臺灣基隆地方法院基隆簡易庭民事判決

原告

張新瑜

訴訟代理人

黃當庭律師

複代理人

陳佳蓉

被告

經濟部水利署第十河川局

法定代理人

曾鈞敏

訴訟代理人

楊政雄律師

複代理人

陳美華律師

被告

新北市政府水利局

法定代理人

古沼格

訴訟代理人

南雪貞律師

被告

新北市政府高灘地工程管理處

法定代理人

楊宗珉

訴訟代理人

王文立

訴訟代理人

何香帆

訴訟代理人

王唯鳳律師

複代理人

曾昭牟律師

被告

新北市瑞芳區公所

法定代理人

陳奇正

訴訟代理人

楊思勤律師

上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國107年8月7日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：

一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；又賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項分別定有明文。本件原告分別於民國106年11月7日及106年11月21日依國家賠償法之規定向被告新北市瑞芳區公所、經濟部水利署第十河川局、新北市政府水利局及新北市政府高灘地工程管理處請求賠償，均經被告拒絕賠償等情，有原告提出之國家賠償請求書、新北市瑞芳區公所106年11月28日新北瑞秘字第1062152793 號函及經濟部水利署第十河川局106年12月21日水十管字第10602085000號函、新北市政府水利局106年12月21日新北水養字第1062334002號函、新北市政府高灘地工程管理處106年12月26 日新北高秘字第1063190360號函檢附之拒絕賠償理由書等件在卷可稽，是原告於提起本件訴訟前已踐行上開規定之前置程序，合先敘明。

二、本件被告新北市瑞芳區公所經合法通知，未於最後言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依同法第436條第2項、第385條第1項前段之規定，准原告之聲請，由其一造辯論而為判決。

三、次按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一、擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第2款、第3款分別定有明文。原告起訴時原以公有公共設施之樓梯設置及管理有欠缺，請求被告經濟部水利署第十河川局或新北市政府水利局或新北市政府高灘地工程管理處或新北市瑞芳區公所應給付原告新臺幣（下同）19萬3,440元，及自105年1月4日起至清償日止按年息5%計算之利息。嗣於本院訴訟進行中之107年5月8日言詞辯論期日當庭變更利息起算日部分為自起訴狀繕本送達最後1名被告之翌日起，再於本院107年6月12 日言詞辯論期日變更主張為前開樓梯所在之基隆河（淡水河支流）之河川區域管理有欠缺。核原告上開變更係基於訴外人張淑韡意外自樓梯跌落河川區域死亡之同一基礎事實，並減縮應受判決事項之聲明，揆諸上揭規定，應予准許。

貳、實體事項：

一、原告起訴主張：

㈠訴外人張淑韡於105年1月1 日於新北市瑞芳區大埔路吉慶公園城67號對面（瑞慶基右46K＋800）樓梯（下稱系爭樓梯）處意外跌落死亡，而原告為張淑韡之姪女，為其支出殯葬費用19萬3,440元。系爭樓梯位於基隆河河段（淡水河支流，下稱系爭河川區域）之河川治理線以內，屬河川管理辦法第6條第1款第2 目之河川區域，應由權責機關依法規劃、管理，然系爭樓梯並未設置圍欄或警告標語，任何人皆可經由系爭樓梯下至河道，且該樓梯旁更設有石頭桌椅供民眾休憩，與系爭樓梯一同供不特定之民眾使用，人民亦時常經由系爭樓梯進入基隆河沿岸釣魚，是系爭河川區域應認屬自然公物，而為國家賠償法第3條第1項之公有公共設施。系爭樓梯之設置依水利法第78條之1第1款規定，河川區域內施設建造物應經許可，若未經許可，依同法第92條之3第6款、第93條之4 之規定，主管機關應裁處罰鍰或得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分該樓梯。是系爭河川區域顯非未經權責機關管理之自然地物，權責機關未依法對該區域確實巡查管理，並對系爭樓梯為拆除或其他適當之處分，放任系爭樓梯存設於該處，而有管理上之欠缺，方造成本件意外之發生。至系爭樓梯僅為權責機關對系爭河川區域管理欠缺之瑕疵本身，其是否為公有公共設施與系爭河川區域是否為公有公共設施之判斷無涉。

㈡系爭樓梯因與臨水面之堤防（防洪牆）構造上相連，可以此下至基隆河及臨水面側之防洪牆，若於堤防已發生險象或發生損壞時，可供為搶險之通道，是系爭樓梯係為河防之公眾利益與需要所設置之設施，應屬河防建造物（含堤防、防洪牆、護岸等河川防護建造物）；況系爭樓梯入口處旁之水泥護欄上，亦設有經濟部水利署之里程標示牌（即瑞慶基右46K＋800），而查該局曾於101 年間於該河段施設「基隆河瑞慶橋上游右岸護岸加固防災減災工程」，而系爭樓梯與該水泥護欄、下方防洪牆之建材均屬相同樣式及材質，可知系爭樓梯應為經濟部水利署第十河川局於上開護岸加固工程時所設置之河防建造物，其管理即屬河川管理辦法第3條第5款之河川管理。被告新北市政府水利局雖主張其於100年5月受被告經濟部水利署第十河川局委託代管河防建造物巡查及環境整潔事項之範圍並不包含系爭河川區域，被告經濟部水利署第十河川局則主張該區域已委由被告新北市政府水利局管理等語，然縱認系爭樓梯非屬河防建造物，依淡水河及磺溪二水系河川管理執行要點第2點、第3點之規定，新北市政府所代管之河川管理工作，尚包含河川管理辦法第3條第6款河川巡防與違法危害河防之取締及處分、第7 款河川使用申請案件之受理、審核、許可、廢止、撤銷及使用費之徵收、第10款其他有關河川管理行政事務，並未在上開委託代管之會議討論範圍內，依前開要點仍應由新北市政府受託代管，並由被告新北市政府高灘地工程管理處負責系爭河川區域之巡防工作，然系爭樓梯未經權責機撤銷其建造許可，或未於河川巡防時發現其危險性加以取締，積極進行拆除作業或設置警告標語、圍欄禁止民眾進入等處分，而屬河川管理辦法第3條第6款、第7款、第10款之河川管理事項有欠缺，是管理系爭河川區域之權責機關即應依國家賠償法第3條第1項負賠償責任。

㈢爰以系爭樓梯所在之系爭河川區域管理有欠缺，依國家賠償法第3條第1項規定，請求權責機關賠償原告支出之殯葬費用19萬3,440 元等語。並聲明：被告經濟部水利署第十河川局或新北市政府水利局或新北市政府高灘地工程管理處或新北市瑞芳區公所應給付原告19萬3,440 元，及自起訴狀繕本送達最後1名被告之翌日起至清償日止按年息5%計算之利息。

二、被告則均聲明請求判決駁回原告之訴，並陳明如受不利之判決，願供擔保請准宣告免為假執行，暨分別答辯略以：

㈠被告經濟部水利署第十河川局：

⑴本件事故地點為他人私有之新北市瑞芳區吉慶段271、272地號土地上，系爭樓梯非防汛護岸樓梯或巡防設施亦非防洪牆，乃當時興建集合住宅之建商未向管理機關新北市政府申請許可，逕自興建之附屬設施，並非被告經濟部水利署第十河川局所設置或管理，顯非公有公共設施，有新北市政府水利局105年7月12日會勘紀錄可證；而自然地物之河川如未經權責機關設置、管理，縱與公有公共設施毗鄰相近，仍不得謂係公共設施，自非國家賠償法第3條第1項之公有公共設施；至於經濟部水利署之里程標示牌（即瑞慶基右46K＋800），僅標示基隆河里程之用，並非指該段里程內設施為公有公共設施。原告尚應就系爭河川區域或系爭樓梯之管理有欠缺、與訴外人張淑韡之死亡間具因果關係等要件負舉證責任。

⑵本件訴外人張淑韡違反使用目的及方法之個人危險行為所致死亡，自不符國家賠償法第3 條之規定。又基隆河為跨省市河川，依經濟部98年4月8 日函、行政院89年8月16日函示，其「治理」機關為經濟部水利署，而「管理」機關為河段流經之新北市政府，兩者權責不同，有關國家賠償法第3 條之設置或管理有無欠缺，僅與河川管理辦法第3條第6款、第7款、第10款之「管理」權責有關，故被告經濟部水利署第十河川局並非系爭河川區域之管理機關。再依經濟部100年4月13日發布之淡水河及磺溪二水系河川管理執行要點第3點第1項規定「新北市政府代管淡水河及磺溪二水系流經新北市轄區河段」等語，亦可證系爭河川區域之管理機關為新北市政府等語置辯。

㈡被告新北市政府水利局：

⑴依新北市政府水利局105年7月12日會勘紀錄結論1：「依據當地里長表示，本段護岸及其附屬設施（樓梯）為當時集合住宅興建時施設，依河川管理辦法第55條規定，當時興建集合住宅之建商應負本護岸及附屬設施（樓梯）之維護管理之責。」所示，系爭樓梯係建商施設之附屬設施，既為私人所建，當由私人負管理維護之責，縱位於河川區域非當然屬公有公共設施，且其坐落新北市○○區○○段000○000地號土地為私人所有，自不屬公有公共設施至明。況基隆河之防汛便道位於系爭樓梯上游400 公尺處，系爭樓梯並無作為防汛使用之功能，且由系爭樓梯現況長滿青苔及佈滿落葉觀之，應荒廢相當時日，亦不具供居民通行使用之功能，此與國家賠償法第3條第1項規定之「公有公共設施」，係指供公眾使用之設施有別。本件基隆河為天然河川，具通洪、排防及防洪性質，並未設置親水遊憩設施，亦未開放供公共使用，非屬公有公共設施，況訴外人張淑韡係自系爭樓梯跌落死亡，該樓梯乃人為設備，自與河川無關。

⑵至淡水河及磺溪二水系河川管理執行要點第3 點雖規定被告新北市政府代管淡水河及磺溪二水系流經新北市轄區河段，惟第2點規定：「本工作係指河川管理辦法第3條第5至7款及第10 款之河川管理事項，但第5款所稱河防建造物有關水門管理事項另依其相關規定辦理。」被告新北市政府水利局即於100年5月12日召開「研商經濟部水利署第十河川局委託本局（即新北市政府水利局）代管河防建造物管理」會議結論：「有關經濟部水利署第十河川局委託本局代管河防建造物管理，本局僅就移交清冊內維護要項涉及巡查與環境整理事項接受委託，並於巡查時若發現缺失回報十河局，其餘維護管理事項仍由經濟部水利署第十河川局主政。」然系爭河川區域並未列於「新北市政府水利局水利工程養護科移／接交案件－總表」內，可見被告新北市政府水利局並未代管該河段之巡查或環境整理事項。況依新北市政府高灘地工程管理處組織章程第3條第4款規定，有關河川巡防安全維護（如違章拆除）屬新北市政府高灘地工程管理處管理，是以被告新北市政府水利局並非系爭河川區域河防建造物或巡防安全之管理機關，並非國家賠償義務機關。另對原告請求喪葬費用之項目及金額沒有意見等語，資為抗辯。

㈢被告新北市政府高灘地工程管理處：

⑴系爭樓梯坐落於新北市○○區○○段000○000地號私人土地間，據瑞芳區吉安里里長所述，為興建該集合住宅之建商私人所建，非河防建造物亦非供多數人使用之設施，並非國家、公共團體或其他公法人所設置或事實上使用管理之狀態，顯非公有公共設施。

⑵依新北市政府高灘地工程管理處組織規程第3條第4款：「本處設下列各科、隊、室，分別掌理下列事項：四、巡防管理隊：河川巡防、河濱公園管理及安全維護等事項。」然所謂「河川巡防」，依據水利法第75條第1 項規定：「主管機關得於水道防護範圍內，執行警察權」，其主要工作為河川水道防護，且僅限「違法危害河防安全」行為如阻礙水流、傾倒廢土、盜取河道砂石等範圍，河川巡防員類似行政警察之性質，負責巡視取締危害河防安全之違法行為。又依淡水河及磺溪二水系河川管理執行要點第2、3點、研商經濟部水利署第十河川局委託本局代管河防建造物管理會議結論及新北市政府水利局水利工程養護科移／接交案件－總表，被告經濟部水利署第十河川局本身於系爭河川區域仍有其河川巡防之編制，新北市政府並未代管該區域之「巡查」或「環境整理事項」，新北市政府水利局未將其中「巡查」工作交由被告新北市政府高灘地工程管理處執行，系爭河川區域顯非屬被告新北市政府高灘地工程管理處代管河川巡防之範圍。至系爭樓梯是否為河防建造物，由被告經濟部水利署第十河川局認定（其已認定非水利建造物）；河川區域內許可行為（如警告標誌等施設），則是被告新北市政府水利局之執掌範圍；系爭樓梯非位於河道，亦無阻礙水流危害防汛之情形，系爭河川區域亦非新北市政府對外公告之河濱公園園區範圍內，自非屬被告新北市政府高灘地工程管理處或所屬巡防管理隊之管理範圍，被告新北市政府高灘地工程管理處即非本件賠償義務機關。而行政機關之管轄權，依組織法規或其他行政法規定之，與國家賠償法第3條第1項「管理」之意相去甚遠，並非訴外人張淑韡最後跌落於河川治理線內，即逕謂河川管理機關均須負賠償責任。況經比對現場及沿線道路照片，原告所謂「護欄、防洪牆」似為道路附屬設施（即道路護欄、路基及擋土牆），應由當地道路之主管機關負責；依民法第191條第1項前段、河川管理辦法第55條第1 項之規定，亦應由工作物所有人、河川區域土地使用人負賠償責任。另對原告請求之喪葬費用沒有意見等語，資抗為辯。

㈣被告新北市瑞芳區公所：

⑴本件事故地點新北市○○區○○段000○000地號土地，乃私人所有之土地，系爭樓梯依當地瑞芳區吉安里里長所述，乃某建商所建，並非公共設施，自無公有公共設施因設置有欠缺，致人民生命受損害者可言。

⑵系爭河川區域非被告新北市瑞芳區公所負責巡防，其相關之公共設施，亦非被告所設置或管理，亦無因其管理有欠缺，致人民生命受損。

⑶原告就系爭河川區域是否屬被告所管之公共設施，及其欠缺與訴外人張淑韡之死亡是否有相當因果關係存在等之有利事實，均未具體舉證，其訴顯無理由；另對原告請求之喪葬費用沒有意見等語，資為抗辯。

三、本件爭點及本院判斷：原告主張訴外人張淑韡於105年1月1 日於系爭河川區域自系爭樓梯處意外跌落死亡之事實，業據其提出臺灣基隆地方檢察署相驗屍體證明書為證，並經本院依職權調閱臺灣基隆地方檢察署105年度相字第1號相驗卷宗（下稱相驗卷）查核屬實，且為兩造所不爭執，堪信為實在。是本件爭點為：系爭河川區域是否屬公有公共設施？系爭樓梯是否為經國家設置或管理之公有公共設施？

㈠按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第3 條第1 項定有明文。所謂公共設施，係行政主體基於公眾共同利益與需要，為增進人民福祉，而提供與公眾使用之各類有體物與物質設備，必以設置完成並開始供公眾使用，始足當之（最高法院86年度台上字第2466號裁判要旨參照）。就此意義而言，道路、橋樑等人為之設備，固屬公共設施之範圍，而其他以自然之狀態供公共使用之自然公物，如河川、湖沼、海岸等，如係由權責機關加以規劃管理，並供公眾使用時，縱屬自然形成之狀態，仍應認係公共設施；如未經權責機關設置、管理之自然地物，即不得謂係公共設施。又所謂設置，係指公有公共設施於指定公用前之設立裝置行為，故如：設計、建造、施工、裝設等行為即屬之；而所謂管理，則指公有公共設施於指定公用後，為維持公共設施發揮預定之功能，及維持可供運作狀態之一切行為，與操作公有公共設施之行為。次按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277 條前段亦有明定，故人民主張公有公共設施因設置或管理有欠缺，請求行政機關負國家賠償責任時，應就事故設施屬公有公共設施及其設置或管理有欠缺等利己事實，負舉證責任。準此，原告既主張系爭樓梯所在之系爭河川區域管理有欠缺，即應就系爭河川區域或系爭樓梯屬公共設施，且由權責機關加以規劃管理等節負舉證責任。

㈡原告固主張系爭樓梯位於河川治理線以內，且未設置圍欄或警告標語，任何人皆可經由系爭樓梯下至系爭河川區域之河道沿岸釣魚，故系爭河川區域屬供不特定之民眾使用之公有公共設施云云。然揆諸上開說明，河川等自然公物必須經由權責機關規劃納入管理，並開放提供公眾使用者，始為公共設施。經查，系爭河川區域位於淡水河支流之基隆河河段，屬天然河川，並無設置任何親水遊樂設施，亦未經新北市政府劃入河濱公園、親水公園或自然生態風景區等觀光景點之相關園區範圍，並非新北市政府公告開放提供民眾遊憩使用之河川區域，有新北市政府觀光旅遊局之網頁資料在卷可稽。況觀諸系爭樓梯至該基隆河段之河床區為陡坡，高低落差非緩，且未經修整開墾，並無平坦之路徑通道可供行走，而周遭芒草、雜草叢生，滿佈青苔，有原告所提出及附於相驗卷之現場照片可憑，亦徵該處少有人跡，乃原始天然之河川區域，並未經新北市政府管理並開放供公眾使用，系爭河川區域自非屬公有公共設施甚明。原告雖辯稱系爭河川區域應由權責機關規劃管理云云，然權責機關依水利法、河川管理辦法為水利行政及河川管理，與將系爭河川區域開放提供公眾使用係屬二事，不能因主管機關就系爭河川區域有管轄之權責，即謂主管機關有開放系爭河川區域供公眾使用之情。原告復未舉證證明系爭河川區域有經權責機關管理後公告開放提供予公眾使用之事實，其主張自不足採。

㈢原告復主張系爭河川區域之系爭樓梯為河防建造物，被告則均以系爭樓梯非渠等設置或管理之公有公共設施等語置辯。經本院依職權函詢經濟部水利署系爭河川區域有無河防建造物等事項，據該署函轉管轄之經濟部水利署第十河川局於107年7月4日以水十管字第10702043420號函覆本院稱「旨案河段有訂定河川治理計畫，位於民國82年公告之治理基本計畫與水道治理計畫用地範圍圖第72號圖籍。」、「（問：有無依水利法第83條規定劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線？有無河防建造物？）有公告用地範圍線，該段未佈設治理工程。」、「鄰近地號為新北市○○區○○段000○000號，其中地號272部份、地號271全部位於基隆河河川區域線內，該2筆地號皆為私地」（詳本院卷二第133-151頁），另經本院檢附事故現場照片函詢新北市瑞芳地政事務所有關系爭樓梯坐落之地號土地，據該所以107年3月29日新北瑞地測字第1074042991號函覆本院，該樓梯約略坐落於新北市○○區○○段000○000地號土地上（詳本院卷一第129頁），而前開2筆土地或因買賣、或因分割繼承而現為訴外人蘇燕輝等人所分別共有，亦有土地登記公務用謄本（地號全部）在卷可稽，復佐以新北市政府水利局於105年7月20日以新北水養字第1051272401號函送之105年7月12日新北市政府水利局會勘紀錄，其中瑞芳區吉安里里長表示：「本護岸及樓梯當時由建商設立，因年代久遠，可能會請工務局建照料去查詢何家建商建造。」經濟部水利署第十河川局稱：「經查本局歷年水利建造物圖說資料，該處擋土牆並非本局興設之水利建造物。」新北市政府高灘地工程管理處：「本案樓梯、水塔及石製桌椅皆位於河川治理線以內，經取得土地同意書後可拆除。」其會議結論第1 項：「依據當地里長表示，本段護岸及其附屬設施（樓梯）為當時集合住宅興建時施設，依河川管理辦法第55條規定，當時興建集合住宅之建商應負本護岸及其附屬設施（樓梯）之維護管理之責。」（詳本院卷一第52-54 頁）本院綜合上開證據調查結果，系爭河川區域既未佈設治理工程，復無興設水利建造物，系爭樓梯顯非權責機關施設之河防建造物，堪予憑採。原告雖稱系爭樓梯乃被告經濟部水利署第十河川局於101 年間施設「基隆河瑞慶橋上游右護案加固防災減災工程」之河防建造物，然既為被告經濟部水利署第十河川局所否認，原告復未提出其他積極證據以實其說，難認有據。準此，系爭樓梯既非權責機關供公務需要或供公共使用而設置之河防建造物，即非屬國家賠償法第3條第1項規定之公有公共設施。

㈣至原告主張系爭樓梯位於系爭河川區域內，屬供公共使用之設施，權責機關應依照水利法、河川管理辦法等規定加以巡查管理，然其未取締或為拆除等處分，屬對系爭河川區域之管理有欠缺云云。然被告既無對系爭樓梯佈設工程或納入管理之作為，非有事實上之管理行為，不能認系爭樓梯之性質屬公共設施。至系爭樓梯之施設，縱未經許可而屬違法，主管機關得依水利法之相關規定，限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分該設施或建造物，究屬主管機關就違法情形取締與否之行政作為，非可謂主管機關即為應依法使用系爭樓梯之義務人，剝奪私人就所有建物之管理處分權能，逕認主管機關應就其使用負管理維護之權責。況且，國家賠償法第3條第1項「公共設施之設置或管理有欠缺」，係專指公共設施之「物」本身有瑕疵而言，並不包括人之行為在內。縱使公共設施之安全性，需依賴「人」之行為加以維護，但此僅屬該「人」是否有違背其應執行之職務，其所屬機關是否應依國家賠償法第2 條賠償之問題。依原告主張權責機關未對系爭河川區域之系爭樓梯加以取締或為拆除等處分乙節，顯係公務員執行職務是否有過失之情形，並非公共設施有何固有瑕疵，是原告依國家賠償法第3條第1項之規定，對被告請求國家賠償，自有未合。

㈤綜上所述，原告既未能舉證證明系爭河川區域、系爭樓梯屬公有公共設施，核與國家賠償法第3條第1項之構成要件有間，則系爭河川區域、系爭樓梯之管理機關為何暨其設置或管理有無欠缺，均無審酌之必要。從而，原告依國家賠償法第3條第1項之規定，擇一請求被告給付原告19萬3,440 元，及自起訴狀繕本送達最後1 名被告之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為無理由，應予駁回。

四、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之各項證據資料，以及原告聲請本院至事故現場履勘鑑界部分，均認與判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。

五、末按訴訟費用，由敗訴之當事人負擔；法院為終局判決時，應依職權為訴訟費用之裁判，為民事訴訟法第78條及第87條第1 項分別明定。本件除原告支出第一審裁判費2,100 元外，兩造並無其餘費用支出，是本件訴訟費用額確定為2,100元，應由敗訴之原告負擔。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第436 條第2項、第385條第1項前段、第78條、第87條第1項，判決如主文。

基隆簡易庭法 官 林淑鳳