臺灣基隆地方法院104年度簡字第3號

臺灣基隆地方法院行政訴訟判決　　　　　　104年度簡字第3號

原告

陳世錦

被告

基隆市政府

法定代理人

林右昌

訴訟代理人

廖勝勇

　　　　　　梁家銘

上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會民國104年2月12日農訴字第1030733866號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要： 原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於坐落基隆市○○區○○段○○○○段0000000000000000000○0000地號屬山坡地範圍之土地（下稱系爭土地）砍伐樹木及開挖整地，違規面積約2,500 平方公尺，案經基隆市暖暖區公所以102 年10月29日基暖經字第1020010466號函報被告辦理，並經被告於102 年11月14日派員會同相關單位人員及原告委託之人員邱弘吉至現場勘查屬實，被告依水土保持法第12條第1 項第4 款、同法第33條第1 項第2 款及基隆市違反水土保持法案件罰鍰標準規定，於103 年2 月26日以基府產工罰貳字第1030206856號函裁處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰。再於102 年11月19日函知原告並附其於102 年11月14日之會勘紀錄，限期原告於文到1 個月內，依據水土保持法第8 條第1 項規定，實施必要之水土保持處理及維護（裸露地應恢復植生及覆蓋率應達百分之90），然原告迄至103 年1月10日仍未改正，被告以原告有「申請核准即擅自開挖整地面積約2,500 平方公尺，後續限期改正事項未於期限內完成」之事由，未依水土保持法第8 條規定於期限內實施水土保持處理與維護，依同法第33條第1 項第1 款及基隆市違反水土保持法案件罰鍰標準規定，以103 年10月3 日基府產工罰貳字第1030239917B 號函裁處原告20萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經行政原農業委員會以104 年2月12日農訴字第1030733866號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。

二、原告起訴主張：

（一）按行政院農業委員會94年3月4日農授水保字第0941803754號函之說明三略以：「經直轄市、縣（市）水土保持主管機關認定非屬擅自開挖整地所造成之平坦地者，無需依水土保持法第12條規定，擬具水土保持計畫」；又有關「平坦地」之定義，農委會98年10月1 日農授水保字第0981851375號函釋要旨明揭：「關於『平坦地』之認定，應以水土保持法公布前之像片基本圖、航照圖等佐證資料，並參照依水土保持技術規範第24條規定，平均坡度未滿百分之5 之土地，得認定為平坦地之規定辦理」。查原告於67年8 月14日因主管機關辦理土地重劃而為系爭土地之共有人，系爭土地於主管機關辦理重劃後，即已成為平坦地，此有中央地質調查所於上開土地重劃後即68年6 月19日空照圖及71年10月20日鄰地興建房屋完成後之空照圖可資證明。嗣因系爭土地遭他人以鐵皮屋竊占、堆置雜物、雜草叢生等問題，影響當地環境衛生，原告為回復當地環境衛生，雇工於系爭土地進行清理雜草、違建及廢棄車輛、雜物工作，原告並無改變土地原有之形貌，更無進行整地開挖使系爭土地成為平坦地之違法行為。被告率認原告擅自砍伐樹木及開挖整地改變地貌，顯有誤會，其據以為裁罰基礎，顯有不當，於法未合。

（二）查水土保持法第23條第1 項規定：「未依第12條至第14條規定之1 所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。」依此規定，其有未依核定之水土保持計畫，實施水土保持之處理與維護者，始有依上開第1 項規定「限期改正」之適用（最高行政法院92年判字第811 號判決意旨參照）。是縱使原告有未擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發之行為，亦非屬未依核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護之情形，被告援引有關未依核定水土保持計畫實施水土保持之規定，限期改正，於法無據。況原告於102 年11月14日現場會勘為限期改正之處分，原告已於期限內於系爭土地進行灑草種及植栽等工作，有多張相片可稽，嗣經通知被告會勘後，亦認定本件土地已辦理綠化植生完妥，此有被告103 年5 月12日基府產工貳字第1030218737號函及複勘紀錄可證，是原告改正後植生狀況良好，並無任何危及水土保持之情事發生，何來後續限期改正事項未於期限內完成？

（三）被告於102 年11月19日函附其於102 年11月14日之會勘紀錄，然該會勘紀錄之各單位意見ぇ環保局：現場請土地所有人儘速垃圾清理，本局將於102 年12月1 日複勘。原告迄於102 年11月29日清理完竣後，呈報環保局，始獲核准，故原告於102 年12月中旬，始能著手灑草植生。而在廢棄土上不可能馬上灑草植生，灑草種亦無法馬上長出草，植摘更不一定能活存，被告規定於文到1 個月內恢復植生及覆蓋率應達百分之90，時間顯然太短，違背經驗法則與論理法則，應延長至相當合理之期限。是原告於收到被告102 年11月19日公函命1 個月內植生綠化後，即於103 年1 月10日改善綠化植生，被告亦於103 年5 月12日以基府產工貳字第1030218737號函認定以綠化植生完妥，足見原告並無未於期限內完成改正。

（四）按不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。行政罰法第8條定有明文。原告係小市民非法律人，況行政命令多如牛毛，豈會知上開裸露地應恢復植生及覆蓋率應達百分之90之規定？縱有過失，自有前揭行政罰法第8 條之適用。

（五）並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。

三、被告抗辯以：

（一）原告未先擬具水土保持計畫向被告送核，擅自於系爭土地砍伐樹木、開挖整地，違規面積約2,500 平方公尺，經基隆市暖暖區公所以102 年10月29日基暖經字第1020010466號函報被告辦理，被告遂於102 年11月14日派員會同相關單位人員及原告委託之人員邱弘吉至現場勘查屬實，依該次會勘紀錄第8 、9 點結論略以請原告於文到1 個月內，依據水土保持法第8 條第1 項規定，實施必要之水土保持處理及維護（裸露地應恢復植生及覆蓋率應達百分之90），並於改善完畢後檢送照片報府辦理複查之動作，逾期未改正或不符水土保持技術規定，將依規定累罰至改善為止，被告並於102 年11月19日以基府產工貳字第1020186594號函知原告並檢附上開會勘紀錄，然原告並無相關申辦限期改正、期限展期事宜或通報被告該案改正完畢申請複查之動作，被告依原告103 年4 月17日函文檢附103 年1 月10日現場照片，可悉當日現場正進行撥灑草種工作，植生覆蓋率明顯尚未達百分之90，足見原告於限期改正時限內，仍未改善完成，原告違反水土保持法相關規定明確，本件行政訴訟為無理由。

（二）並聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。

四、本件如事實概要欄所述之事實，除後列之爭點外，有系爭土地之土地建物查詢資料、被告102年11月14 日現場會勘紀錄及照片、被告102 年11月19日基府產工貳字第1020186594號函、103 年2 月26日基府產工罰貳字第1030206856號函、103 年2 月19日基府產工貳字第1030206358號函、103 年4 月1 日基府產工罰貳字第1030211887號函、103 年10月3 日基府產工貳字第1030239917A 號函、103 年10月3 日基府產工貳字第1030239917B 號函（即原處分）、原告103 年4 月17日函（內含103 年1 月10日現場照片）在卷可稽，堪信為真實。是依前開兩造所執主張，本件爭點為：被告以原告未先經申請核准即擅自開挖整地面積約2,500 平方公尺，後續限期改正事項未於期限內完成，違反水土保持法第8 條規定，依同法第33條第1 項第1 款以原處分裁處原告20萬元罰鍰，是否適法？

五、本院之判斷

（一）按「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，函養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「本法專用名詞定義如下：■■水土保持之處理與維護：係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。■■水土保持計畫：係指為實施水土保持之處理與維護所訂之計畫。■■山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：■抯訄爬b100 公尺以上者。■佷訄炙撩■100 公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」、「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「（第1 項）下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。（第2 項）前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。」「有下列情形之一者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第8 條第1 項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1 項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」水土保持法第1 條第1 項、第2 條至第4 條、第8 條第1 項第5 款、第2 項、第33條第1 項第1 款分有明定。

（二）系爭土地係行政院農業委員會於98年8 月4 日以農授水保字第0981850245號公告之基隆市山坡地範圍，此有該公告附於訴願卷可稽。是依前開水土保持法之相關規定，原告為系爭土地之所有權人即為系爭土地之水土保持義務人，於系爭土地內從事開挖整地之行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，始得為之。原告固主張系爭土地於67年重劃建設後即為「平坦地」，依水土保持技術規範第24條及行政院農業委員會94年3 月4 日農授水保字第0941803754號、98年10月1 日農授水保字第0981851375號函之說明，系爭土地係平坦地，開挖整地無須依水土保持法第12條之規定擬定水土保持計畫，且系爭土地之地貌迄今並無變化，系爭土地仍為平坦地，其並無開挖整地改變原有地貌，所為僅係維護土地權利及環境衛生云云。按中央主管機關據水土保持法第8 條第2 項制定並於99年10月15日修正公布之水土保持技術規範之第88條第1 項規定：「開挖整地係指為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之行為。」準此，舉凡涉及對於原地形採取挖填土石方的行為而變更原本的地形地貌，即便係以人工堆砌或挖填行為而有改變原本地形地貌者，均屬之，斯時水土保持義務人必須依照水土保持法第8 條第1 項規定應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護。查系爭土地並未經被告認定為「非屬擅自開挖整地所造成之平坦地」，原告自無行政院農業委員會94年3 月4 日農授水保字第0941803754號函適用之餘地，且該函示說明三係針對是否應擬具水土保持計畫而為之說明，與本件違章行為毫不相涉。又原告並不否認其雇工於系爭土地進行清理，觀之基隆市暖暖區公所102 年10月28日現場查報照片及原處分機關102 年11月14日現場照片（附訴願卷），可見原告係雇用挖土機於系爭土地進行開挖整地，地面呈現大範圍土石裸露之狀況，且地表有凹陷地方及隆起土堆，顯已改變地貌，縱原告係為維護土地權利及環境衛生雜物，依上說明，亦應符合水土保持法第8 條第1 項之規範即應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，而非得擅自為之。是原告主張系爭土地地貌並無變化，系爭土地仍為平坦地，其並無開挖整地改變原有地貌，所為僅係維護土地權利及環境衛生云云，不足為採。

（三）又被告於102 年11月14日派員會同相關單位人員及原告委託之人員邱弘吉至現場勘查後，復於102 年11月19日以基府產工貳字第1020186594號函知原告並檢附102 年11月14日會勘紀錄敘明請原告於文到1 個月內，依據水土保持法第8 條第1 項規定，實施必要之水土保持處理及維護（裸露地應恢復植生及覆蓋率應達百分之90），並於改善完畢後檢送照片報府辦理複查作業，逾期未改正或不符水土保持技術規定，將依規定累罰至改善為止等情，為兩造所不爭執。而依原告於103 年4 月17日提出之103 年1 月10日現場照片所示（見本院卷），當日現場仍有人在進行撥灑草種工作，植生覆蓋率明顯尚未達百分之90，堪認原告確實未於期限內依水土保持法第8 條規定實施水土保持處理與維護，是原處分機關認原告後續限期改正事項未於期限內完成，爰以水土保持法第33條第1 項第1 款及基隆市違反水土保持法案件罰鍰標準第2 條規定裁處，核無違誤。

（四）再被告除於102 年11月19日以基府產工貳字第1020186594號函知原告並檢附102 年11月14日會勘紀錄敘明請原告於文到1 個月內，依據水土保持法第8 條第1 項規定，實施必要之水土保持處理及維護外，並於102 年12月25日以基府產工貳字第1020191711號函知原告於函到1 個月內，將基地裸露面進行綠植生復育，並達百分之90，倘1 個月內，無法達百分之90，請來文申請展期，如逾期未申請複勘或展期，將另案簽辦累罰，此有該函在卷可憑（附本院卷），可知被告一再告知原告如植生復育無法於期限內達百分之90，可申請展期，原告捨此不為，反以被告要求之期間太短致無法達成云云，委無可採。

（五）按不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰，行政罰法第8 條定有明文。原告主張其為小市民，行政法令多如牛毛，豈會知悉應恢復植生及覆蓋率達百分之90之規定云云。惟所謂按其情節得減輕或免除其處罰者，須限於行為人有具體特殊情況之正當事由存在，導致其無法得知法規範存在之情形，可非難程度輕微，始足當之。縱原告不嫻熟法律，然被告已一再函知原告違章事由及應依水土保持法第8 條第1 項規定，實施必要之水土保持處理及維護（裸露地應恢復植生及覆蓋率應達百分之90），業如前述，可見原告並無具體特殊情況之正當事由存在，導致無法得知法規範存在之情形，可非難程度輕微之情事。是其主張應依行政罰法第8 條規定減輕或免除處罰，要屬無憑。

（六）末按基隆市違反水土保持法案件罰鍰裁罰標準第2 條及罰鍰標準表規定，第1 次違反水土保持法，違規面積2,000平方公尺以上未滿3,000 平方公尺者，裁處15萬元罰鍰。第2 次違反水土保持法，違規面積2,000 平方公尺以上未滿3,000 平方公尺者，裁處20萬元罰鍰。查原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於系爭土地開挖整地，違規面積約2,500 平方公尺，經被告於102 年11月14日派員會同相關單位人員及原告委託之人員邱弘吉至現場勘查屬實，被告爰依水土保持法第12條第1 項第4 款、同法第33條第1 項第2 款及基隆市違反水土保持法案件罰鍰標準規定，於103 年2 月26日以基府產工罰貳字第1030206856號函裁處原告15萬元罰鍰，此有該處分在卷可憑（附本院卷）。而本件則係原告其後未依限實施必要之水土保持處理及維護（裸露地應恢復植生及覆蓋率應達百分之90），為第2 次違反水土保持法，足認原告2 次所違作為義務不同，並無原告主張同一事件，以相同理由再度裁罰之情事。從而，被告依水土保持法第8 條、第33條第1 項第1款及基隆市違反水土保持法案件罰鍰標準第2 條及裁罰標準表，對於原告第2 次違反水土保持法，違規面積2,000平方公尺以上未滿3,000 平方公尺，裁罰原告20萬元罰鍰，核無違誤。

六、綜上，被告以原告有「申請核准即擅自開挖整地面積約2,500 平方公尺，後續限期改正事項未於期限內完成（違規日期為103 年1 月10日）」為由，未依水土保持法第8 條規定於期限內實施水土保持處理與維護，依同法第33條第1 項第1款及基隆市違反水土保持法案件罰鍰標準規定，對於第2 次違反水土保持法，違規面積2,000 平方公尺以上未滿3,000平方公尺，以原處分裁罰原告20萬元罰鍰，自屬適法有據。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之各項證據資料，經核與判決之結果無影響，爰不予以一一論列，併此敘明。

八、據上結論，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

行政訴訟庭法　官　黃梅淑