臺灣花蓮地方法院106年度自字第3號

臺灣花蓮地方法院刑事裁定　　　　　　　　106年度自字第3號

自訴人

傅崐萁

自訴代理人

許正次律師

自訴代理人

李韋辰律師

被告

莊枝財

選任辯護人

陳芝蓉律師

上列被告因誣告等案件，經自訴人提起自訴，本院裁定如下：

主文

理由

一、自訴意旨略以：被告莊枝財為花蓮縣議員，於民國106 年5月12日，在花蓮縣議會議場內，意圖使自訴人傅崐萁受刑事處分，基於誣告之犯意，向該管公務員即花蓮縣警察局局長廖美鈴稱：今天開始，只要我莊枝財在外面發生什麼意外，全部都是傅崐萁指使的。局長，我現在跟你報案，從今天開始，只要我莊枝財在外面發生任何意外，帳全部算在傅崐萁身上。我現在就是要跟你報案，因為我接到恐嚇信了嘛。可以用這樣恐嚇的嗎，議員要質詢可以用這樣恐嚇的嗎等語，以此不實之事項，對自訴人誣告。並於誣告犯行完成後，旋另意圖散布於眾，基於誹謗之犯意，向在場之媒體記者稱：（記者問：是誰給你恐嚇的？）傅崐萁阿，質詢前一天晚上10點多，用LINE等語，足以毀損自訴人名譽。因認被告涉有刑法第169條第1項誣告罪、第310條第1項誹謗罪等語。

二、按法院或受命法官，得於第一次審判期日前，訊問自訴人、被告及調查證據，於發見案件係民事或利用自訴程序恫嚇被告者，得曉諭自訴人撤回自訴；訊問及調查結果，如認為案件有第252 條、第253 條、第254 條之情形者，得以裁定駁回自訴；案件有左列情形之一者，應為不起訴之處分：…八、行為不罰者，刑事訴訟法第326 條第1 項、第3 項前段、第252 條第8 款分別定有明文。在自訴程序中，法院如認案件有刑事訴訟法法第252 條至第254 條之情形，自得逕依同法第326 條第3 項規定，以裁定駁回自訴，無須先以裁定定期通知自訴人補正（最高法院91年度第4 次刑庭會議決議意旨參照）。

三、議員言論免責權之範圍

（一）憲法第73條規定：「立法委員在院內所為言論及表決，對院外不負責任。」旨在保障立法委員受人民付託之職務地位，並避免國家最高立法機關之功能遭致其他國家機關之干擾而受影響。立法委員得藉此保障，於無所瞻顧及無溝通障礙之情境下，暢所欲言，充分表達民意，反映多元社會之不同理念，形成多數意見，以符代議民主制度理性決策之要求，並善盡監督政府之職責。故此項言論免責權之保障範圍，應作最大程度之界定，舉凡立法委員在院會或委員會之發言、質詢、提案、表決以及與此直接相關之附隨行為，如院內黨團協商、公聽會之發言等均屬應予保障之事項。其中所謂對院外不負責任，係指立法委員不因行使職權所為之言論及表決而負民事上損害賠償責任或受刑事上之訴追，除因其言行違反內部所訂自律之規則而受懲戒外，並不負行政責任，業經本院釋字第401 號解釋釋示在案，此為司法院大法官釋字第435 號解釋解釋文（下稱釋字第435 號解釋）所明示。憲法第73條規定雖係針對中央層級之民意代表即立法委員所制定，但地方制度法第50條亦規定：「直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會開會時，直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表對於有關會議事項所為之言論及表決，對外不負責任。但就無關會議事項所為顯然違法之言論，不在此限。」顯然立法之目的即在於確保地方民意代表亦能無所瞻顧，避免其他國家機關干擾地方民意代表受人民託付之職務地位，使其能暢所欲言，充分表達民意，反映多元社會下之不同理念，故地方制度法第50條之解釋，自應參酌釋字第435 號解釋之意旨，將地方民意代表之言論免責權保障範圍，同作最大程度之界定，此亦為學界及我國實務所肯認（見臺灣高等法院87年度上易字第5589號判決意旨；李建良，國會議員言論免責權之理論與實務，2000年，法令月刊，第51卷第10期，第173 頁）。

（二）議員之言論免責權制度，其討論最早可追溯至14世紀之英國，並於17世紀之權利法案（Bill of Rights of 1689）中明文規範議員於議會之言論不對外負責，此一制度並嗣後普遍為其他民主國家所採用。此一制度之目的並不在於賦予議員個人任何特權，而是整體性的確保議員能獨立於行政權與司法權的干預，無所瞻顧的行使其議員之職權。亦即在代議民主制度之下，人民藉由所選出之議員，組成議會，透過議會之提案、討論、辯論、妥協及表決等議事行為，以形成人民之意思。為使此種間接的代議制度獲得落實，必須保障國會議員在從事上開議事行為時，有免於被追究責任之自由，得免於遭受追究責任之恐懼，以使其能自由從事問政工作。故言論免責權之憲法法理基礎，來自議會民主政治之基本體制，以及國會議員基於人民「自由職務委任」所應享有的職務地位，其中蘊含有「國會議員良知自由」之保障旨趣。故關乎議員「政治良知」之良窳，實非其他國家機關所得評價置喙，對於其言論之監督，原則上應訴諸民意，而非由其他國家機關越俎代庖（李建良，前揭文，第174 頁至第176 頁、第181 頁）。

（三）言論免責權制度之目的既在使議員能無所瞻顧的行使其職權，則自以其言論與其「職務」有所關聯者，始受言論免責權制度之保障，然而此一「職務」之界定，必須考量上開制度之目的，須使議員於發表言論時能清楚明確得知其需負擔責任之界線，且應對其職務範圍做大程度之界定，任何與其完成議會任務有直接關連之言論，均應在保障之範圍，以使其能自由完成人民之委託。是我國縣議會議員，其能行使議會之法定職權即地方制度法第36條所定之議決縣規章、議決縣預算、議決縣特別稅課、臨時稅課及附加稅課、議決縣財產之處分、議決縣政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例、議決縣政府提案事項、審議縣決算之審核報告、議決縣議員提案事項、接受人民請願、其他依法律或上級法規賦予之職權等，另議會亦得依同法第39條第4 款議決覆議案、第44條選舉正副議長、第46條罷免正副議長、第48條第1 項聽取縣政報告，議員並得依同法第48條第2 項有質詢縣長或單位主管之權等法定職務。是只要屬於議員與上開法定職務有直接關聯之言論，其言論均得阻卻違法。又需注意此處之與其法定職務有直接關聯，不以完全符合議會之議事規則為必要，僅需其為表示時主觀上有行使特定職務之意思，客觀上可以辨識其言論與職務之行使有關聯即可。蓋各議員對於自己如何藉由各式表達之方式以完成其職務，有自主之政治判斷空間，就其政治判斷僅對民意負責，並非法院所得置喙，縱然議員違反議事規則而行使職權，或有如杯葛議事、干擾議事進行或不依議事規則進行等情事，均非本院之所問，其議事規則之違反，純係議會內部自律之問題。故僅需議員在開議期間所為言論之表達仍與上開職務有所關聯，對外即應受言論免責權之保障。僅在其言論係就無關會議事項所為，且顯然違法時，如釋字第435 號解釋所揭示之蓄意之肢體動作，始符合地方制度法第50條但書之規定，而不受言論免責權制度之保障。

（四）又議員於定期會開會時，有向各首長或單位主管，就其主管業務質詢之權，此為地方制度法第48條第2 項所明定，此項權限之主體為議員，與上述其他權限之行使主體為議會不同，是質詢權為議員個人所固有之權限，議員雖可以透過共同的討論協議約定質詢權之行使方式，甚至制定一定之質詢規範，但議員之質詢權限並非來自議會之授權，自然亦不以符合議事規則與質詢規範為其行使之要件。縱然議員行使質詢權時違反議員共同決定之議事規則或質詢規範，亦僅是議員內部政治責任之問題，並不因此使其言論性質變更為非屬質詢權之行使。又質詢制度係基於民意政治及責任政治原理所為之制度性設計（司法院大法官釋字第461 號解釋理由書參照），依地方制度法第48條第1項之規定，縣長於議會定期會開會時，應提出施政報告，各單位首長亦應就主管業務提出報告，此一施政報告與質詢之規範定於同一條文，體系上解釋而言，縣市首長既然可以廣泛的提出施政報告，則質詢權亦應係議員廣泛性的對縣政府單位首長施政之監督、課責機制，僅需係各首長業務管轄範圍之事務，均為議員得行使質詢權之對象，而不限於地方制度法第36條所定議會職權之範圍，始符責任政治之要求。且此一質詢權亦不限於縣長或單位首長提出施政報告之範圍，否則無異使單位首長可以任意挑選自己受監督之事務、範圍，而與民意政治及責任政治之要求有違。是以綜合上開所述，議員僅需在議會定期會開議期間，在議會議場內，直接對縣長、縣府一級單位主管或機關首長，就與其業務相關之事項，公開有所詢問，均應屬質詢權行使之範圍，並不以其詢問符合議事規則或質詢規範為必要，而均受地方制度法第50條言論免責權之保障。

（五）另就議員對媒體所為之言論，若係與其議會內之言論無關者，因非議員因行使職務所為之言論，自不在言論免責權保障之範圍；但若係議員對媒體重複其在議會內所為之公開言論，考量現代代議政治之監督，高度仰賴媒體做為中介，藉以將議會內部之討論對外表示於公眾，以此方式進行政治與人民之對話，形成輿論以作為監督行政權手段，此實係對於欠缺倒閣、罷免或彈劾等相關制衡行政權權限之地方議會，少數議員僅存能有效進行監督之手段。是以在公開之議會內所進行之言論，有媒體之參與、監督與互動，實係現代政治之常態，而若言論已經公開的在議會予以表示，則該言論已經進入媒體之公眾領域，此時議員若係對媒體重複其在議會所為之公開言論，僅需其表示之重要內容相同，即應認為此言論為其「質詢」職務行使之內容，應同受言論免責權之保障，以充分保障議員能在現代政治環境下充分行使其監督之職務。另德國聯邦最高法院曾在1979年12月18日對此著有判決（VI ZR 240/78），其中明確表示議員之言論免責權效力限於在國會內所為之言論，但議員若將其議會內公開口頭發表之言論重複向媒體表示之情形，亦屬在院內所為之言論，而為言論免責權所涵蓋，其理由即係議會中公開之言論本身因為議會之公開性，即係在媒體之關注下作成，則議員對於其對於自己在議會公開言論之說明亦應同樣受言論免責權之保障，以使議員亦免於因此等言論受到追究之不利益（見本院卷第70頁至第72頁所附判決中理由第Ⅱ.2.b.aa段至bb 段）。該判決最終雖仍認為個案中之議員不受言論免責權之保障，但僅係因該案爭執之言論係該議員之書面質詢，而依該邦議會之規則，書面質詢並未公開，是最終德國聯邦最高法院認定該言論並非議員在議會之公開言論，其對媒體洩露書面質詢之內容，即非屬在院內所為之言論，而不受言論免責權之保障。部分國內論著引用此判決作為主張德國法院實務排除議員對媒體所為之重述受言論免責權保障之理由，其對判決之翻譯應有誤譯，並因此有所誤解與矛盾（李建良，前揭文，第183頁至第184頁，參本院卷第78頁反面），至於學說提出之1960年1 月25日德國Kobl enz邦法院判決、1982年6 月22日德國聯邦最高法院判決，則均單純係議員於國會外之言論，與媒體無涉（見李建良，前揭文，第182頁至第184頁）。是以德國實務上，將言論免責權區分為議員國會內與國會外之言論，國會外之言論不受保障，但議員將其在國會內所為之公開口頭言論向媒體重複、說明，則屬國會內言論之一部，同受言論免責權之保障，應屬至明。此與本院前揭說明意旨大致相符，亦足參照。

四、自訴意旨認被告莊枝財涉犯刑法第169 條第1 項誣告罪及同法第310 條第1 項之誹謗罪，無非係以：（一）現場錄影檔案及其譯文。（二）花蓮縣議會第18屆第5 次定期大會議事日程表、當日議會公開日程錄影、花蓮縣警察局花蓮分局106 年11月23日花市警刑字第1060027761號函文及附件等證據資料，為其主要論據。然查：

（一）花蓮縣議會於106 年5 月11日、12日進行第18屆第5 次定期大會之縣政總質詢，每日總質詢開會時間為上午9 時至12時，下午14時至17時，而被告為花蓮縣議會之議員，於106 年5 月12日上午10時18分許，於縣政總質詢之中場休息時間，在縣議會之議事廳內，先抱怨稱：用恐嚇的，什麼縣政府，我要質詢前一天竟然用恐嚇的，叫局長來等語，並於其後對花蓮縣警察局長廖美鈴稱：今天開始，只要我莊枝財在外面發生什麼意外，全部都是傅崐萁指使的，局長，我要跟你報案，你趕緊過來，不是我過去吧。（警察局長到被告座位前）局長，我現在跟你報案，從今天開始，只要我莊枝財在外面發生任何意外，帳全部算在傅崐萁身上。我現在就跟你講啦，跟你正式報案了阿。我現在就是要跟你報案，因為我接到恐嚇信了嘛。（警察局長：那請你把相關的資料給我們。）好，我會拿給你。（警察局長：好，沒有關係，那你可以到我們派出所來，把資料給我們。）可以用這樣恐嚇的嗎，議員要質詢可以用這樣恐嚇的嗎。資料我會提供給你等語（下稱上開言論一）。並於其後記者詢問被告是誰恐嚇被告時，被告答稱：傅崐萁阿，他的好朋友阿，用LINE，在質詢前一天晚上10點多等語（下稱上開言論二）。此部分事實均為被告所坦承，且有現場錄影檔案及譯文、花蓮縣議會第18屆第5 次定期大會議事日程表、當日議會公開日程錄影等件在卷可參，堪信為真實。自訴人雖稱當日係於議事結束後為之，但自訴人所提出之現場錄影檔案001 第15秒時，可以清楚見得議場之時鐘顯示為10：18：24，堪認當時為上午10時18分許，對照上開自訴人所提出之議事日程表及議會錄影，應確係106 年5 月11日總質詢上午之中場休息，此部分應以被告所辯，方符事實。

（二）花蓮縣議會第18屆第5 次定期大會自106 年5 月2 日開議，至106 年6 月1 日止，此為花蓮縣議會例行於開議前所函知本院，而為本院職務上所已知之事項，此有花蓮縣議會106 年4 月27日會議字第1060001071號函文在卷可參（見本院卷第82頁）。是106 年5 月11日確為議會之開議期間，而依上開之議事期日安排，當日上午係進行縣政總質詢之時間，而被告係對於花蓮縣政府警察局局長在議會內表示上開言論一，依其言論之內容，先係抱怨縣政府，其後針對縣長之行為有所質疑，而最終表示對於縣政府以此方式對待質詢之議員之不滿，並請警察局局長就其業務管理範圍內予以處理等情，均未逸脫對於縣政府主管質詢之議員職務行使範疇，揆諸上開說明，對議員職務行使之範圍應做最廣義之解釋，是上開言論一既係被告身為議員，在縣議會定期會開議期間，在議會議場內，公開、口頭直接對縣府單位主管就其所主管業務管理內容有所詢問，則此被告在議會內之言論，自屬其質詢職務行使之內容，而應受地方制度法第50條之保障。

（三）自訴人雖仍主張當時議事係在休息時間，且被告並非當日排定質詢之人員，並羅列花蓮縣議會議事規則與質詢辦法，認為被告之行為違反上開議事規則與質詢辦法，並非行使其職權云云。然本院審酌當日為議會開議期間，上午議會確實在進行縣政總質詢，而事發之時議會亦未散會，僅係於議事中暫時休息數分鐘，被告發表言論之地點在議會之議場，且係緊接議會休息後即要求花蓮縣警察局局長接受其提問，苟非被告本於花蓮縣議員之職務行使其質詢縣政府主管之職權，花蓮縣警察局局長又有何必要接受被告之提問，而依被告之要求接受其提問，是足見被告確實係對花蓮縣警察局局長在議會內行使其質詢之職務無疑。至於被告行使議員之質詢職務時，是否有遵守議事規則或質詢辦法，均僅係花蓮縣議會內部之事項，本院無從置喙，揆諸前開說明，亦不因其行使職權時未依照議事規則等議會內部規範，即使其言論變更為非行使議員之職務。如此之解釋，實為確保言論免責權制度能達到使議員無所瞻顧行使職權所必要，蓋若法院得以議員違反議事規則為由否定其言論為職權之行使，即實已係由法院介入議會內部規範之解釋，而議員亦將暴露於其言論可能遭法院認定違反議事規則，進而追究其言論責任之風險中，此一可能性之存在，本身即足以破壞言論免責權制度保障代議政治自由委任之目的，並引發法院介入議會自主領域之危險。是以議員之行為是否符合議事規則，均僅係議會內部自主之事項，否則如議會限制每次質詢之時間為5 分鐘，是否法院即可認定議員自第5 分1 秒起之發言，均不受言論免責權之保障？如此解釋，顯然架空言論免責權之制度目的，並無可採。是以被告所為上開言論一，應受地方制度法第50條之保障，對外不負責任。

（四）被告所為上開言論二，係緊接於上開言論一後，同在花蓮縣議會之議場內，因休息時間記者得以進入議場內採訪，而於被告為上開言論一時，記者即已在現場，而於被告上開言論一結束後，記者旋向被告進行採訪，而被告方向記者表示上開言論二之內容。核其表達之場所係在議會議場內，且上開言論二之係對於其行使職權之上開言論一對於媒體進行重複及說明，其內容之重要之點即其遭恐嚇等內容，均與上開言論一相同。揆諸前開說明，被告對於其在議場內公開、口頭行使職權之言論，既然已經在媒體之關注下進行，則上開言論已經透過媒體進入輿論，被告對其行使職權之言論為重複或說明，自亦同受言論免責權之保障。

（五）至於自訴人另主張議員之質詢僅限於對於地方制度法第36條第1 款至第8 款規定之內容云云，於法無據，且忽略第48條第2 項之質詢權係與第1 項之首長施政報告定於同一條文，揆諸上開說明，依照體系之解釋，首長施政報告並未限縮於地方制度法第36條所定各款之事項，自無首長可以自主決定對議會報告之內容，議員對於首長之施政內容之質詢僅能限縮於第36條所定各款事項之理，自訴人如此主張，實係出於對於民主政治之顯然誤解。又自訴人所引用之司法院院解字第3012號解釋、第3735號解釋均係作成於中華民國訓政時期約法時代，是時憲法尚未生效，依訓政時期約法第30條訓政時期由中國國民黨全國代表大會代表國民大會行使中央統治權；第31條規定選舉權由國民政府訓導之；第32條規定行政、立法等治權由國民政府行使之等語，足見議會政治與民主制度於該時尚未建立，如此關於議會政治解釋之內容隨時代變遷，自無繼續於現今民主社會援用之理，況是時解釋之依據為中華民國訓政時期約法，於憲法施行後，自不得一概予以援用，自訴人猶執此主張，實難採憑。至司法院釋字第165 號解釋，與釋字第435 號解釋之意旨略同，而與本院之見解並無衝突，已詳述如上。

（六）是以被告所為之上開言論一、上開言論二，均屬地方制度法第50條議員言論免責權保障之範圍，對外不負責任，於刑事訴訟上即為法定之阻卻違法事由，自無從以其上開言論一、上開言論二，遽論其該當誣告、誹謗之責任。

五、綜上所述，自訴意旨所訴事實，被告均受地方制度法第50條之言論免責權之保障，其行為依法均屬不罰。自訴意旨仍由執此主張，其自訴之內容顯未達刑事訴訟法第251 條第1 項之起訴門檻，而有刑事訴訟法第252 條第8 款之應為不起訴處分之情形，揆諸前揭規定，自無進行實質審理之必要，爰依刑事訴訟法第326 條第3 項規定，裁定駁回本件自訴。

據上論斷，應依刑事訴訟法第326 條第3 項、第252 條第8 款，裁定如主文。