智慧財產法院行政判決

原告

社團法人台灣錄音著作權人協會

代表人

張松輝

訴訟代理人

朱俊銘律師

被告

經濟部智慧財產局

代表人

洪淑敏（局長）

訴訟代理人

許雅雯

林紹鈞

上列當事人間因著作權集體管理團體條例事件，原告不服經濟部中華民國108 年3 月18日經訴字第10806301760 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：原告起訴時訴之聲明第1 項原為：「訴願決定及原處分均撤銷。」嗣更正為：「訴願決定及原處分關於無線廣播電台營利性頻道概括授權公開播送『地方性調幅網』部分撤銷。」被告無異議（見本院卷第201 頁），依行政訴訟法第111 條第2 項規定，自應准許。

貳、實體事項：

一、事實概要：原告之無線廣播電台營利性頻道之「地方性調頻（FM）網中、小功率頻道」、「地方性調幅（AM）網」概括授權公開播送使用報酬，前經被告以民國103 年12月30日智著字第10316008311 號函審定，並溯及自102 年9 月9 日生效，該費率迄105 年9 月8 日即已屆滿3 年。中華民國廣播商業同業公會（下稱廣播公會）於106 年8 月7 日向被告申請審議原告無線廣播電台營利性頻道之「全國性調頻（FM）網、調幅（AM）網」、「網路同步播送」、「地方性調頻（FM）網中、小功率頻道」、「地方性調幅（AM）網」使用報酬。被告於受理前述申請後，依著作權集體管理團體條例（下稱集管條例）第25條第2 項規定，於106 年9 月14日公告於被告網站，並於107 年2 月7 日召開意見交流會，原告遂於107 年4月30日重新公告費率（自107 年5 月31日生效），中華民國民營廣播電台聯合會（下稱民聯會）於107 年5 月9 日向被告申請審議其中之AM調幅電台費率，並以參加人身分參加審議，經被告於107 年10月5 日召開107 年第3 次著作權審議及調解委員會（下稱著審會），參酌相關意見後，於107 年11月6 日智著字第10716011261 號函作成審議決定（下稱原處分），原告不服原處分中「地方性調幅網」使用報酬率（詳如原處分函附表3-1 ，下稱系爭使用報酬率）部分而提起訴願，經經濟部以經訴字第10806301760 號做成訴願決定，惟原告仍不服訴願決定，遂提起行政訴訟。

二、原告主張：

㈠被告雖參酌本院101 年度行著訴字第3 號判決意旨認調幅廣播電台及調頻廣播電台本質並不相同，而為系爭使用報酬率之處分，然該判決並未認定調幅廣播電台之使用報酬費率應等同比照調頻小功率談話台費率，被告逕參酌該判決進行調整，並未敘明比照認定之理由，實有理由不備、裁量濫用之瑕疵。

㈡國家通訊傳播委員會（下稱NCC ）對於頻率使用費之考量因素與集管團體有本質上之不同，自難類比適用相同之收費標準。縱認NCC 頻率使用費有參考必要，但調頻與調幅之收費差距為9 ／5 ，並非原處分所稱之1 ／3 ，且NCC 亦未將調幅廣播電台比照調頻小功率廣播電台之收費標準，被告逕以NCC 對廣播電視之頻率使用費差異，遽認系爭使用報酬率應比照調頻小功率談話台費率進行調整，而未說明為何本件與NCC 性質顯不相同，卻可相互援引參照，且縱可參照，亦屬錯誤援引比照，實有不備理由、濫用裁量權之違誤。

㈢被告未有具體明確之數據及論理說明調幅電台使用音樂量、收聽人口、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益與調頻小功率電台係處於相似之情況，卻逕採用相同之收費標準，已難認其理由完備、裁量妥適。且集管條例及著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則（下稱審議參考原則）並無使用報酬率得參照其他集管團體與利用人達成「協議」費率之規定，況不同集管團體間所管理之著作財產權種類及使用對象均有差異，不應當然類比至音樂著作集管團體（MUST）之收費標準。

㈣被告網站公布的加拿大著作權審議案例，因委員會未能就權利金增加之量化提出合理解釋，經加拿大法院裁決重新審議，重新審議時即詳細參考了各項因素，足見被告亦知悉實際審議費率時，仍應就各項因素為實質之考量，並具體說明理由，且若認為原告所提資料不足，應再要求原告補足資料，是被告若有未參酌到的因素或資料，均非原告的責任。

㈤原處分理由不備違反行政程序法第96條規定，且有裁量濫用之瑕疵，爰聲明求為判決：訴願決定及原處分關於無線廣播電台營利性頻道概括授權公開播送「地方性調幅網」部分撤銷。

三、被告則以下列等語抗辯：

㈠原處分考量調幅廣播電台與調頻廣播電台性質之差異，且調幅電台之節目多為鄉土性談話性節目，而比照原告所訂之地方性調頻小功率談話台費率調整調幅廣播電台費率，理由已詳載於原處分書第6 頁至第7 頁，並無理由不備、裁量濫用之違法。

㈡原告既稱NCC 對廣播產業訂定之「頻率使用費」標準係反映頻譜資源之經濟價值，則由調頻（FM）廣播電台所支付之頻率使用費高於調幅（AM）廣播電台，可證兩者之經濟價值亦有所不同，原處分據此作為費率審酌之參考，並無不當。況原處分是綜合考量各種因素後作成審議決定，而非直接適用NCC 「頻率使用費」之比率調整費率數額，並無錯誤援引情事。另原處分不只審酌「頻率使用費」之差異，而是綜合考量現行電台營業狀況差異、環境與科技發展導致利用改變而影響現行費率、其他集管團體之費率架構一致性等各項因素，作出系爭使用報酬率之審議決定，並無不備理由、濫用裁量權之違誤。

㈢依集管條例第24條及審議參考原則規定可知，「其他集管團體之使用報酬率」亦得作為審議參考。考量現行調幅（AM）電台產業整體市場之發展情況與過去已有不同，且民聯會既與音樂著作集管團體（MUST）就調幅（AM）電台部分達成完全比照調頻（FM）小功率商業／談話電台之協議，復審酌音樂與錄音兩著作集管團體之費率架構都以音樂使用量及縣市人口分區作為費率計算之基準，原處分是在雙方未能有更好共識或建議之下，為使集管團體費率架構能一致，讓廣播電台在適用上不致因音樂著作或錄音著作而有不同，始做出之費率架構，不僅合理且於法有據。又依被告「107 年集管團體財務查核報告」顯示，原告之調幅（AM）電台收入僅占其使用報酬總收入之1.61 %，故系爭使用報酬率尚不至於影響原告整體使用報酬率收入。

㈣爰聲明：原告之訴駁回。

四、本院得心證之理由：

㈠按集管條例第24條第1 項規定：「集管團體就其管理之著作財產權之利用型態，應訂定使用報酬率及其實施日期；其使用報酬率之訂定，應審酌下列因素：一、與利用人協商之結果或利用人之意見。二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。三、其管理著作財產權之數量。四、利用之質及量。

五、其他經著作權專責機關指定應審酌之因素。」被告為辦理集管條例第25條及第30條規定事項訂定有經濟部智慧財產局受理利用人申請審議著作權集體管理團體使用報酬率案件作業程序（下稱系爭作業程序），依作業程序第3 點規定，被告審議使用報酬率時，應參照審議參考原則。是被告審議集管團體訂定之使用報酬率是否合理及應否變更時，除應依集管條例第25條第4 項諮詢著審會之意見外，另應依同條例第24條第1 項規定及審議參考原則，審酌下列因素：一、集管團體與利用人協商之結果或利用人之意見（例如：現行市場費率、過去費率的變化情形、就新興之利用型態得參考比較國內現存集管團體相類似利用型態之費率）；二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益（例如：利用人因利用著作所負擔之成本、考慮利用人之支付能力及取得授權對利用人之重要性）；三、集管團體所管理之著作財產權數量；四、利用之性質及數量（例如：利用該集管團體著作情形與利用其他集管團體著作情形之比較、費率表中收費級別之劃分、級別個數是否能充分顯現著作利用程度、價值及其級別個數是否適當，且不同層級間的費率遞增或遞減的幅度是否相當、其他集管團體之使用報酬率）；五、其他（例如物價指數之變動、國外相同類別著作且利用情形相似之使用報酬率，參考對象宜與本國經濟發展相當等）予以決定。

㈡原告經被告88年審定之無線廣播電臺營利性頻道「地方性調幅網」等使用報酬率，前經被告以103 年12月30日智著字第10316008311 號函審議決定在案，並溯自102 年9 月9 日生效。依集管條例第25條第7 項規定，自該日起3 年內原告不得變更之，利用人亦不得就之再行申請審議。廣播公會於106 年8 月7 日就原告無線廣播電臺營利性頻道概括授權公開播送之相關使用報酬率向被告申請審議，被告於106 年9 月14日公告受理審議該等使用報酬率之申請，且敘明其他有相同利用情形之利用人得請求參加申請審議，並於隔日公布於被告網站，復依集管條例第25條第3 項規定，以106 年10月27日智著字第10616008260 號函通知原告提出訂定使用報酬率審酌因素說明與回應廣播公會申請審議理由之意見及相關資料，並以106 年12月25日智著字第10600083430 號函將原告所提資料通知廣播公會表示意見。嗣為釐清本件爭點及促成雙方達成共識，被告於107 年2 月7 日召開意見交流會，原告與廣播公會及民聯會亦分別於107 年4 月2 日及17日進行協商，後續並持續補充說明其意見，相關會議結果及補充意見均經函報被告納為審議參考。被告經彙整原告及廣播公會、民聯會相關意見後，依集管條例第25條第4 項規定，於107 年10月5 日召開107 年第3 次著審會，針對前揭使用報酬率審議事項進行諮詢，並於參酌原告及廣播公會、民聯會相關意見、諮詢著審會之意見、產業環境變遷及相關實務作法等因素後，就系爭使用報酬率審議作成決定等情，有前述被告所為相關公告、會議紀錄，及被告、原告及廣播公會、民聯會相關函文等資料可稽。基此，堪認被告於作成本件審議決定前，已依法踐行相關程序，充分給予原告及廣播公會、民聯會等陳述意見之機會，並已審酌各方之意見及相關因素，經核並無不合。

㈢原告主張原處分有理由不備、裁量濫用之瑕疵，無非係以：被告逕參酌本院101 年度行著訴字第3 號判決而認系爭使用報酬率應比照調頻小功率談話台費率進行調整，並未敘明比照認定之理由；集管團體使用報酬率訂定之考量因素與NCC不同，原處分參照NCC 頻率使用費標準，卻未說明何以二者性質顯不相同卻可相互參照，且顯屬錯誤比照；被告未有具體明確之數據及論理說明調幅電台使用音樂量、收聽人口、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益與調頻小功率電台係處於相似之情況，而逕採用相同之收費標準，且不同集管團體費率標準均有差異，不應當然類比至音樂著作集管團體（MUST）之費率；被告於審議時若認原告所提資料不足應命原告補提，才能妥適審酌各項因素等語。然查：

⒈按行政程序法第96條第1 項第2 款「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」上開書面行政處分應記載之「理由」係指認定事實所憑之理由，及該事實該當行政處分構成要件之理由。而書面行政處分上開記載是否合法，應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。觀之本件原處分有關系爭使用報酬率部分之內容，其已詳載被告是基於調幅電台與調頻電台本質、規模之差異，在音樂使用量、收聽人口對象、人口數、利用著作之質及量所獲致之經濟上利益之數量均劣於調頻廣播電台情況下，考量民聯會（即該案參加人) 與音樂著作集管團體( MUST) 就調幅電台部分達成完全比照調頻小功率商業／談話台費率之協議，因此系爭使用報酬率有關調幅電台部分費率比照調頻小功率談話台費率進行調整等語，足認原處分已記明理由，並非未附理由。嗣被告於訴願程序終結前，亦以107 年12月27日智著字第10700082400 號函檢送訴願答辯書，詳予說明其審酌上開各因素之情形，並提出NCC 「廣播電視頻率使用費計算基準表」、被告107 年財務查核報告節錄等資料予以佐證，而於原處分所載理由範圍內為法律及事實之補充，此既未改變原處分之本質，且於裁判基準時已存在之理由，亦無礙當事人之攻擊防禦，應符合理由追補之要件。原告以：原處分未盡說明義務，違反行政程序法第96條規定云云，自非可採。

⒉再者，有關原處分援引本院101 年度行著訴字第3 號判決，是在說明調幅電台與調頻電台本質不同，其提及NCC 對廣播產業規模大小訂定之「頻率使用費」標準，亦僅在說明調幅電台與調頻電台在規模上有所差異，而非直接作為認定系爭使用報酬率應比照調頻小功率談話台費率之理由，此由原處分第6 至7 頁之記載即可得知（見本院卷第30至31頁）。而被告審議使用報酬率時，本應審酌集管條例第24條第1 項規定及審議參考原則所定之各項因素，是原處分參考NCC 費率標準，並無不當，又無論原處分所載NCC 調頻與調幅收費差距之比例是否有誤，然原處分並非直接適用NCC 「頻率使用費」標準來調整費率數額，亦非僅審酌NCC 「頻率使用費」之差異，而是綜合考量現行電台營業狀況差異、環境與科技發展導致利用改變而影響現行費率、其他集管團體之費率架構一致性等各項因素，綜合考量後作成系爭使用報酬率審議決定，非原告所稱逕以NCC 對一般廣播調頻電台與一般廣播調幅電台之收費差距進行調整，自無錯誤援引比照，或裁量濫用情事。

⒊又按集管條例第24條規定：「集管團體就其管理之著作財產權之利用型態，應訂定使用報酬率及其實施日期；其使用報酬率之訂定，應審酌下列因素: 一、與利用人協商之結果或利用人之意見。」復依審議參考原則規定，使用報酬之審議宜參酌下列因素: 「四、利用之性質與數量（例如：…其他集管團體之使用報酬率。）」由此可知，其他集管團體之使用報酬率如係與利用人協商之結果，或已納入利用人之意見，被告自得作為審議之參考。本件民聯會與音樂著作集管團體（MUST）就調幅電台部分達成完全比照調頻小功率商業／談話電台之協議，且該費率已另案經被告審議生效，是被告參考該費率標準，不僅符合上開規定，亦無不當之處，又MUST雖與原告錄音著作集管團體不同，但兩者之費率架構均係市場多年運行之結果，且均以音樂使用量及縣市人口分區作為費率計算之基準，再參酌「107 年集管團體財務查核報告」，原告之調幅電台收入僅占其使用報酬總收入之1.61 %，若依系爭使用報酬率調整，對原告整體使用報酬收入影響不大，被告綜合審酌上開因素，考量在雙方未有更好共識或建議下，將原告自訂之調頻( FM) 小功率談話電台費率適用至調幅( AM) 電台費率，期使集管團體費率架構能一致，讓廣播電台在適用上不致因音樂著作或錄音著作而有不同之費率架構，應屬合理且於法有據，自無原告所指裁量濫用之瑕疵可言。

⒋末按，使用報酬率之決定，本應透過市場機制自然形成，自有賴權利人與利用人雙方提供充分市場資訊，此部分事實均係由權利人與利用人所支配，自應由渠等協助被告獲取正確之市場資訊，個別案件並非必然呈現所有參酌因素之相關資料，故使用報酬率之審議自應依實際情形分別審酌各項因素。原告雖提出加拿大案例主張原處分有瑕疵，但觀諸該案例，其「B . 檢視歷史」「12」內容記載：法院認為當事人在委員會審定費率時不提出重要證據，卻事後質疑委員會的理由不充分，是很奇怪的（見本院卷第177 頁），是原告以該案例主張被告在審議過程中若認為有不足的證據應主動要求原告提出，否則非原告責任云云，顯與上開案例所示之內容不符。再者，被告於審議時已就當時雙方所提之所有資料綜合審酌，原告若認為尚有其他影響被告審議結論之重要證據，自應於審議階段自行提出，俾利被告獲取正確資訊以作出正確之費率審議決定，然原告既未於原處分作成前提供加拿大案例中所審酌的「過去低估音樂價值應增加的量、透過音樂利用而達到的效率量及比例、各領域專家意見」…等因素及相關證據給被告審酌，卻於訴訟中指摘被告未審酌該等因素，而有理由不備之違法云云，顯屬無據。

五、綜上所述，被告就系爭使用報酬率之審定，並無原告所指理由不備或裁量濫用情事，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於無線廣播電台營利性頻道概括授權公開播送「地方性調幅網」部分，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已與本院判決結果不生影響，爰毋庸一一論列，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依智慧財產案件審理法第1條，行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

智慧財產法院第一庭