之單方行為，惟尚未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，不具行政處分之性質，訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，於法並無不合。至於抗告人請求命相對人應對於抗告人申請都市計畫保護區變更為住宅區事件，應作成准予變更之行政處分部分，經查都市計畫法第 25 條規定：「土地權利關係人自行擬定或申請變更細部計畫，遭受直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所拒絕時，得向其上一級政府請求處理，經上級政府依法處理，土地權利關係人不得再提異議。」本件抗告人向相對人所提系爭都市計畫變更案，如前所述，經相對人都市計畫委員會 88 年 4 月 1 日第 269 次會審議決議以：「⑴本計畫住宅區之發展率為 43%，尚足敷未來都市發展之需要，⑵依臺灣省重要都會區環境地質資料顯示，所陳情地區部分為低利用潛力區。⑶本地區俟下次通盤檢討時再整體通盤考量。」等由，認抗告人之請求為未便採納後，案經報請內政部都市計畫委員會 89 年 6 月 27 日第 489 次會議審議決議准照相對人核准意見通過，是依上開法條之規定，抗告人所提系爭「變更淡水（竹圍地區）都市計畫（第 2 次通盤檢討）案」，既經相對人之上級政府即內政部依法處理，抗告人自不得再提異議，從而，抗告人訴請判命相對人應對於抗告人申請都市計畫保護區變更為住宅區事件，應作成准予變更之行政處分，與其訴請撤銷訴願決定及原處分，同屬不備其他要件，其訴難謂合法，應併予駁回。 四、本院查，按司法院釋字第 148 號解釋：「主管機關變更都市計畫，行政法院認非屬於對特定人所為之行政處分，人民不得對之提起行政訴訟，以裁定駁回。該項裁定，縱與同院判例有所未合，尚不發生確定終局裁判適用法律或命令是否牴觸憲法問題。」；又司法釋字第 156 號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第 148 號解釋應予補充釋明。」；其解釋理由謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第 1 條、第 2 條第 1 項及行政訴訟法第 1 條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發佈及擬定計畫機關依規定 5 年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第 26 條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」亦即主管機關變更都市計畫，如係個案變更，則係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟；但如係通盤檢討所作必要之變更，非屬於直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，人民不得對之提起行政訴訟。本件抗告人等以渠等所有坐落於臺北縣淡水鎮○○段 580 地號等 19 筆及海鷗段 1224 地號等 3 筆都市計畫保護區土地，其現況已達到「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」相關規定變更為住宅區之條件等由，請求相對人將原列保護區變更為住宅區；案經相對人提交臺北縣都市計畫委員會 88 年 4 月 1 日第 269 次會議審決，未便採納，其理由為：⒈本計畫區住宅區之發展率為 30 ％，尚足敷未來都市發展之需要。⒉依臺灣省重要都會區環境地質資料庫顯示所陳情地區部分屬低利用潛力區。⒊本地區俟下次通盤檢討時再通盤考量。嗣提送內政部都市計畫委員會 89 年 6 月 27 日第 489 次會議審議結果，准照相對人核議意見通過，相對人乃以 91年 5 月 23 日北府城規字第 0910240000-0 號公告「變更淡水（竹圍地區）都市計畫（第 2 次通盤檢討）案」，並自 91 年 5 月 30 日起發布實施。抗告人不服，以系爭保護區土地實已達檢討變更為住宅區之標準，而上開都市計畫變更案內卻未獲採納等由，提起訴願，經訴願決定審酌上開「變更淡水（竹圍地區）都市計畫（第 2 次通盤檢討）案」，係相對人依都市計畫法第 26 條規定所為定期通盤檢討之都市計畫變更案，雖屬行政機關之單方行為，惟尚未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，不具行政處分之性質，而為不受理之決定，乃提起本件行政訴訟。相對人依據都市計畫法第 26 條規定所為之通盤檢討所作之變更，有變更淡水（竹圍地區）都市計畫（第 2 次通盤檢討）書附於原處分卷可按，又系爭土地土地並非本件變更淡水（竹圍地區）都市計畫（第 2 次通盤檢討）案將其編列為保護區而新創設之限制或負擔，揆諸前揭說明，抗告人尚不得對之提起行政訴訟。詎抗告人仍對之提起行政訴訟，於法尚有未合。原裁定贅敍都市計畫法第 25 條所規定關係人細部計畫被拒絕與救濟乙節，雖有未洽，惟與抗告人在原審之訴應予駁回之裁判結果初無二致，仍應認本件抗告為無理由，而予駁回。 五、依行政訴訟法第 104 條、民事訴訟法第 95 條、第 78 條、第 85 條第 1 項前段，裁定如主文。
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