案由
高雄高等行政法院判決 八十九年度訴字第六一五號原 告 杜芬華 訴訟代理人 吳炳輝律師 被 告 嘉義縣政府 代 表 人 李雅景縣長 訴訟代理人 翁榜儒 石學剛 右當事人間因停職事件，原告不服公務員保障暨培訓委員會中華民國八十九年十月十七日公審決字第○○八七號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文
原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 一、事實概要： 原告係嘉義縣義竹鄉義竹國民小學（以下稱義竹國小）保健員，於民國八十三年七月一日起至八月二十九日止，未依規定上下班，亦未辦理請假手續，共計四十六．五日，經義竹國小予以曠職登記，並報經被告予以考核。被告以原告之行為已達「臺灣省公立學校教師及職員出勤差假管理辦法」及「公立學校教職員成績考核辦法」免職要件之規定，乃對原告為記二大過之行政處分，並溯自八十三年十一月十七日起生效。嗣經台灣省政府復審決定，認定原告曠職雖屬事實，惟義竹國小僅以口頭通知原告應到校上班，曠職期間未依「行政院暨所屬各機關公務人員平時考核要點」第九點第二項「對曠職、遲到及早退者應即書面通知」規定辦理，核有程序上之違誤，乃以八十八年三月十八日八八府訴復字第一四八九七五號復審決定書將原處分撤銷，並責由被告另為適當之處理。被告爰將前開復審決定意旨函轉義竹國小處理。義竹國小乃另以八十八年二月九日八八義國人字第一一二八號函至一一七四號函對原告補行曠職之書面通知程序，惟原告於接獲義竹國小之曠職通知書後，未於三日內，以書面聲明異議，原曠職登記效力即告確定。被告遂於八十八年六月二十一日以八八府人二字第七四一八七號令再依「公立學校教職員成績考核辦法」及「臺灣省公立學校教師及職員出勤及差假管理辦法」之相關規定，核予原告「一次記二大過並先行停職」之處分。原告不服，復循序向台灣省政府提出復審及向公務員保障暨培訓委員會（以下簡稱公務員保訓會）提出再復審，惟均遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。 二、兩造聲明： ㈠原告聲明求為判決： ⑴再復審、復審決定及原處分均撤銷。 ⑵訴訟費用由被告負擔。 ㈡被告聲明求為判決： 如主文所示。 三、兩造之爭點： 原告於暑假期間未到校上班，是否為曠職之行為及義竹國小嗣後另行對原告補行曠職之書面通知是否合法，此為兩造爭執之所在。 甲、原告主張之理由： 原告未於言詞辯論期日到場，惟據其所提出之書狀及於準備程序期日到庭之陳述，主張如下： ⒈原告寒暑假於返校日到校，餘均未到校之情，固有簽到簿可佐，然綜觀全校職員工到校情形，均與原告無異，何以其他職員工未予停職﹖是寒暑假未到校並非曠職，而係一般行之有年之作息，義竹國小稱教務會議已宣布，更改為寒暑假必須上班，更足以表示確有此慣例存在。 ⒉行之有年之慣例若欲更改，則必須明示令達，然當時校方卻僅以口頭告知，而原處分再以行政院人事局之函示，依照考核要點再予以補行書面告知，但時間差異卻長達五年，令人質疑此項處分之合法性。 ⒊再復審決定以義竹國小對原告之曠職登記，已踐行書面通知之正當程序，則有關曠職登記已發生效力，且是項爭執前經原告向公務員保訓會提出再申訴，亦經該委員會駁回原告之再申訴確定，故認前開之曠職登記確已生效在案，然姑不論該曠職登記並未生效，即有關曠職之審認，並未經公務員保訓會為實質調查之認定，徒以該等問題係校方職權範圍，其等無權置喙而駁回原告之再申訴請求，自有可議之處。而被告卻以原告先前所提起之再申訴案件已遭駁回為藉口，進而探及曠職登記之實際效力問題，於法未合。 ⒋行政院人事行政局八十七年十二月十五日八十七局考字第○二八五四二號函釋係針對免職處分而生，並非停職處分，被告依此補行書面通知曠職乙節，能否一體適用，不無疑義。 ⒌又依「行政院暨所屬各機關公務人員平時考核要點」第九點第二項對曠職應即書面通知，以防範曠職之陸續發生，乃有警惕周知之意旨，顯為事前即時之通知，而非事後一次就數十天曠職為補行通知於此顯無濟於事，亦違反法律立法本意。況曠職之嗣後通知，實已違反立法應即通知之旨意，已涉及實質處分生效要件之一，並非補行即得彌補右開違法之行政處分。若此，無異賦予行政處分溯及既往之效力，與法律一般禁止溯及既往原則相牴觸，應屬無效。 ⒍原告於義竹國小予補蓋八十三年七、八月份暑假未到校曠職之時，即四處陳情異議，均迭經義竹國小及被告以查核屬實無誤，駁回原告之異議，何能以義竹國小於五年後之一次補寄三十八封通知書後，原告逾三日並無異議而逕認曠職登記即生效力﹖ ⒎綜上論結，被告前前後後，先則對原告補蓋曠職逕認定免職，既而補行程序書面再認曠職，進而為停職之處分，法理根據何在﹖且顛倒法理基礎，無異相互矛盾，應為違法之處分，爰請求撤銷違法之處分，早日予原告復職，以保障其二十三年來之工作權而無後顧之憂。 乙、被告主張之理由： ⒈依「臺灣省公立學校教師及職員出勤及差假管理辦法」第十一條之規定：「 圖書管理人員、校醫、護士、保健員出勤時間，由學校視實際情形定之」，本縣教職員差勤管理，均依上揭臺灣省政府所頒出勤差假管理辦法辦理，並未另行訂定教職員差假管理之單行規章，法規既有明文規定，自應遵照規定辦理。基此，本縣義竹國小於八十三年六月二十九日召開「八十二學年第二學期第二次校務會議」，並於會中宣布「自八十三年暑假起行政人員與職工應於暑假期間上班」之處分自屬有權處分，原告亦參與該項會議，此有會議紀錄之原告親筆簽名可稽。原告明知暑假應每日到校上班，卻置之不理，僅於返校日上班，共計四十六．五日應上班而未上班，亦未辦理請假手續，此為原告所不爭之事實，故該校以曠職登記，並於事後補行書面通知之正當程序，其曠職登記自生效力。 ⒉關於本案原告曠職登記應否依「行政院暨所屬各機關公務人員平時考核要點」第九點第二項規定辦理曠職之書面通知部分，有鑑於本案二次為臺灣省政府復審審議委員會決定撤銷原處分，本府乃報請臺灣省政府轉行政院人事行政局釋示，嗣該局以八十七年十二月十五日八十七局考字第○二八五四二號函示略以：「本件原處分機關對復審申請人依前開法令所為免職處分，法令適用涵攝之過程，尚屬正確。惟本案杜員曠職期間服務機關未依行政院暨所屬各機關公務人員平時考核要點第九點第二項：『對曠職、遲到及早退者應即書面通知。』規定辦理，其處理程序顯有違誤。本案杜員曠職如屬事實，應由服務機關補行通知程序而為適法之行政處分。」，據此，被告乃函知義竹國小依行政院人事行政局之函釋補行書面通知程序，且該項曠職通知復經原告提起申訴、再申訴，並經公務人員保障暨培訓委員會審議駁回確定在案。基此，義竹國小對原告八十三年七月一日至八月三十日計有四十六‧五日應上班亦未辦理請假手續之事實，予以曠職登記並補行書面通知程序，於法並無不合（公務人員保障暨培訓委員會八十八年八月四日八八公申決字第○○八七號再申訴定書參照）。又按公務人員保障法第二十三條規定：「公務人員對於服務機關所提供之工作條件及所為之管理認為不當者，得提出申訴、再申訴。」所稱「服務機關所為之管理」，係指機關為達行政目的所為之作為或不作為，包括行政處分以外，機關內部生效之表意行為或事實行為等，均屬管理措施範圍。職是，本案出現爭議之「曠職登記」依前開之解釋，應僅係於機關內部生效之「事實行為」，性質上屬於一種觀念通知，其效力僅在通知原告有曠職之事實，本案依據行政院人事行政局之函釋（八十七年十二月十五日八十七局考字第○二八五四二號書函）就屬於「觀念通知」性質之曠職登記補行通知程序，於法應無不合。 ⒊綜上，被告基於原告之服務機關即義竹國小對原告八十三年七月一日至八月三十日計有四十六‧五日應上班而未上班事實為曠職登記，再依行政院人事行政局函示補行書面通知，於原告對此補行書面通知未聲明異議致曠職確定等認事基礎，依據「臺灣省公立學校教職員成績考核辦法」暨行政院人事行政局八十七年十二月十五日八十七局考字第○二八五四二號函之規定，重行核予原告「一次記貳大過並先行停職職」處分，其認事用法，洵屬正當，於法有據，原告之訴為無理由；應予駁回。
理由
一、原告經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敍明。 二、按「公務人員請假規則」係依公務員服務法第十二條規定訂定，其第二條規定：「本規則以受有俸（薪）給之文職公務人員為適用範圍。」，是公立學校職員無論是否納入銓敘範圍，均屬受有俸（薪）給之文職公務人員，其出勤及差假管理即應適用「公務人員請假規則」之規定。又精省前之臺灣省政府為管理公立學校教師及職員之出勤、差假，雖另訂有「臺灣省公立學校教師及職員出勤及差假管理辦法」，惟有關教師及職員之出勤、差假等之相關規定，自仍須受「公務人員請假規則」之規範。查「公務人員請假規則」第十五條規定：「未辦請假或休假手續而擅離職守或假期已滿仍未銷假，或請假有虛偽情事者，均以曠職論。」；又「臺灣省公立學校教師及職員出勤及差假管理辦法」第二十三條規定：「教師及職員未經准假而擅離職守，或假期已滿而不銷假者，均以曠職論。」，則依上開規定，公立學校職員未經准假而擅離職守者，均應以曠職登記，依法並無不合。次按八十二年七月二十六日修訂之「公立學校教職員成績考核辦法」第八條第二款第二目規定專案考核「一次記二大過．．．者，應予解聘或免職」；又「有左列情形之一者，一次記二大過，．．．㈥曠職曠課連續達七日，或一學期內累積達十日者。」、「．．專案考核應自核定之月起執行。但考核結果應予解聘或免職人員，自確定之日起執行，未確定前得先行停職。」，同辦法第九條第四款第六目、第十九條第一項復分別定有明文。再者，依七十三年八月二十四日修訂之「臺灣省公立學校教師及職員出勤差假管理辦法」第七條規定：「教師及職員曠職、曠課者，按日扣除薪俸。連續曠職、曠課逾一星期或一學期內曠職、曠課合計達十日以上者，應予解聘或免職。」，準此，公立學校教師及職員連續曠職達七日以上者，主管機關即得依專案考核予以一次記二大過，並予免職，而於免職確定前，並得先行停職，要不待言。 三、經查原告原係嘉義縣義竹國小於教育人員任用條例公布施行前（八十三年七月一日）遴用之未經銓敘職員（保健員），於八十三年暑假期間即七月一日至八月三十日間未依規定上下班，亦未辦理請假手續，共計四十六．五日，義竹國小爰依「臺灣省公立學校教師及職員出勤及差假管理辦法」第二十三條第二十三條規定：「教師及職員未經准假而擅離職守，或假期已滿而不銷假者，均以曠職論。」而予以曠職登記，並報經被告予以考核。被告以原告之行為已達「臺灣省公立學校教師及職員出勤差假管理辦法」及「公立學校教職員成績考核辦法」免職要件之規定，乃對原告為記二大過並予免職之行政處分，並溯自八十三年十一月十七日起生效。嗣經台灣省政府復審決定，認定原告曠職雖屬事實，惟義竹國小僅以口頭通知原告應到校上班，曠職期間未依「行政院暨所屬各機關公務人員平時考核要點」第九點第二項「對曠職、遲到及早退者應即書面通知」規定辦理，核有程序上之違誤，乃以八十八年三月十八日八八府訴復字第一四八九七五號復審決定書將原處分撤銷，並責由被告另為適當之處理。被告爰將前開復審決定意旨函轉義竹國小處理。義竹國小乃另以八十八年二月九日八八義國人字第一一二八號函至一一七四號函補行書面通知程序在案。而原告於接獲前開之書面通知後，並未以書面聲明異議，被告遂於八十八年六月二十一日以八八府人二字第七四一八七號令再依「公立學校教職員成績考核辦法」及「臺灣省公立學校教師及職員出勤及差假管理辦法」之規定，核予原告「一次記二大過並先行停職」之處分等情，固為兩造所不爭，惟本件兩造所爭執者，乃原告於暑假期間未到校上班，是否為曠職之行為及義竹國小嗣後另行對原告補行曠職之書面通知是否合法，厥為本件關鍵之所在。 四、經查各公立學校職員每週出勤時數合計以四十四小時為原則，應依照規定時間出勤並親自簽到、簽退，而圖書管理人員、校醫、護士、保健員之出勤時間，由學校視實際情形定之，此觀「臺灣省公立學校教師及職員出勤及差假管理辦法」第四條、第五條、第十一條規定自明。原告原服務之義竹國小依上開規定，於八十三年六月二十九日召開之「八十二學年度第二學期第二次校務會議」中，即經校長宣布自八十三年暑假起該校所有行政人員與職工均應於暑假期間上班，當時原告亦參與該次校務會議，此有原告親筆簽到之紀錄足憑。嗣八十三年七月四日該校全體行政會議，校長復重申上開意旨，亦有會議紀錄可按。而原告於八十三年七、八月上班之情形，除七月十六日公假半日、七月十八日上班全日暨八月份上班五日半外，餘皆未到校上班之事實並不否認，且經被告派員到校查證屬實。是原告未到學校上班，亦未依規定辦理請假手續，義竹國小依「臺灣省公立學校教師及職員出勤及差假管理辦法」第二十三條規定予以曠職登記，依法並無不合。原告主張義竹國小於寒暑假期間除返校日到校，餘均不必到校上班，為行之有年之慣例，故寒暑假未到校並非曠職云云，尚非有據，所為主張，自難認為有理由。 五、又原告於八十三年七月一日至八月三十日止，計有四十六．五日應上班而未上班亦未辦理請假手續之事實，則義竹國小依規定予以曠職登記處分，並無違誤，詳如上述。縱義竹國小於曠職登記之前，未依「行政院暨所屬各機關公務人員平時考核要點」第九點第二項「對曠職、遲到及早退者應即書面通知」之規定辦理，其處理程序容有疏失，然亦不足以影響原告未到校所生曠職之事實。而義竹國小為彌補前開程序之瑕疪，乃另以八十八年二月九日以八八義國人字第一一二八號函至一一七四號函通知原告曠職之事實，以補行之前未為書面通知之程序，亦經原告收受無訛，是義竹國小前開未踐行書面通知之瑕疪，自發生補正之效果。原告主張本件曠職之嗣後通知，不惟違反立法應即通知之旨意，且已涉及實質處分生效要件之一，亦與法律一般禁止溯及既往原則相牴觸，應屬無效云云，惟義竹國小前開之書面通知，其效力僅在通知原告有曠職之事實，性質上屬於一種觀念通知，俾原告對其是否曠職乙事得予尋求救濟之道，從而該項通知雖係事後所為，然其既非曠職登記之生效要件，亦與法律禁止溯及既往原則無關，自不生有效無效之問題。倘原告對該項書面通知不服，理應依上開要點第九點第三項規定：「受考人對出勤考核結果有異議，應於接到通知之日起三日內，以書面陳述理由，經由單位主管核轉人事單位簽陳機關首長核定，．．」辦理，惟原告未循此途於三日內向該校人事單位異議，僅於嗣後復對有關之曠職登記及通知程序再執前詞向義竹國小提出申訴及向公務員保訓會提出再申訴救濟，亦先後經義竹國小以八十八年四月一日八八義國人字第一三一三號函復以「八十三年七月一日至八月三十日未上班亦未依規定辦理請假手續」等語，及經公務員保訓會以八十八年七月二十七日公申決字第○○八七號再申訴決定書決定：「再申訴駁回」在案，此亦有義竹國小之函文及公務員保訓會之上開再申訴決定書附卷可稽。準此，義竹國小就原告未到學校上班之事實予以曠職之登記，該曠職登記之效力即告確定。是被告以原告既有曠職事實，且該曠職登記之效力業告確定，乃於八十八年六月二十一日以八八府人二字第七四一八七號令再依「公立學校教職員成績考核辦法」第九條第四款第六目、第十九條第一項及「臺灣省公立學校教師及職員出勤及差假管理辦法」第七條之規定，以原告連續曠職達七日以上，核予原告「一次記二大過並先行停職」之處分，依法即無不合。 六、綜上所述，原告既有四十六．五日之曠職事實，被告乃依「公立學校教職員成績考核辦法」及「臺灣省公立學校教師及職員出勤及差假管理辦法」之相關規定，核予原告「一次記二大過並先行停職」之處分，其認事用法，揆諸前揭說明，核無違誤。台灣省政府復審決定及公務員保訓會再復審決定均予以維持，亦無不合。原告猶執陳詞，起訴請求撤銷再復審、復審決定及原處分，並無理由，應予駁回。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十 年 五 月 八 日高雄高等行政法院第三庭 審判長法官 邱政強 法 官 蘇秋津 法 官 戴見草 右為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。 提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。 中 華 民 國 九十 年 五 月 九 日法院書記官 涂瓔純
