高雄高等行政法院簡易判決

原告

陳志華

訴訟代理人

黃建雄 律師

被告

高雄市政府

代表人

陳菊 市長

訴訟代理人

鄒錦捷

蔡芬蓮

鄭一仁

上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國100年4月28日台內訴字第0990255244號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣被告為辦理高雄市鳳山區(合併改制前高雄縣鳳山市○○○路○○○路北段拓寬工程，需用原告所有坐落高雄市○○區○○段草店尾小段233-440及233-441地號土地(下稱系爭土地)，報經內政部以民國99年6月4日台內地字第0990115856號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物。被告據以99年6月14日府地權字第0990153008號公告徵收（公告期間自99年6月15日起至99年7月15日止）。原告於公告期間之99年6月23日，對於系爭土地之補償地價向被告提出異議，經被告將查處結果，以99年7月12日府地權字第0990179455號函復原告，系爭土地徵收當期公告現值悉依法令規定辦理，於法並無違誤。原告對被告上述查處結果仍不服，提出異議，被告遂依土地徵收條例第22條第2項規定，於99年10月11日提請改制前高雄縣地價及標準地價評議委員會(下稱地價評議委員會)99年第3次會議復議，經地價評議委員會決議：「本案異議人陳志華君所有坐落鳳山市○○段○○○○段233-440、233-441地號等2筆土地徵收補償地價，以99年公告土地現值，加計3.5成後已反映當地一般正常交易價格，依提案單位所提及其評議圖表，99年鳳山市○○○○○○區段維持原依法評定之區段地價每平方公尺為新台幣(下同)97,000元，照案通過。」被告遂以99年10月21日府地權字第0990276647號函復原告，本件99年高雄市○○區○○○○○○區段維持原依法評定之區段地價每平方公尺為97,000元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

(一)依最高行政法院91年度判字第1396號判決之見解，地價評議委員會固為依法由專業人士組成設立之機構，然其對於地價之評定，法院並非不得予以審查，若其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，法院仍得予審查，以確保評定作業之公正性及公平性者。而依平均地權條例第15條、第46條及地價調查估計規則之規定，土地之公告現值係徵收土地計算補償費之依據，而公告現值係由直轄市及縣（市）政府○○○區○○○○○○○區段、地目、地價等級，經常調查其地價動態及市價，每年編製土地現值表一次，提經地價評議委員會評定後分區公告。然地價評議委員會不可能實際去調查，而係由內部調查人員去執行調查之工作。因此，若調查資料不確實、不正確，自會影響地價評議委員會之判斷及評定，法院就此一形成評定結果之「調查」是否正確，自得予以審查，而不得認為「評定結果」為不受司法審查之判斷餘地，故對於先期之「調查」亦認為被涵攝在內。

(二)查高雄市○○區○○○路只是一條20公尺寬的道路，且系爭土地位○○○區○○路○○○○路交岔路口僅約2、30公尺，該商圈早已形成30多年，每日車水馬龍，可說是鳳山最熱鬧地段之一，五甲一路不論是東側或西側，都一樣繁榮，此有98年前之照片、98年12月城揚建設股份有限公司(下稱城揚公司)開始在緊鄰系爭土地東側○○○區○○段○○○○段233-27號土地興建大樓(地上15層、地下3層)之照片、100年6月之照片等街景可稽。足見被告稱，五甲一路西側較東側繁榮，與系爭土地相鄰之同小段233-27地號土地，於98年時未做任何使用，土地利用度較低云云，與事實不符。是作為地價評議委員會評定公告現值之調查資料顯與事實不符，則評定之結果自有不當。

(三)查系爭土地之公告現值，96年1月、97年1月、98年1月，均係每平方公尺125,000元，此有系爭土地地價第二類謄本可稽。而眾所周知，97年(2008年)下半年開始發生全球金融風暴，99年開始經濟逐漸復甦，但98年1月並未調降公告現值，反而是99年1月調降公告現值，顯與實際經濟情勢不符。且系爭土地於98年原○○○區○○○○○○區段，合併改制前高雄縣政府工務處於98年已經開始辦理土地徵收作業，除其中鳳山段草店尾小段1筆233-439地號土地已經徵收外，尚需徵收系爭土地及鳳山段草店尾小段215-165、215-166、215-167、215-168、233-435、233-436、233-437、233-438、233-442、233-443、233-444、233-445地號等14筆土地。以這14筆土地98年1月之公告現值，加3.5成計算，總需徵收費用為8,961,250元，其中系爭土地之公告現值為每平方公尺125,000元。高雄縣政府於98年10月5日向高雄縣議會提出99年度總預算案第1號案，擬以9百萬元之經費徵收上開14筆土地，經高雄縣議會於98年10月19日列入第16屆第8次定期會第31次會審議，於98年10月27日三讀會通過，於98年12月3日以高縣議乙字第0980100202號函檢送同意書予高雄縣政府在案。足見高雄縣政府當時提給議會之總預算案，擬徵收系爭土地之費用係以每平方公尺125,000元計算，竟於送預算案請高雄縣議會審議之期間，同時進行公告現值之調整，提經地價評議委員會評定通過，將系爭土地改劃○○○區○○○○○○區段，調降系爭土地公告現值為97,000元，顯有濫用權力之違法。雖然土地公告現值之調整係地政單位之職權，但高雄縣政府工務處在執行徵收作業時，基於行政一體、誠實信用、保障人民之正當合理信賴及財產權之原則，自應通知地政單位知悉，以避免地價在無預警下被調整，犧牲人民之權益，致發生權力濫用之違法。

(四)又系爭土地合計7平方公尺，以98年1月公告現值每平方公尺125,000元並加計3成5計算，補償費應為1,181,250元(計算式：125,000元×7㎡×1.35)。然被告卻以99年1月公告現值每平方公尺97,000元計算，補償付原告916,650元(計算式：916,650元×7㎡×1.35)。故被告尚應補償原告264,600元(計算式：1,181,250元－916,650元)。被告原處分有認定事實不符及濫用權力之違法等情，並聲明求為判決：1、撤銷訴願決定及原處分。2、被告應作成再補償原告264,600元之行政處分。

三、被告則以︰

(一)本件原告所有之系爭土地，為被告辦理合併改制前「鳳山市維新路及五甲路北段拓寬工程」補辦徵收之土地，99年公告土地現值劃○○○區○○○○○○街道路○○○區段○區段地價每平方公尺97,000元。按平均地權條例施行細則第63條第1項第1款之規定，系爭土地99年公告土地現值以該路線價(每平方公尺97,000元)，按其臨街深度指數（指數為1）計算結果為每平方公尺97,000元。

(二)再查，平均地權條例第46條規定，公告土地現值於每年1月1日公告，調查地價作業係指近1年之地價動態，又地價調查估計作業規則第17條第3項亦明定估價基準日為每年9月1日，因此99年公告土地現值，依上開規定蒐集調查案例之法定期間係97年9月2日至98年9月1日。而系爭土地98年原劃○○○區○○○○○○區段，區段地價為每平方公尺125,000元，承辦機關鳳山地政事務所於辦理99年公告土地現值實地勘查檢討作業時，因考量：1、系爭土地所在○○○區○○○路東側土地，其商業行為未及五甲一路西側土地之繁榮（即系爭土地對側），但其地價卻相對為高，顯不合理。2、且系爭土地相鄰之同段草店尾小段233-27地號(臨街土地)於98年時未作任何使用，土地利用度低（即空地）。故按地價調查估計規則第18條第1項之規定，考量其工商活動、土地利用現況等因素，將其改劃○○○區○○○○○○區段，以符實際；並依平均地權條例第46條規定，提經原高雄縣98年第5次地價暨標準地價評議委員會評定通過後據以編製土地現值表後辦理公告，於法洵無違誤。

(三)又查，系爭土地於公告徵收期間，因原告對於補償地價依法提出異議，被告乃依照土地徵收條例第22條規定程序，將系爭土地所屬區段地價提交合併改制前高雄縣99年第3次地價評議委員會復議，除通知原告列席陳述意見外，該系爭土地管轄地政事務所估價人員亦列席說明調查蒐集地價動態及地價區段劃分等詳情，並經出席委員充份討論及詳慎審議結果，咸認系爭土地依99年徵收當期公告土地現值(每平方公尺97,000元)加3.5成後計算結果為每平方公尺130,950元(每坪432,892元)，已達一般正常合理價格，乃決議仍予維持原評定區段地價，既均踐行法定程序完成，已具法定效力，依法並無違誤（合併改制前高雄縣99年土地徵收補償地價加成數，係依土地徵收條例第30條第2項之規定，經合併改制前高雄縣98年第5次地價評議委員會評定為3.5成）。

(四)末○○○區段○○○○區段地價之訂定及公告土地現值之計算後於每年1月1日公告，係地政機關依據平均地權條例及其施行細則等相關之規定辦理，核與機關年度預算編列無關。本件系爭土地99年公告土地現值(每平方公尺97,000元)復加3.5成計算後每平方公尺達130,950元（每坪432,892元），已符一般正常合理價格，尚無損原告權利。

(五)再查，與系爭土地相鄰之同小段233-27地號土地，99年3月始移轉於訴外人楊惠英，原告於訴狀述及「‧‧‧98年12月城揚建設公司開始於緊鄰系爭土地東側之233-27地號土地興建大樓‧‧‧」顯與事實不符。地政機關於前開地價調查法定作業期間(97年9月2日至98年9月1日)所勘查之實地現況確為空地，土地利用現況亦與對側土地不同，其商業行為○○○區○○○路西側土地之繁榮（即系爭土地對側），但其地價卻相對為高，顯不合理，乃依據地價調查估計規則第18條規定重新檢討地價區段劃分，將系爭土地改劃○○○區○○○○○○區段，區段地價為每平方公尺97,000元，於法並無不符。

(六)按地價及標準地價評議委員會組織規程第3條之規定，有○○○區段○○○○○區段地價之評議，係各縣市地價及標準地價評議委員會之任務。又地價及標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人員所組成，其對於地價之評定係基於客觀專業知識，依照法定程序所作專業之判斷，自有「法律賦予之權責」，其復議（評定）結果，當具有高度公正性及可信度。系爭土地位○○○區○○○○○○區段及其區段地價(每平方公尺97,000元)於98年12月3日經地價評議委員會第5次會議評議通過，依法於99年1月1日公告；復經地價評議委員會99年11月11日第3次會議復議通過維持原案(每平方公尺97,000元)，均踐行法定程序完成，已具法定效力，依法並無違誤。

(七)查行政行為之相對人欲主張信賴保護，必須先證明有信賴基礎，以及基於此之信賴表現的存在，有最高行政法院95年度判字第1394號判決可資參照。而土地現值之公告並非授益處分，原告僅稱系爭土地於98年原○○○區○○○○○○區段，公告現值每平方公尺125,000元，然並未因而取得何種利益，亦非因而已取得日後徵收之補償，故99年1月1日土地現值之公告，實難謂有侵害原告既得權利而違反信賴保護原則或牴觸憲法第15條保障人民財產之規定，原告未能提出有此前提存在之證明，其主張不足認為真正，僅為其單純主觀期待將得受領之徵收補償費，既並未積極為財產支出之行為，並無因信賴致發生損害，即難認有信賴表現，原告主張信賴保護原則，應不足採等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、前揭事實概要欄所載之事實，有被告99年6月14日府地權字第0990153008號公告、97年1月3日府地用字第0960274394號函、99年10月21日府地權字第0990276647號函、地價評議委員會99年10月11日99年第3次會議復議之決議等附於本院卷可稽，應堪信實。本件兩造之爭議厥為：被告於內政部徵收系爭土地時，以系爭土地99年公告土地現值每平方公尺97,000元，加計3.5成即每平方公尺達130,950元補償，是否適法？茲分述如下：

(一)按「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣(市)主管機關以書面提出。該管直轄市或縣(市)主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣(市)主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。‧‧‧前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。但徵收公告後，公告土地現值依平均地權條例第46條規定評定，加成補償成數依本條例第30條第2項規定評定，評定結果徵收補償地價降低者，仍按徵收公告時之徵收補償地價補償。」土地徵收條例第22條第1項、第2項、第30條第1項前段、第2項、同條例施行細則第30條第1項定有明文。次按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」「直轄市或縣（市）主管機關依本條例第46條規定查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：一、保留地處於繁榮街道路○○區段○○○路線價按其臨街深度指數計算。但處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路線價區段者，以路線價為其地價。．．．。」亦為平均地權條例第46條及同條例施行細則第63條第1項第1款所明定。復按「地價實例估計完竣後，應將估計之土地正常單價調整至估價基準日。前項調整後之單價及其調查估價表之編號，應以鄉(鎮、市、區)為單位，製作地價分布圖。第1項估價基準日指每年9月1日。」「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉(鎮、市、區)為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同○○○區段○○○○道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價有顯著差異者，得就具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形，劃設繁榮街道路○○區段○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段。非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。非都市土地及都市計畫農業區、保護區之零星建築用地，或依規定應整體開發而未開發之零星已建築用地，在同一區段範圍內，得將地價相近且使用情形相同而地段不相連之零星建築用地，視為一○○○區段○○區段號。公共設施保留地應單獨劃分地價區段。但其毗鄰之非公共設施保留地均○○○區段○○○○○區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。帶狀保留地穿越數個地價不同之區段時，應視二側非保留○○○區段○○○○○段劃○○○區段○○○○○區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。第一項第一款所稱之中位數，指土地正常單價調整至估價基準日之單價，由高而低依序排列。其項數為奇數時，取其中項價格為中位數；其項數為偶數時，取中間二項價格之平均數為中位數；實例為一個時，以該實例之土地正常單價為中位數。影響地價區域因素評價基準，由內政部定之。」並經地價調查估計規則第17條、第18條、第21條規定明確。查地價調查估計規則乃依土地法施行法第40條授權所訂立關於地價調查估計之法規命令，其中上述規定乃關於如何劃○○○區段○○○區段地價之技術性及細節性之規定，並未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自應予以援用，於進○○○區段○○○○區段地價之估計時予以遵守，因此查估之區段地價，則作為每年公告土地現值表編製之依據及日後徵收時主管機關補償徵收土地地價之憑據。

(二)經查，被告為辦理高雄市○○區○○路及五甲路北段拓寬工程，需用原告所有系爭土地，報經內政部以99年6月4日台內地字第0990115856號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，被告據以99年6月14日府地權字第0990153008號公告徵收，公告期間自99年6月15日起至99年7月15日止乙節，為兩造所不爭執，並有內政部、被告前揭函附於本院卷可稽。依土地徵收條例第30條第1項前段之規定，應按照系爭土地徵收當期之公告土地現值，即99年度之公告土地現值，補償其地價。而依平均地權條例第46條、地價調查估計規則第17條第3項之規定，系爭土地99年公告土地現值地價調查之法定期間係97年9月2日至98年9月1日。次查，依當時承辦機關鳳山地政事務所辦理99年公告土地現值，於上述法定期間內實地勘查系爭土地檢討作業時，系爭土地相鄰之同段草店尾小段233-27地號土地，於98年時確未作任何使用，現況確為空地，土地利用度低，且系爭土地所在○○○區○○○路東側土地，其商業行為未及五甲一路西側土地之繁榮（即系爭土地對側），但其地價卻相對為高，故按地價調查估計規則第18條第1項之規定，考量其工商活動、土地利用現況等因素，將其改劃○○○區○○○○○○區段，並依平均地權條例第46條規定，於98年12月3日提經原高雄縣98年第5次地價暨標準地價評議委員會評定通過系爭土地99年公告土地現值每平方公尺97,000元後，據以編製土地現值表後辦理公告等情，復有承辦機關現場勘驗相片2幀、系爭土地98年、99年地價區段圖、及原高雄縣地價評議委員會98年12月3日第5次會議紀錄、系爭土地99年公告土地現值區段地價評議表等於本院卷可憑，揆諸前揭土地徵收條例第30條第1項前段、平均地權條例第46條、地價調查估計規則第17條第3項之規定，尚無違誤。是原告提出系爭土地鄰近土地98年以前之照片，主張五甲一路不論是東側或西側，都一樣繁榮，僅係其個人依其所拍照之相片，所為主觀論述之意見，尚難遽採，另所提98年12月城揚公司開始在緊鄰系爭土地東側○○○區○○段○○○○段233-27地號土地興建大樓(地上15層、地下3層)之照片、100年6月之照片，參諸上述說明，亦非評定系爭土地99年公告土地現值其法定期間(97年9月2日至98年9月1日)所應參酌之事實，縱然屬實，亦僅係地價評議委員會於評定系爭土地100年公告土地現值時，是否應加以斟酌之事項，仍無從為原告有利之認定。另按，土地公告現值之評定，如上所述，有一定之調查基準時點，並非於有影響之事實發生時，均能於評定當年度之土地公告現值，可立即反應，是全球金融風暴縱如原告主張係發生於97年下半年屬實，惟98年度之土地公告現值，如前所述，其調查地價之法定期間係自96年9月2日至97年9月1日，地價評議委員會於98年1月並未調降系爭土地之公告現值，至99年1月始調降系爭土地之土地公告現值，參諸上述規定，仍無不合。又土地公告現值之評定，係直轄市或縣（市）政府地政機關依平均地權條例第46條、地價調查估計規則之規定，對於轄區內之土地，經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考，及作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據，可知土地公告現值之評定，係直轄市或縣（市）政府地政機關依其客觀調查之地價動態，每年應固定執行之業務，相關法令並無國家預定徵收或已編列預算徵收之土地，其管轄之地政機關於該年度對該預定徵收之土地，即不得調高或調低該土地公告現值之限制。且上述土地公告現值，既係地政機關每年度依其客觀調查結果，實際反應地價之動態，作為相關行政行為計算地價之客觀依據，則其價額每年度自非一成不變，於有公告現值調低之情形，地政機關如經調查確係依法而為，土地所有人自不得僅以土地公告現值有調低之情事，主張其對上一年度之土地公告現值有信賴保護原則之適用。是原告另稱：97年下半年開始發生全球金融風暴，99年開始經濟逐漸復甦，但98年1月並未調降公告現值，反而是99年1月調降公告現值，顯與實際經濟情勢不符；另系爭土地於合併改制前高雄縣政府工務處於98年已經開始辦理土地徵收作業，高雄縣政府於98年10月5日向高雄縣議會提出99年度總預算案第1號案，擬以9百萬元之經費徵收，經高雄縣議會於98年10月27日三讀會通過，足見高雄縣政府當時提給議會之總預算案，擬徵收系爭土地之費用係以每平方公尺125,000元計算，竟於送預算案請高雄縣議會審議之期間，同時進行公告現值之調整，提經地價評議委員會評定通過，將系爭土地改劃○○○區○○○○○○區段，調降系爭土地公告現值為97,000元，顯有濫用權力之違法，並與誠實信用、保障人民之正當合理信賴及財產權之原則有違云云，亦非可採。

五、綜上所述，原告之主張，並不可採。從而，被告原處分於內政部徵收系爭土地時，以系爭土地99年公告土地現值每平方公尺97,000元，加計3.5成即每平方公尺130,950元補償原告，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求予撤銷，並請求被告應作成再補償原告264,600元之行政處分，非有理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告聲請向改制前之高雄縣議會函調99年度總預算案第1號案(即改制前之高雄縣政府送請該議會審查系爭土地徵收補償預算案)之全部資料，核無必要，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對於判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。又本件為簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論為之。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭

附註：行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：