高雄高等行政法院裁定

民國101年10月31日辯論終結

原告

陳文澤

被告

澎湖縣政府

代表人

王乾發 縣長

訴訟代理人

郭承照

楊證霖

張明道

上列當事人間重測事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

事實及理由

一、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．10、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項亦有明文。是提起確認訴訟，須以行政處分或公法上法律關係為前提要件；所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，最高行政法院民國44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例可資參照。因此，行政機關所為各種僅具有通知或評價內容之表示，未直接引起法律效果者，僅係提供資訊之「知之表示」，應認為是事實行政行為，而非意思表示性質之行政處分，亦非具有單方規制性之行政處分（陳敏著行政法總論，增訂7版，第305頁參照）。故原告依行政訴訟法第6條第1項後段規定提起確認行政處分違法之訴訟，若其請求確認之標的並非行政處分，則其起訴即屬不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之。

二、次按「直轄市或縣（市）地政機關為處理本法不動產之糾紛，應設不動產糾紛調處委員會，聘請地政、營建、法律及地方公正人士為調處委員；其設置、申請調處之要件、程序、期限、調處費用及其他應遵循事項之辦法，由中央地政機關定之。」「土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」分別為土地法第34條之2、第46條之2第2項、第59條第2項所明定。又按「本辦法依土地法（以下簡稱本法）第34條之2規定定之。」「下列各款不動產糾紛案件，依本辦法調處之：．．．二、本法第46條之2規定之地籍圖重測界址爭議。三、本法第59條第2項規定之土地權利爭議。．．．。」「（第1項）調處時，先由當事人試行協議，協議成立者，以其協議為調處結果，並作成書面紀錄，經當場朗讀後，由當事人及調處委員簽名或蓋章。（第2項）前項調處有多數當事人時，兩造各得推舉1人至3人試行協議。（第3項）第1項達成協議之調處，其調處紀錄應以書面通知當事人及登記機關。」「（第1項）當事人依前條試行協議未成立或任何一造經2次通知不到場者，本會或區域性不動產糾紛調處委員會應就有關資料及當事人陳述意見，予以裁處，作成調處結果。（第2項）申請調處之案件，已向登記機關申請登記者，應依調處結果，就申請登記案件為准駁之處分。（第3項）第1項調處結果，應以書面通知當事人。通知書應載明當事人如不服調處結果，除法律另有規定者外，應於接到通知後15日內，以對造人為被告，訴請法院審理，並應於訴請法院審理之日起3日內將訴狀繕本送該管直轄市、縣（市）政府，逾期不起訴或經法院駁回或撤回其訴者，經當事人檢具相關證明文件，以書面陳報該管直轄市、縣（市）政府，依調處結果辦理。」為直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法(下稱調處辦法)第1條、第2條第2款、第3款、第18條及第19條規定明確。

三、另按，因國家領域內之土地結構，錯綜複雜、形貌不同，為明瞭土地「質」與「量」之真實狀況，確定土地權利之歸屬，乃由國家依照法定程序，將所轄各行政區域每一宗公私有土地之坐落、位置、形狀、界址、面積、使用型態及權屬關係，加以翔實精確之測量、調查、登記，製作地籍圖、編成登記簿，以明示之。遇有土地之分割、合併、坍沒、新漲等增減及土地權利之移轉、設定、變更、消滅等異動時，並適時予以複丈、重測、與變更登記，訂正圖簿，以保持資料之永久正確完備，此即地籍整理之工作。其目的在於建立地籍制度，便利土地管理，促進土地利用與導引經濟發展之張本。又依土地法第36條第2項之規定，地籍整理工作包含地籍測量及土地登記，所謂「地籍測量」，乃在應用測量儀器及測量技術，測量一定區域內各宗土地之位置、形狀、界址、面積，調查地籍，繪製地籍圖(建築物位置圖及平面圖)以明瞭土地之客觀的分佈狀況。所謂「土地登記」，為將已經測量各宗土地之標示及其權屬關係，記載於登記機關所備置之土地登記簿冊上，以公示土地之人為的權利狀態之行為(李鴻毅著土地法論，增修訂第25版，第165頁至第166頁參照)。是土地所有權人依土地法第46條之2第2項之規定，因地籍測量程序如設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用同法第59條第2項規定，應由該管縣市地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，係指確定私法關係之民事法院，自不適用訴願程序，而地籍整理程序中關於地籍測量程序、地籍圖之繪製及地籍圖重測釐正，均在釐清各宗土地分佈及現狀，並無確定各宗土地及土地權利人間法律關係之效力，此亦有最高行政法院著有37年判字第43號判例及98年度裁字第3024號裁定、100年度判字第96號判決要旨可資參照。揆諸上揭說明可知，當事人對地籍圖重測後之界址有所爭議，可依法循序提起異議、調處及民事訴訟為解決，而其中調處程序僅係主管機關憑其專業知識，協助當事人以協議方式解決其私權之爭議，於雙方協議不成時，依調處辦法第19條第1項之規定，調處委員會雖應就有關資料及當事人陳述意見，予以裁處，作成調處結果，惟該調處結果並不對外直接發生法律效果，當事人之任何一方均得於15日內不服該調處結果，向民事法院訴請審理，此時調處結果失其效力，應依民事判決結果解決當事人間之私權爭議。依調處辦法第19條第3項之規定，僅於雙方當事人均同意調處結果，即當事人均逾期未提起民事訴訟，此時當事人間之爭議可依調處結果辦理，此時調處結果發生效力，惟參諸上述說明，此係當事人合意之結果，自難認該調處結果係可直接對外發生公法效力之行政處分。縣市不動產糾紛調處委員會依調處辦法第19條第1項之規定所作成之調處結果，既非行政處分，則調處委員會所為調處之過程及記載調處過程之調處紀錄表有關當事人意見之記載，僅是行政機關提供專業資訊之「知之表示」，應認為是一事實行政行為，自亦均非行政處分甚明。當事人若認其已執行完畢而無回復原狀之可能，對其提起確認行政處違法之行政訴訟，參諸首揭說明，應認起訴不合法，裁定駁回其訴訟。

四、本件原告主張略以︰(一)本件坐落澎湖縣湖西鄉○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地，由訴外人陳松林、陳仲煌、陳大元、陳正泰所共有，惟陳松林於98年11月14日殁，原告為陳松林繼承人之一），位於被告辦理100年度湖西鄉地籍圖重測範圍內，100年6月份以前原告(因事不在澎湖)收到測量單位通知單時，曾以電話連絡訴外人陳仲煌請其代表到場指界，事後他回電說地界線切到祖墓中央事態嚴重。原告和兄、堂兄、嬸嬸討論此議題如何處理，總結就是在雙方土地面積沒有增減，祖墳不必遷移的情況下，修正調整地籍線。所以原告堅決相信堂兄陳仲煌絕對沒有主張A-A1-A2線(如附件，下同)。因為如果主張A-A1-A2線，原告即貪求多兩百多平方公尺，對方要損失兩百多平方公尺，這是並不合理，也不公平。(二)100年9月22日原告參加地政機關之協調會，承辦人員高一傑用Powerpoint秀出藍色線(A-B)及紅色線(A-A1-A2)，並說明紅色線為界時，陳家面積要多出兩百多平方公尺。這點證明紅色線(A-A1-A2)是高一傑所提供的。故原告當場否決了高一傑所提供的紅色線(A-A1-A2)，並提出在雙方土地面積沒有增減，祖墳不必遷移的情況下，修正地籍線。獲得鄰地盧家代表的認同，因此會議後半段兩造有共識，在雙方土地面積沒有增減，祖墳不必遷移下，主要討論原告主張的A-A1-X-B地籍線，地政所主任也當場指示高一傑下次要把原告主張的A-A1-X-B線畫出來。而盧家主張A-M-N-O-A1-X1-B線，因協調不成，本件遂進入100年10月24日調處程序。然地政所卻未作出上開地界調整共識的會議紀錄，地政所主任人也在場，亦未提出指正說明，程序顯然有缺失。(三)被告不動產糾紛調處委員會所辦理100年10月24日調處會議，高一傑理應為原告在上次9月22日會議主張的A-A1-X-B線畫出Powerpoint的精算圖，展示在螢幕上，說明甲方的主張，作為調處委員討論的議題。但是卻又再度提出A-A1-A2線和舊地籍圖A-B線，忽略了原告所提的A-A1-X-B線，漠不關心原告提出的文件和說明，欠缺公平合理和依法開會協調討論的精神。況且，原告堂兄陳仲煌於會場就反駁(用台語說)：「沒有啦！咱那有要主張偏(ㄆㄧ)人兩百多平方公尺？」再次確認陳仲煌絕對沒有主張A-A1-A2線，證明會議紀錄陳仲煌主張A-A1-A2線是被偽造。然調處會議卻公然於裁決紀錄偽造原告的意見。經原告以電話、信函糾正，該委員會均不肯改正，有明顯的行政缺失和違法處分之事實。(四)是以，於鈞院101年6月28日準備程序庭時，法官有指示要查證陳仲煌到底有否主張A-A1-A2線，原告依法官指示，於101年7月4日找陳仲煌至澎湖地政事務所於郭課長、紀錄許淑雯、地政事所楊秘書面前當場對質，有相片、錄影、錄音檔為證。當雙方提到100年10月24日調處會議，高一傑用Powerpoint秀出藍色線(A-B)及紅色線(A-A1-A2)，並說明紅色線為界時，系爭土地面積要多出兩百多平方公尺，陳仲煌、陳王秀寶均否認有此主張，陳家自始至終都堅持在雙方土地面積沒有增減，祖墳不必遷移的情況下，修正地籍線。雖然，郭課長還拿出100年6月15日地籍調查表來給原告看，目的是為了想證明陳仲煌有主張A-A1-A2線。確實陳仲煌於調查表上有簽名，但當天陳仲煌只知道A-A1線，A2點到底落點在那裏？沒有人知道！因為現場從A1點往南看(A2點的方向)，長滿了雜樹和雲合歡，示意圖也證實是高一傑親手畫的，但事後證明陳仲煌和高一傑腦海中的A-A1-A2線形狀完全不一樣等情。並聲明求為判決：確認100年10月24日於被告召開不動產糾紛調處會議，議題不對，會議紀錄偽造原告意見，確認違法云云。

五、經查，系爭土地位於被告辦理100年度湖西鄉地籍圖重測範圍內，被告於重測期間通知土地所有權人實地協助指界，系爭土地所有權人不同意協助指界結果，另行指界，惟指界位置與地籍圖位置有異，又因相毗鄰之同段1749地號土地所有權人（由訴外人盧興通、盧田村、盧文章、盧國明、盧國元、盧世民所共有）經通知均未到場，而產生界址爭議。被告於100年9月22日邀集雙方進行協調，然雙方因墓埕阻擋問題無法達成協議，被告乃將本件移送澎湖縣政府不動產糾紛調處委員會進行調處，並於100年10月24日召開不動產糾紛調處會議，惟湖西段1749地號土地所有權人未有人到場，僅以書面表達「尊重測繪中心協助指界測量結果」，至於系爭土地由訴外人陳仲煌與陳王秀寶代表出席，並有陳仲煌發表意見：「於湖西段1749地號之界線應為A-A1-A2點，甲方祖先之墳墓於清朝時即已在現址。」並由調處委員會按調處辦法第19條第1項規定審酌相關資料予以裁處，調處結果為：「以測繪中心協助指界為準（A-B點）」並作成調處紀錄，亦經陳仲煌、陳王秀寶等與會人員簽名其上等情，有系爭土地與湖西段1749地號土地謄本、陳松林繼承系統表、100年9月22日100年度澎湖縣湖西鄉地籍圖重測（中心辦）界址爭議案協調會會議紀錄及100年10月24日澎湖縣政府不動產糾紛調處紀錄表附於原處分卷及本院卷可參，足堪信實。則本件原告爭執調處會議議題不對，會議紀錄偽造原告意見，並主張其均係行政處分，並經執行完畢無法回復原狀，確認違法云云，顯係對調處之過程及紀錄不服，而有所爭議，亦即對被告不動產調處委員會所提供之事實行政行為不予認同，如是而已，其爭訟之對象究非為行政處分，自與提起確認訴訟之要件不合。則揆諸前揭說明，其起訴即不備要件，應以裁定駁回之。另本件原告已依調處紀錄表附註欄明白記載，於接到調處紀錄15日內，以相對之當事人為被告，向臺灣澎湖地方法院民事庭提起確認經界訴訟，附此敘明。

六、綜上所述，本件被告不動產糾紛調處委員會於100年10月24日所為調處之過程及記載調處過程之調處紀錄表有關當事人意見之記載，均非行政處分，原告主張其為行政處分，被告對原告意見之記載不實，經原告通知，亦不改正，其處分明顯違法，且已執行完畢而無回復原狀之可能，對其提起本件確認行政處違法之訴訟，其起訴要件即有不備，於法尚有未合，應予駁回。又本件原告之訴既因不合法，而遭駁回，故原告其餘實體上爭議事項，本院即無予以審究之必要，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

高雄高等行政法院第二庭