臺灣嘉義地方法院103年度簡字第19號

臺灣嘉義地方法院行政訴訟判決　　　　　 103年度簡字第19號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年10月8日辯論終結

原告

張榮娥

輔佐人

張逢源

被告

嘉義縣政府

代表人

張花冠

訴訟代理人

蔡科仲

　　　　　　潘俊文

　　　　　　陳南合

上列當事人間消防法事件，原告不服內政部中華民國103年3月28日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告位在嘉義縣民雄鄉○○村 0鄰○○○00號住處，經被告所屬消防局第二大隊民雄分隊於民國102年9月3 日派員至上開處所實施檢查，查獲該處所儲存液化石油氣桶裝容器20公斤裝 4支，現場共計儲存液化石油氣80公斤，超過法定儲存量40公斤，乃開立第B-000133號舉發違反消防法案件通知單舉發並給予原告陳述意見之機會，原告於現場拒絕簽收，依規定郵寄送達予原告，並由原告親自簽收，復依被告審認原告違反消防法第15條及「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」（下稱系爭管理辦法）第73條之規定，乃依消防法第42條規定，以102年11月25日府授消預字第0000000000號裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）20,000元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，後經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

（一）系爭管理辦法第73條第 2項明定供營業與家庭使用液化石油氣備用量之區別，且為列舉性規範，亦即若符合該法所明定之法律要項，理應受該法所罰；反之，若未符合該法律要項自不應受罰，此為法律明確性原則。使受規範者可能預見其行為之法律效果，以確保法律預先告知之功能，並使執法之準據明確，以保障規範目的之實現。原告係一名虔誠佛教徒，亦為一名比丘尼，供養 102年9月5日於嘉義靈嚴寺三寶山法會義賣之素粽，特地於同年月 2日購買20公斤桶裝瓦斯 2支存放於原告住所並供製做素粽之用；同日訴外人楊清彥即原告之鄰居為參與行善亦供養20公斤桶裝瓦斯 2支交予原告製做素粽。因此，原告係為特定目的買進瓦斯，有別於家庭儲備使用之目的。被告應實際調查原告儲存液化石油氣桶裝容器20公斤裝 4支之目的是否符合系爭管理辦法第73條，方可加以裁罰。原告於訪談筆錄內即表示當初儲存目的為何，然被告竟未依此作為裁罰基礎。被告係以存放場所未辦理營業登記作為家庭儲備使用之認定標準，似有失偏頗。

（二）原處分有諸多瑕疵，茲臚列如下：

1、被告以儲存地點認定儲存目的，該認定方式違反法律明確性原則，顯與立法原意不符：系爭管理辦法第73條是以儲備液化石油氣之目的作區分並列舉 3種特定儲備使用目的做儲存量限制，其法律構成要件應為 3種特定使用目的，並非個別不同類型之存放地點。原告於訪談筆錄內即表示當初儲存目的顯然有別於「供家庭使用之儲存目的」，被告竟未依此作為裁罰基礎，仍就儲存地點為民宅認定儲存目的為供家庭使用，顯違法律明確性原則。另外，消防法乃至系爭管理辦法第73條規定皆係基於保障公共安全所設置之規定，系爭管理辦法第73條乃基於各種液化石油氣儲備目的性質差異而放寬不同之儲備標準。否則，商業區人口較為稠密，標準應更為嚴格，住宅區人口較為稀疏，理應可放寬標準。惟該第73條規定與之相反，故顯係基於各種儲備目的性質不同而放寬之規定，而以非單純為保障公共安全而設。因此，被告不分儲存目的而一概以儲存地點論斷，顯與立法原意不符。況且儲存地點不能完全代表儲存目的，現今地下經濟猖獗，賣家多於住家烹煮熟食，加以簡單包裝即於網路上販售。如：X媽媽泡菜，O媽媽麻油雞…等，此等網路店家大多無辦理營業登記，亦非位於商業區，更非可供大眾隨意出入之營業場所，但液化石油氣儲備目的豈可以儲存地點「民宅」論斷？由此可知，儲存地點不能完全代表儲存目的。

2、被告並無探究本件儲存液化石油氣儲存時間：消防法等規定之立法目的係為保障公眾安全，若液化石油氣之儲備時間越長，對公眾安全之影響越大；反之，儲備時間越短對公眾安全影響則越小。因此，液化石油氣儲備時間顯然與其立法目的有關。理論上，液化石油氣若是短暫存放即使用完畢，並不影響公共安全，亦即不符合其處罰目的，應不予處罰。本件依購買發票可知液化石油氣為訴外人楊清彥於102年9月2日向益興煤氣行購買，而被告乃於同年9月3 日查獲，而該批液化石油氣本預計於同年9月4日烹煮素粽，並於翌日即9月5日之法會使用，故預計存放時間為 9月2日至9月4日，謹此3天的時間即使用完畢，並無久放之意，理應不影響公眾安全。再據原告訪查，坊間餐廳餐飲業者之液化石油氣儲備量絕大部分均超過 100公斤以上，即便是一般小吃店超過80公斤亦屬平常，若按被告之認定標準，儲備量超過管理辦法第73條規定當即處罰而不論斷儲備之時間長短，則目前坊間餐飲業被處罰率可能高達 7成，那何以被告均視而不見呢？反之，若需探究儲存時間長短，那是否應統一標準呢？

3、被告就「非屬營業使用當即為家庭使用」之類推適用認定方式顯有瑕疵：

①欠缺法源依據：依行政程序法第10條規定，行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。原告遍查相關消防法規皆未尋獲上開認定方式之法源依據，故本件認定方式似欠缺法源依據。

②系爭管理辦法第73條規定之立法方式應為列舉式，不可類推適用：一般立法技術上有分列舉式、概括式、列舉加上概括式等 3種方式。系爭管理辦法第73條規定顯係採列舉液化石油氣供家庭儲備使用、供營業儲備使用、及供營業販售使用之三種儲存量之限制。本於列舉式之立法方式，自應不得類推適用行為人之行為符合法律構成要件。

③罪刑法定主義：行政罰法之性質與刑法相同，均因其將侵害人民之權益甚鉅，應向刑法靠攏，受罪刑法定主義支配，不得進行類推適用。

④法條解釋逾越立法本意：若按被告「非屬營業使用當即為家庭使用」之解釋方式，顯然系爭管理辦法第73條應修正為「液化石油氣處理場所儲放之液化石油氣，總儲氣量不得超過一二八公斤。液化石油氣備用量，供營業使用者，不得超過八十公斤；非前開兩類儲備目的者，不得超過四十公斤。」較為合理，然該條文之立法本意顯被扭曲化。

⑤事實上存在系爭管理辦法第73條規定以外之儲備目的：國軍駐地所在位置多所偏僻，大多尚無天然氣管線配送，故為使部隊能正常開伙、洗澡，均得仰賴桶裝液化石油氣之供應，且其儲存量超過第73條規定亦輕而易舉。然則，依據被告處分之認定標準，非供營業豈不應視為供家庭使用？此認定標準顯有瑕疵。

4、法律要件不符：依裁處書所載之事實欄所認定違法事實要件為「儲存地點」與「儲存量」，顯與系爭管理辦法第73條規定之法律構成要件「儲備目的」與「儲存量」有所不同。縱然被告係以儲存地點推定行為人之儲存目的，但裁處書豈可草率記載兩種不同之要件，硬說兩者相符？

（三）本件原處分實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，爰求判如聲明所示。

（四）聲明：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯則以︰

（一）依消防局第二大隊民雄分隊製作之訪談記錄，可確認為所查獲之 4支20公斤裝液化石油氣，為原告所有，並均同時存放於同一地點之民宅內欲供原告使用。針對原告主張「有無營業行為豈可以有無辦理營業登記認定」部分，被告並非以「有無辦理營業登記認定」有無營業行為，而係依權責「現場實質認定」該民宅並非營業場所，非原告自行表示有營業即予以認定為營業之說詞。況消防局執行人員於現場取締時，發現「現場實為一般民宅住家」，並無原告所稱「營業」行為，亦未發現有任何製作素粽所具備之「器具」、「食材」、「備料」及工作人員等，僅為一般住家在做烹煮行為。原告出具之切結書係指供養之素粽，供養應非指「營業」，營利之認定必須於法律上獲利，須有器具、場所可供不特定公眾人出入才可被認定為營業場所，故條文規定之營業使用實際稽查時會以上開方式認定，若有營利事業登記證亦可作為參考認定之一。原告之陳述均為推卸之詞，且與現場事實不符，不足為採。

（二）系爭管理辦法第73條規定意旨在維護公共安全，防止意外災害發生，確保人民生命、財產安全，原告恣意於住宅存放超過備用量之液化石油氣，置隔壁鄰居住宅安全於不顧，被告以違反消防法第15條及系爭管理辦法第73條，審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、違反事實所生影響、所得之利益、受處罰者之資力等，依消防法第42條規定，裁處最低裁罰金額20,000元罰鍰，於法有據並無不法。

（三）答辯聲明：1、駁回原告之訴。2、訴訟費用由原告負擔。

四、本院之判斷：

（一）按「公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。但公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運，中央目的事業主管機關另訂有安全管理規定者，依其規定辦理。」、「第十五條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以三十日以下停業或停止其使用之處分。」消防法第15條、第42條定有明文。次按「液化石油氣販賣場所儲放之液化石油氣，總儲氣量不得超過一二八公斤。液化石油氣備用量，供營業使用者，不得超過八十公斤；供家庭使用者，不得超過四十公斤。」此觀系爭管理辦法第73條規定甚明。再按「…憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。…」司法院大法官釋字第443 號解釋理由書闡釋甚詳。而系爭管理辦法係由中央主管機關內政部會同中央目的事業主管機關經濟部，依據前揭消防法第15條第 2項規定之授權，就公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理等事項所訂定之法規命令，核其規定內容與消防法授權之意旨相符（最高行政法院95年度判字第 535號判決意旨參照），揆諸上開說明，本院自得加以適用。

（二）本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告所屬消防局消防局第二大隊民雄分隊、第B-000133號舉發違反消防法案件通知單、現場違規照片及原處分等附卷可稽，堪認屬實。至原告主張本件查獲其中液化石油氣桶裝容器20公斤裝 2支係他人為供養素粽所存放，均係為特定目的購進，有別於家庭儲備使用之目的，並未該當系爭管理辦法第73條之構成要件，原處分以儲存地點作為裁罰依據，有所違誤云云，則為被告所否認，並以上開情詞置辯。故本件爭點在於：

1、系爭管理辦法第73條後段所定之液化石油氣備用量「供營業使用者」及「供家庭使用者」應如何解釋？

2、被告依系爭管理辦法第73條所定標準認定原告違反消防第15條，而依同法第42條規定，以原處分裁處原告罰鍰20,000元有無違誤？

（三）經查：

1、系爭管理辦法第73條後段所定之液化石油氣備用量「供營業使用者」及「供家庭使用者」應以各該備用場所之經常性客觀用途認定：

①原告固主張被告以儲存地點認定儲存目的，自行擴張解釋為非營業使用即為家庭使用之認定方式違反法律明確性原則，顯與立法原意不符云云。然系爭管理辦法係基於消防法第15條第 2項之授權而由內政部會同經濟部所訂定，業如上述，性質上應屬行政程序法第 150條所定之法規命令，是原告直接引用法律明確性原則作為其主張之依據，顯屬對於法令位階之誤解。惟行政行為之內容應明確，行政程序法第 5條既有明文，明確性原則亦屬行政機關訂定法規命令時所應遵循之一般法律原則，對於法規命令之審查自得參照司法院大法官援用法律明確性原則審查法律之基準加以檢驗。按法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。有關受規範者之行為準則及處罰之立法使用抽象概念者，苟其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違，司法院大法官釋字 521號解釋闡釋甚詳。準此，法規符合明確性原則不以受規範者本身一望即知為必要，對於未必具有法律專業能力的許多受規範者而言，只要仍可通過專業的解讀而正確認知法律內容，立法者即已盡其憲法要求明確告知的最低義務，而為受規範者所得預見。而消防法第15條第 1項規定：「公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。」足見系爭管理辦法訂定之目的即在於透過具體規定公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理等事項，以落實消防法第 1條所揭示預防火災，維護公共安全，確保人民生命財產之立法目的。其中系爭管理辦法第73條後段規定：「液化石油氣備用量，供營業使用者，不得超過八十公斤；供家庭使用者，不得超過四十公斤。」乃是鑒於液化石油氣之危險性，避免於液化石油氣不慎外洩釀災時而造成過大範圍之相鄰區域危險，故對於其備用量分別予以設限管制。而對於供營業使用之液化石油氣備用量設有較諸供家庭使用為高之備用量，其正當化基礎在於：使用液化石油氣作為燃氣來源之營業活動，乃經常反覆提供多數人同種類商品或服務為目的之社會活動，相對於一般家庭使用液化石油氣作為燃氣之使用量，營業使用確有較高使用量之需求；且社會大眾對於此類經常反覆使用液化石油氣作為燃氣來源之營業場所屬於使用較高用量液化石油氣之危險源，亦具有相當之預見可能性。基於此種較高用量液化石油氣之危險性，消防法第 6條針對各類場所及其消防安全設備設置標準規定：「（第 1項）本法所定各類場所之管理權人對其實際支配管理之場所，應設置並維護其消防安全設備；場所之分類及消防安全設備設置之標準，由中央主管機關定之。（第 2項）消防機關得依前項所定各類場所之危險程度，分類列管檢查及複查。（第 3項）第一項所定各類場所因用途、構造特殊，或引用與依第一項所定標準同等以上效能之技術、工法或設備者，得檢附具體證明，經中央主管機關核准，不適用依第一項所定標準之全部或一部。（第 4項）不屬於第一項所定標準應設置火警自動警報設備之旅館、老人福利機構場所及中央主管機關公告場所之管理權人，應設置住宅用火災警報器並維護之；其安裝位置、方式、改善期限及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第 5項）不屬於第一項所定標準應設置火警自動警報設備住宅場所之管理權人，應設置住宅用火災警報器並維護之；其安裝位置、方式、改善期限及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」內政部則基於消防法第6條第1項之授權訂定「各類場所消防安全設備設置標準」，該設置標準依各類場所之危險程度而於該設置標準第12條設有分類規定，進而對各類場所之消防安全設備設置設有高低不同之標準，由上開消防安全設備設置標準之相關規定亦足見消防法及其子法對於營業場所之消防安全設備均採較高之設置標準。

②系爭管理辦法第73條後段所定之液化石油氣備用量以「供營業使用者」及「供家庭使用者」作為其分別設限管制之標準，既係為落實消防法第 1條所揭示預防火災，維護公共安全，確保人民生命財產之立法目的而衡酌營業使用之用量需求、社會大眾對於危險源之預見可能性及消防法對於營業場所之消防安全設備採較高之設置標準等節後所為之分類管制。從而，系爭管理辦法第73條後段所定之液化石油氣備用量「供營業使用者」及「供家庭使用者」等要件在其條文表面文義及通常含義之下，並依體系解釋及目的解釋，其認定自應以各該備用場所之經常性客觀用途為準，而不能僅以各該場所管理人使用液化石油氣作為燃氣來源之主觀使用目的作為標準；否則，社會大眾無從預見通常作為家庭使用之住宅內卻可能僅因場所管理人之一時或片面之主觀想法即儲藏有較多液化石油氣備用量，進而使社會大眾於不知情與未予事先防範之情形下暴露於未知之危險源範圍內；況且該場所亦未能對於液化石油氣備用量增加而相對應受有較高標準消防安全設備之規範，益增其不慎外洩釀災時消防人員救災之困難度，顯無從落實分類管制以達消防法第 1條所揭示預防火災，維護公共安全，確保人民生命財產之立法目的。上開法規命令之意義及認定標準，自立法目的與法體系整體關聯性觀點並非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，亦應為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以認定及判斷，尚難認有何違反明確性原則之疑慮。故原告主張系爭管理辦法第73條後段所定之液化石油氣備用量以「供營業使用者」及「供家庭使用者」應以儲備目的認定而不能以儲存地點認定，被告以儲存地點認定儲存目的，自行擴張解釋為非營業使用即為家庭使用之認定方式違反法律明確性原則，顯與立法原意不符；被告解釋法條欠缺法源依據、逾越立法本意以及使用類推適用方式認定云云，未慮及消防法及上開子法之規範目的，復未衡酌社會大眾對於危險源之預見可能性及各該用途所應配套之消防安全設備標準等節，而未能自立法目的與法體系整體關聯性觀點正確認知系爭管理辦法之解釋適用方式，自不足採。

2、被告依系爭管理辦法第73條所定標準認定原告違反消防第15條，而依同法第42條規定，以原處分裁處原告罰鍰20,000元並無違誤：

①被告所屬消防局第二大隊民雄分隊於 102年9月3日派員至原告位在嘉義縣民雄鄉○○村 0鄰○○○00號住處實施檢查，查獲該處所儲存液化石油氣桶裝容器20公斤裝 4支，現場共計儲存液化石油氣80公斤等情，為原告所不爭，並有現場照片（見原處分卷第21頁）在卷可佐。而上開處所外觀為一般民宅平房，有現場照片（見原處分卷第16頁至第20頁）在卷可稽。原告亦自承：伊平日住在該處，該處不是做生意（見本院卷第50頁）等語。堪認該處所經常性之客觀用途應為一般住家而非營業場所甚明；揆諸上開關於系爭管理辦法第73條要件之說明。被告認定該處現場查獲之液化石油氣80公斤係供「供家庭使用者」，符合該處所經常性之客觀用途，並非無據。

②原告固主張：伊為一名比丘尼，為供養 102年9月5日於嘉義靈嚴寺三寶山法會義賣之素粽，於同年月 2日購買20公斤桶裝瓦斯 2支存放於其住所並供製做素粽之用；同日訴外人楊清彥為參與行善亦供養20公斤桶裝瓦斯 2支交予原告製做素粽，其為特定目的買進瓦斯，有別於家庭儲備使用之目的等語。然原告就其所製作素粽之用途於本院審理時陳稱：「（問：你們所稱法會或義賣是指什麼？）我家做素粽，並不是只供應一家寺廟，例如有寶靈寺、大仙寺、靈巖山寺等，他們作法會或義賣，由在家居士集資，聚集在一起做素粽，素粽做好之後，就送去寺廟與大眾結緣，也就是素粽都是發送給信徒，之後都是由廟方處理，他們是義賣或送人我們不過問，我們只是做好之後送去給寺廟。（問：就本案原告所主張製作素粽供法會使用，該法會係將該素粽販賣予信眾抑或贈送給信眾食用？）如果有義賣就以義賣方式，如果沒有義賣就是贈送信眾。（問：你是否意指製作素粽是由在家居士出資、出人力製作後，交由佛寺處理，在家居士並未向佛寺收取素粽之費用？）是的。」（見本院卷第50頁背面）等詞，足見其在上開處所製作素粽實際上為其自己出於宗教信仰上之動機而無償提供其在住家內製作完成後之素粽其給佛寺舉辦法會使用，故在上開住家內因製作素粽所備用之液化石油氣，客觀上顯難認為屬於「供營業使用」，而基於上開關於系爭管理辦法第73條後段要件解釋及認定方法之說明，則難謂非「供家庭使用」。是原告上開主張，亦不可採。

③至原告主張坊間餐廳餐飲業者之液化石油氣儲備量絕大部分均超過 100公斤以上，一般小吃店超過80公斤亦屬平常，若按被告之認定標準，儲備量超過管理辦法第73條規定當即處罰而不論斷儲備之時間長短，則目前坊間餐飲業被處罰率可能高達 7成，那何以被告均視而不見云云。惟按憲法或行政程序法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同之處理，而形成行政自我拘束，憲法或行政程序法上之平等原則，係指合法平等而言，並不包含違法平等在內。準此，原告即不能以他人違法行為未受裁罰，而作為解免其違反行政法上義務所受裁罰之理由。

④被告於上開時、地查獲供家庭使用之備用液化石油氣80公斤，既已逾消防法第15條第 2項所授權訂定之系爭管理辦法第73條後段之管制數量規定。是原告即已該當於消防法第42條前段之裁罰要件。故被告依消防法第42條規定裁處原告罰鍰20,000元，即難認有何違誤。

五、綜上所述，原告之主張並不足採。被告以原告違反消防法第15條第 2項所授權訂定之系爭管理辦法第73條規定，而依消防法第42條規定裁處罰鍰20,000元，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第 236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。