案由
高雄高等行政法院判決 94年度訴字第344號民國94年7月20日辯論終結原 告 高雄○○廢棄物處理股份有限公司 代 表 人 劉○○ 訴訟代理人 盧俊誠 律師 被 告 高雄縣政府 代 表 人 楊○○ 縣長 訴訟代理人 徐○○ 邱○○ 上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十四年三月九日環署訴字第○九三○○八一三六○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文
原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 壹、事實概要： 緣原告工廠坐落高雄縣大發工業區，從事○○廢棄物處理作業，前經被告所屬環境保護局（以下簡稱高雄縣環保局）派員會同行政院環境保護署環境檢驗所（以下簡稱環檢所）於民國（下同）九十三年二月十日至十二日，至原告工廠內進行焚化爐煙道排放戴奧辛採樣檢測，結果戴奧辛濃度平均值高達 11.000-000/Nm3，未符合中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準（排放限值：0.000-000/ Nm3） ，被告依法裁處原告新台幣（下同）四十五萬元罰鍰，並限期於九十三年六月二十一日前改善完妥在案。原告於同年六月十四日檢具改善完成證明文件報請查驗，嗣經高雄縣環保局派員會同環檢所、行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊（以下簡稱環保署南區督察大隊）及正修科技大學人員於九十三年八月九日至十日前往原告工廠進行複查採樣，檢測結果原告焚化爐煙道戴奧辛濃度平均值為 0.60000-00Q/Nm3，仍未符合中小型廢棄物焚化爐奧辛管制及排放標準，乃認定原告未完成改善，違反空氣污染防制法第二十條第一項規定，被告爰依同法第五十六條第二項規定，並依「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表」核算每日裁處十五萬元罰鍰。自查驗日（九十三年八月九日）起算，迄原告收受本件檢測報告日（同年月二十七日）止，按日連續處罰原告焚化爐進行操作日（扣除焚化爐未操作日九十三年八月十四日至十六日、同年月二十一日至二十三日）共計十三日，合計一百九十五萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 貳、兩造聲明： 一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。 二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。 參、兩造之爭點： 甲、原告主張之理由： 一、原告為配合環保署九十三年一月一日起施行之「中小型廢棄物焚化爐戴奧辛排放管制標準」，於九十二年十月三十一日主動停止運轉並於同年十一月一日起進行為期一個月之廢棄物焚化系統空氣污染防制設備改善工程且經行政院衛生署（以下簡稱衛生署）於九十二年十月九日以衛署醫字第○九二○○五二九○九號函同意核備在案。改善過程中，不僅投下鉅額資金採用國內工研院研發最先進的污染防制設備並遴聘多位專家學者參與整個改善案提供最專業的意見，由此可見原告對於配合環保法規改善污染物質排放之誠意與決心。原告空氣污染防制設備工程改善案如期完工之後，隨即於九十二年十二月二日至三日委託環保署認可之檢測機構正修科技大學進行戴奧辛檢測作業，且於同年十二月八日報告出爐得知檢測值為 0.03000 -00Q/Nm3 ，已符合排放管制標準。而該項檢測結果衛生署也於九十三年一月十三日以衛署醫字第○九二○○六八八六七號函准予核備。 二、高雄縣環保局接獲原告九十二年十二月二十九日高療廢字第九二一二二九號函送檢測合格結果後，於九十三年一月五日至七日委託環檢所至原告處進行第一次之檢測作業，惟並未通知有關檢測之數據結果。復於同年二月十日至十二日環檢所再次至原告處進行檢測作業，而此次檢測結果為 11.000-0 0Q/Nm3，超過排放標準遭高雄縣環保局以九十三年三月十六日高縣空污處字第七一號處分書處罰鍰四十五萬元，並限期於九十三年六月二十一日以前改善完妥，否則將按日連續處罰。原告受重罰後自認耗費不貲的污染防制設備及專家學者心血的付出理應是可受檢驗的，因此繼續邀集專業的團隊檢討所有設備及操作流程後，於九十三年五月十五日至十六日委由環保署核准之檢測單位正修科技大學作處分後申報改善完成之檢測作業，並得到符合管制標準的結果 0.40000-00Q/ Nm3 ，而原告也於同年六月十四日以高療廢字第九三○六一四號函送衛生署及高雄縣環保局。 三、高雄縣環保局於九十三年八月九日至十日會同相關單位執行改善完成後之複測作業，而檢測結果為 0.60000-00Q/Nm3，超過規定 0.10000-00Q/Nm3，但若詳閱檢測結果報告書及採樣日現場狀況，檢測之第一樣本 0.60000-00Q/Nm3 及第三樣本 0.30000-00Q/Nm3 均極為理想，而第二樣本卻有外來不明顆粒物體吸附於濾紙上造成數據拉高到 1.0000-00Q/Nm3 ，而使平均值成為 0.60000-00Q/Nm3 些微的差距令人扼腕，但是該不明顆粒若係從煙道採集，那第三樣本數值為何更低。因此若非第二樣本的不明附著物，實已可證明原告的污染防制設備已達到預期的效果，戴奧辛係極為微量之單位，足證被告之檢測值，實有疑義。 四、按行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數次（數日）違法事實之基礎。按空氣污染防制法第七十一條第二項及環保署所訂定之「違反空氣污染防制法按連續處罰排放標準」，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在（最高行政法院九十一年度判字第二四九號判決可資參照）。次按「公私場所固定污染源排放空氣污染物應符合排放標準」，空氣污染防制法第二十條第一項定有明文。又「公私場所違反第二十條第一項．．．者，處新台幣十萬以上一百萬元以下罰鍰．．．依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰．．．。」空氣污染防制法第五十六條第一項、第二項定有明文。而上開規定所稱「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」，係以受處分人未完成改善，為按日連續處罰之前提要件，受處分人除有空氣污染防制法第五十六條所定，未依通知改善之期限屆滿前，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善，主管機關即得據以按日連續處罰之情形外，受處分人於改善屆滿前，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，而經主管機關檢驗結果仍未符合排放標準，主管機關仍應逐日採樣檢驗，倘未符合標準，即按日連續處罰至完成改善之日為止。至於「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」之第三條係「按日連續處罰之起算日」之規定而已，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰。 五、本件被告係於九十三年八月九日派員複查採樣檢測結果仍認未符合排放標準，而於九十三年八月二十七日將檢測報告送予原告，並自同年八月九日起至二十七日止按日連續處罰。然上開法條既明定按「日」，自須證明處罰當日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎，乃被告以九十三年八月九日查驗結果未符，而逕以推定自八月九日採樣後至八月二十七日原告收到檢測報告文件止，這段期間均未符合排放標準，亦即八月十日起至八月二十七日止這段期間內被告並未逐日採樣檢驗排放標準，則其如何按「日」連續處罰？是其認定事實顯有未憑證據之違法甚明。 乙、被告主張之理由： 一、原告所指採樣樣品中之第二樣本有外來不明顆粒物體吸附其上，造成檢驗結果超過。惟該次檢測三樣本均於原告工廠排放管道所採，其來源自為原告工廠所產生。且公私場所於焚化爐操作時，自應注意操作條件，以使於檢測時合乎標準。如本件係因一顆粒物體吸附其上而造成檢測結果超過標準，其顆粒產生亦因原告未作好其廠內控管及空氣污染防制設備之維護。被告據以處分，實屬有據。 二、被告於九十三年八月九日至十日，在原告工廠進行複查檢測，檢測結果不符規定，而原告於同年八月二十七日自報停工改善；被告自八月九日複查當日（即「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」第三條第二項第二款所指「查驗日」）起，進行按日連續處罰至其停工改善日前一日止（即同準則第六條第二項第三款所指，停止日為停工日起）；則被告確依各項規定依法行政，並無疑義。且本件於九十三年八月九日檢測結果未符標準，其意即為原告工廠未於期限前完成改善，其後之操作即為未完成改善仍繼續進行操作；則按日連續處罰所罰者為未完成改善而仍繼續操作，而非原告所稱應逐日查驗，未符合排放標準之處罰。且空氣污染防制法所規定之「按日連續處罰」為一種執行罰，旨在督促業者加速履行改善義務，所稱按日，即指「一日一處分」，故不須逐日查驗。倘如原告所稱，應按日查驗，超過標準始得處罰，則平日（非為按日連罰期間者）行政機關須每日進行查驗，超過標準者始得每日進行處罰，即失去「按日連續處罰」之意義。是以，原告所持理由顯已誤解空氣污染防制法按日連續處罰之意義，被告所為處分並無不當。
理由
一、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」、「公私場所違反第二十條第一項．．．，處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；．．．」空氣污染防制法第二十條、第五十六條第一項、第二項前段分別定有明文。又「本標準依空氣污染防制法第二十條第二項、第二十二條第二項、第三項及第二十三條第二項規定訂定之。」、「本標準規定之戴奧辛排放限值，焚化爐設計處理量未達四公噸／小時者為 0.000-000/Nm （3 次方），設計處理量達四公噸／小時以上者為 0.000-000/Nm （3 次方）。前項標準值之濃度以毒性當量（TEQ) 表示，係由測得附表所列各項戴奧辛污染物濃度乘以其國際毒性當量因子（I-TEF） 之總和計算之；採樣及測定應達三次以上並取算術平均值，每次採樣時間應間隔一小時以上。」中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準第一條、第五條亦有明文。 二、本件原告從事○○廢棄物處理作業，前經高雄縣環保局派員會同環檢所於九十三年二月十日至十二日，至原告工廠內進行焚化爐煙道排放戴奧辛採樣檢測，結果戴奧辛濃度平均值高達 11.000-000/Nm3 ，未符合中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準（排放限值：0.000-000/Nm3） ，被告依法裁處原告四十五萬元罰鍰，並限期於九十三年六月二十一日前改善完妥在案；原告於同年六月十四日檢具改善完成證明文件報請查驗，嗣經高雄縣環保局派員會同環檢所、環保署南區督察大隊及正修科技大學人員於九十三年八月九日至十日前往原告工廠進行複查採樣，檢測結果原告焚化爐煙道戴奧辛濃度平均值為 0.60000-00Q/Nm3，仍未符合中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準，乃認定原告未完成改善，違反空氣污染防制法第二十條第一項規定，被告爰依同法第五十六條第二項規定，並依「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表」核算每日裁處十五萬元罰鍰；自查驗日（九十三年八月九日）起算，迄原告收受本件檢測報告日（同年月二十七日）止，按日連續處罰原告焚化爐進行操作日（扣除焚化爐未操作日九十三年八月十四日至十六日、同年月二十一日至二十三日）共計十三日，合計一百九十五萬元罰鍰等情，業據兩造分別陳明在卷，復有高雄縣環保局事業廢氣稽查紀錄工作單、正修科技大學九十三年八月二十六日正超微字第○九三○○○○四二三七號函及所附檢測結果、採樣現場相片、被告九十三年九月二十日府環二字第○九三○一八四四八三號函及所附處分書等影本附訴願卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：被告於九十三年八月九日至十日會同相關單位執行改善完成後之複測作業，檢測之第二樣本有外來不明顆粒物體吸附其上，而使結果為 1.0000-00Q/Nm3，因而拉高平均值而成 0.60000-00Q/Nm3，造成檢測結果超過標準；又行政機關對於按日連續處罰之違法事實，應依職權調查證據，逐一認定，不能僅憑其中一次違法事實，作為處罰其他數次之基礎，被告於九十三年八月二十七日將檢測報告送予原告，並自八月九日起至八月二十七日按日連續處罰，期間並未逐日採樣檢驗排放標準，其認定事實顯有未憑證據之違法等語，資為論據。 三、經查，原告之○○廢棄物處理設備屬中小型廢棄物焚化爐，其處理量每小時未達四公噸，依中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準第五條第一項前段規定，其戴奧辛排放限值，焚化爐設計處理量未達四公噸／小時者為 0.000-000/Nm （3 次方）；又本件採樣係由原告焚化爐之煙囪孔採集樣品，第一次採樣時間為九十三年八月九日下午，第二次、第三次分別為八月十日上午及下午採樣，所採集樣品經檢測結果，其戴奧辛排放值依序為 0.648,1.04,0.30000-00Q/Nm（3 次方），則其三次採樣檢測結果，有二次高於戴奧辛排放限值，其算術平均值為 0.60000-00Q/Nm（3 次方），亦高於上開排放限值，此有正修科技大學九十三年八月二十六日正超微字第○九三○○○○四二三七號函及所附檢測結果等影本附卷足稽。原告雖主張採樣樣品中之第二樣本有外來不明顆粒物體吸附其上，造成檢驗結果超過云云。然該次檢測三樣本均於原告工廠排放管道（煙囪）所採，其來源自為原告工廠所產生，又公私場所於焚化爐操作時，自應注意操作條件，以使其於檢測時合乎標準，縱使原告主張本件第二次採樣係因一顆粒物體吸附其上，而造成檢測結果超過標準屬實，其顆粒產生亦係因原告未作好其廠內控管及空氣污染防制設備之維護所致，故尚難因此而指摘本件檢測結果不實，而得免責。四、又按日連續處罰之目的，旨在藉由不斷的處罰，迫使行為人履行其公法上義務，例如改善空氣污染物的排放，故其重點應非在過去義務違反之制裁，而是針對將來義務履行所採取之督促方法，就此而言，按日連續處罰規定在性質上較接近「執行罰」，一般稱為「怠金」（行政執行法第三十條，第三十一條參照）。惟在規範方式上，按日連續處罰通常與行政秩序罰併合規範，以空氣污染防制法第五十六條規定為例，主管機關於查獲事業違反空氣污染物排放標準排放空氣污染物，而依此規定所為之第一次罰鍰處分，係就事業「過去」違反義務行為（違反空氣污染物排放標準）所科處之罰鍰，在性質上屬於「秩序罰」。其後，主管機關施以按日連續處罰，此為督促其履行此項改善義務之「執行罰」。按日連續處罰之實施，係對義務人反覆科處一定數額之金錢，使其心理上發生強制作用，以間接促其自動履行義務之強制方法，故主管機關應先課予人民一定之義務，並告以「不依限履行時將予強制執行之意旨」。是以，主管機關在查獲事業有違法排放空氣污染物之事實時，除予以處罰外，並應先通知其限期改善，且應載明「不依限履行時將予按日連續處罰之意旨」，而於義務人未依限完成改善時，始得按日連續處罰。又新修正行政執行法第三十一條第二項規定，主管機關在連續處以怠金前，仍應先以書面限期履行，以確保當事人權益。但法律另有特別規定者，不在此限。由於空氣污染防制法第五十六條「按日連續處罰」規定，係屬上述行政執行法規定所指之特別規定，故主管機關無須每日為限期改善之通知。又按日連續處罰之起算日，於改善期限屆滿前，檢齊補正改善或申報完成之證明文件，向主管機關報請查驗者，主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算，違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第三條第二款足資參照。該執行準則係主管機關基於空氣污染防制法第七十一條第二項規定授權所訂定，並未逾越法律授權範圍及意旨，自得援用。 五、查，本件原告前經高雄縣環保局派員會同環檢所於九十三年二月十日至十二日，檢測其焚化爐煙道排放戴奧辛濃度平均值高達 11.000-000/Nm3 ，未符合中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準（排放限值：0.000-000/Nm3） ，被告依法裁處原告四十五萬元罰鍰，並限期於九十三年六月二十一日前改善完妥，並於通知函載明「屆期未完成改善者按日連續處罰」之意旨，此有被告九十三年三月二十三日府環二字第○九三○○五四八九九號函及所附處分書等影本附本院卷為憑。嗣經原告報請複驗檢測結果，原告焚化爐煙道戴奧辛濃度平均值為 0.60000-00Q/Nm3 ，仍未符合中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準。按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」為司法院釋字第二七五號解釋所明釋。本件原告從事○○廢棄物處理作業，其對於排放空氣污染物應符合排放標準之規定，本即有注意之義務，此亦為原告所能注意，而原告卻未注意，是原告排放之空氣污染物戴奧辛不符合排放標準之情形，縱無故意，亦有應注意、並能注意而疏未注意之過失，是原告違反空氣污染防制法第二十條第一項規定，且經限期改善，屆期仍未完成改善，即堪認定。揆諸前揭說明，被告無須每日為限期改善之通知及採樣檢驗，即得自查驗日起對原告為按日連續處罰。至於，原告所舉最高行政法院九十一年度判字第二四九號判決認「受處分人於改善期限屆滿前，已檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，而經主管機關檢驗結果仍未符合放流水標準者，主管機關仍應逐日採樣檢驗，倘未符合標準即按日連續處罰，至完成改善之日為止。」查，按日連續處罰之立法精神，係為督促義務人履行改善義務之「執行罰」，其性質與「秩序罰」不同，故毋庸再逐日通知限期改善及採樣檢測，即得按日連續處罰，已如前述。上開判決意旨核與按日連續處罰規定之立法精神不符，純屬個案見解，並非判例，尚無拘束本院之效力，併予敘明。 六、綜上所述，原告之主張既不足取，其焚化爐煙道戴奧辛濃度逾法定排放標準，經被告限期改善，屆期後經複查採樣，檢測結果仍未符合中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準，被告乃認定原告未完成改善，違反空氣污染防制法第二十條第一項規定，爰依同法第五十六條第二項規定，自查驗日起，每日裁處原告十五萬元罰鍰；迄原告收受本件檢測報告日止，按日連續處罰原告焚化爐進行操作日（扣除焚化爐未操作日九十三年八月十四日至十六日、同年月二十一日至二十三日）共計十三日，合計一百九十五萬元罰鍰，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
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中 華 民 國 94 年 8 月 3 日 第一庭審判長法 官 陳光秀 法 官 楊惠欽 法 官 李協明 以上正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其 未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由 書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提 起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本） 。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。 提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。 中 華 民 國 94 年 8 月 3 日書記官 周良駿
