高雄高等行政法院判決

102年3月28日辯論終結

原告

林邱和勤

被告

內政部

代表人

李鴻源部長

訴訟代理人

秦錚錚

黃 浩

上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國99年11月4日院臺訴字第0990105892號訴願決定，提起行政訴訟，經本院100年度訴字第7號判決後，原告提起上訴，經最高行政法院101年度判字第41號判決廢棄原判決，發回本院更為審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告內政部代表人自民國101年2月6日起變更為李鴻源，業據其具狀聲明承受訴訟，應予准許，合先敘明。

二、事實概要︰緣臺南縣仁德鄉公所（現改制為臺南市仁德區公所，下稱仁德鄉公所）為辦理臺南交流道特○區○○號道路工程，需用原告所有臺南縣仁德鄉（改制後為臺南市○○區○○○段83-1、85、86-1地號等195筆土地（下稱系爭土地，有關臺南交流道特○區○○號道路工程用地取得，於改制後之業務接辦機關為臺南市政府工務局公共工程處），面積合計2.491059公頃，乃檢附徵收土地計畫書圖等相關資料，由臺南縣政府（改制後為臺南市政府，下稱改制前臺南縣政府）報經被告以98年10月15日臺內地字第0980188662號函（即本件原處分）核准徵收及一併徵收土地改良物，改制前臺南縣政府乃據以98年11月16日府地用字第0980276268號公告，並於同日以府地用字第0980276268E號函通知各所有權人。原告不服，循序提起行政訴訟，前經本院100年度訴字第7號判決（下稱原判決）駁回原告之訴；原告仍表不服，提起上訴，經最高行政法院101年度判字第41號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。

三、本件原告主張︰

（一）土地徵收應受土地徵收條例第3條及司法院釋字第409號解釋所揭示之公益原則、必要性原則與比例原則之拘束。本件徵收案之27號東西向道路並非以改善仁德交流道回堵及壅塞問題之公益目的而開闢，且25米寬之道路規劃超過實際交通量需求，況實際上只有27號南北向道路有必要性、急迫性的需求，東西向道路並無爭取特別預算的理由，本件徵收顯違反公益原則、必要性原則及比例原則。又都市計畫公開展覽時所舉辦之說明會，固可認即為土地徵收條例第10條第2項但書所規定之已舉辦公聽會或說明會，惟按都市計畫法第26條規定，都市計畫擬定機關應每5年通盤檢討1次。另因都市計畫或通盤檢討後編定公共設施用地，曾於都市計畫公開展覽期間舉行公聽會或說明會，則依法應於計畫書表明實施進度及經費，5年為1期（都市計畫法第15條第1項第9款規定參照）。則取代土地徵收公聽會之都市計畫公聽會或說明會，應以申請徵收5年內所舉辦之公聽會或說明會為限，方符立法意旨，臺北高等行政法院91年度訴字第1642號判決、最高行政法院94年度判字第1709號判決亦同此意旨。本件徵收之土地係屬變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）之計畫道路，該都市計畫第二次通盤檢討於92年1月24日至92年2月22日公開展覽，並於92年2月11日舉行說明會，而本件徵收係於98年8月28日召開用地取得協調會，顯逾5年期限，而與土地徵收條例第10條第2項但書規定有違，故本件徵收不應視為已踐行公聽會程序。再者，27號東西向道路目前只徵收三分之一，尚有三分之二未提徵收計畫，顯無法達成第二次通盤檢討計畫書所述「新設27號道路的目的：連接臺一線」，則27號東西向道路之公益性顯有疑義。另本件徵收若依法按期舉行公聽會，重新評估其必要性，則將不致造成原告及其他被徵收土地之人之損害，亦不致造成該道路的使用頻率與原都市計畫評估之使用頻率差距太大，而不符合比例原則。

（二）土地徵收條例第11條既明定協議程序為土地徵收程序之一環，需用土地人所踐行之協議價購程序至少應達到法律規定「協議價購或其他方式取得」事業用地之最基本要求，不得徒以形式開會協議，而無實質之異議與內容，始與正當法律程序無違。上開條文即係徵收程序比例原則必要性之具體體現，而殊不得率以土地徵收條例第30條之法定補償地價為協議價購之買價，或以此為由，強制被徵收土地所有權人僅具接受或不接受之選擇，致使協議價購流於形式。然本件徵收案98年8月28日之協議價購固協議不成立，惟依該會議紀錄所載「以98年度公告現值加4成為補償地價」，而該土地徵收補償費即係土地徵收條例第30條規定之法定地價，顯見該次協議價購程序，並無買價，應與協議價購程序之精神有違，而屬違誤。且由臺南縣政府工務處99年5月7日府工土字第0990075383號函可知，內政部營建署核定用地費為3.6億元，核定辦理路段為臺南交流道特○區○○號道路○○○號道路至中正路段），嗣經仁德鄉公所經算28號道路至中正路段用地費為2.8億元，核定經費尚有剩餘8,000萬元，故增加辦理範圍由中正路延長至德洋路口。顯見仁德鄉公所提出之徵收計畫書之徵收範圍與被上訴人核定98年度之徵收範圍不符，明顯違法。再者，本案在預算充裕之情形下（3.6億元，比公告土地現值加4成高出2成3），卻以法定補償地價為之，徒增抗爭或爭訟成本。況本件用過時的都市計畫書〈變更仁德（文賢）都市計畫（第二次通盤檢討）案〉、未闢建完成的θ-5-25M計畫道路、已達完成年限卻無法完成闢建的都市計畫書〈變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）案〉，難謂該25公尺計畫道路之交通事業為必需。又100年10月15日臺南市政府市長信箱針對原告之檢舉，回復27號道路其中未徵收的2,000公尺，通行需求較低，顯見臺南市○○○○路段並無繼續開通的計畫。且與27號道路交叉的道路有中正路為20公尺寬，德洋路、德安路、民安路寬度都不足20公尺，中正路若為瓶頸，改善中正路或德洋路只需低於20公尺寬的道路。是以，27號道路長達1,000公尺，寬度25公尺，為超過實際需求之道路，欠缺必要性與適當性，本件徵收案之興辦違反比例原則之要求等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以︰

（一）本件臺南交流道特○區○○號道路係以整體路網需求規劃，並無區分東西向或南北向，所謂東西向或南北向路段，僅於爭取闢建經費或因不同時段施工便○區○○○道路規劃設計事項與徵收土地適法妥當與否，尚屬二事，而臺南交流道特○區○○號道路工程寬度為25公尺，核准徵收範圍與申請徵收範圍並無不符。又本件係屬變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）案計畫道路，業於92年2月11日在仁德鄉公所舉行公開說明會，並予公告，於92年8月12日發布實施。該都市計畫通盤檢討發布實施日期距本件申請徵收雖已逾5年者，惟都市計畫之通盤檢討作業，實務上或有不易每3年至5年通盤檢討一次，在未完成通盤檢討作業前，自仍以現行都市計畫辦理。是依土地徵收條例第10條第2項及其施行細則第11條第1項規定，仁德鄉公所得不再舉行公聽會或說明會，並無違誤。至被告100年7月20日臺內地字第1000132057號函釋雖謂：「依據都市計畫法舉辦公開展覽或說明會而劃設之公共設施用地，固符合土地徵收條例第10條第2項但書規定而無需再舉辦公聽會，惟若都市計畫自發布實施日期距申請徵收已逾5年，為落實兼顧公私益考量、促進決策透明化等意旨，於申請微收前仍應依據同條項本文規定舉行公聽會。」惟係自100年8月1日起申請徵收案件始應依上開規定辦理。本件系爭土地經被告以98年10月15日臺內地字第0980188662號函核准徵收，應無上開函釋適用之餘地。另仁德鄉公所業於98年8月28日與所有權人舉行協議價購會議，因協議不成，由該所擬具徵收計畫書經改制前臺南縣政府報請被告核准，符合土地徵收條例第11條規定。

（二）本件道路工程用地內，原告之所有建物均已拆除，施工單位及被告營建署南區工程處亦於101年4月23日辦理驗收，目前全段通車，系爭27號道路開闢係依循「臺南縣綜合發展計畫-鄉鎮市綱要發展計畫」有關仁德區未來發展面臨課題、未來發展方向與構想之政策性指導，為高速公路臺南交流道特○區○○道路○○○○道中山高速公路及國道86號東西向快速道路，並強化臺南市仁德區南北聯繫，疏解中正路之交通，故徵收土地範圍為仁德區發展所必需之交通事業，如撤銷原核准徵收之處分，將造成公共利益重大損害。至有關本件工程經費編列及施工執行情形乙節，業據被告營建署101年6月19日營署道字第1010037957號函說明略以：「臺南交流道特○區○○號道路工程，本署於98年度『生活圈道路交通系統建設計畫○市區道路）─振興經濟擴大公共建設特別預算』原審議通過辦理路段為28號路口至中正路止，全長約1,300公尺，路寬25公尺，總工程費4億6,000萬元（用地費3億6,000萬元、工程費1億元）。執行階段，臺南市政府（原臺南縣政府）考量實際執行需求，提報修正辦理路段為28號路口過中正路延伸至德洋路止，長度增加120公尺，總長約1,420公尺，路寬25公尺，總工程費約4億5,400萬元（用地費3億8,700萬元、工程費6,700萬元）。本案臺南交流道特○區○○號道路工程由臺南市政府依法定權責辦理都市○○○○○○道路徵收事宜，本署亦依據中央補助生活圈審議機制核定補助辦理，並依都市計畫寬度全寬開闢。99年度辦理28號路至中正路段，業於101年5月24日驗收完成；100年度辦理中正路至德洋路段，亦於101年4月16日驗收完成，相關路段目前均已通車使用中。」等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、被告輔助參加人臺南市政府工務局公共工程處則主張：

（一）都市計畫法第26條第1項所稱「擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次」，僅係訓示規定而非效力規定，故本件徵收案於報請目的事業主管機關許可前無須再行舉行公聽會。又依土地徵收條例第10條第2項但書規定及同條例施行細則第11條第1項規定之立法意旨、體系解釋，除非有變更原擬定都市計畫，否則縱然本件徵收案距都市計畫第二次通盤檢討舉行之公聽會已逾5年，仍有土地徵收條例第10條第2項但書規定之適用，而不須再行重新舉行公聽會。另最高行政法院100年度判字第2131號判決意旨亦認依都市計畫法所舉辦之說明會縱使已逾5年，仍毋庸於核准徵收前再舉行公聽會。

（二）都市○○道路之劃定，除了紓解分擔交通之必要性外，另一項非常主要之功能乃為因應地區之開發與發展，因此必須具有前瞻性、完整性，包括考慮鄰近土地開發計畫、地區人口、產業人口及未來經濟發展預測，經由複雜且多樣性的模式推估得到。多年來國內外所有交通建設都必須經由此預測模式程序，除了避免投資浪費外，也確保可以配合都市發展的需求。因此，及早因應建設○區○市○○○○○路○○○○號道路交通建設實有其必要性等語。

六、上揭事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有徵收土地計畫書、徵收土地清冊、徵收土地改良物清冊、有無妨礙都市計畫證明書、被告98年10月15日臺內地字第0980188662號函附原處分卷，及本院100年度訴字第7號判決、最高行政法院101年度判字第41號判決附本院卷可稽，洵堪信實。本件兩造之爭點為：被告以98年10月15日臺內地字第0980188662號函核准徵收原告所有仁德鄉○○段83-1、85、86-1地號3筆土地及一併徵收其土地改良物，是否適法？爰分述如下：

（一）按「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」行為時土地徵收條例第10條、都市計畫法第19條分別定有明文。由此可知依都市計畫法第19條規定所實行之公開展覽及說明會，具有就都市土地之使用計畫、目的用途作說明之功能，已可達成與申請土地徵收前舉行公聽會相同之目的，應可認係行為時土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，需用土地人如已踐行此一程序者，於為徵收申請前，應無須再舉行公聽會或說明會。惟「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」「都市計畫經通盤檢討必須變更者，應即依照本法所定程序辦理變更；無須變更者，應將檢討結果連同民眾陳情意見於提經該管都市計畫委員會審議通過並層報核定機關備查後，公告週知。」「都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告30天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」都市計畫法第26條第1項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第12條、第39條分別定有明文。由此可知，都市計畫主管機關至少於每5年為都市計畫定期通盤檢討時，亦須踐行書件公告及徵詢意見，以最新之都市發展情形及需要向人民為說明，並聽取人民最新之意見。則前述可認屬於行為時土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，應解為以於最近一次通盤檢討期間內（至多為5年）所為者為限。否則，若都市計畫主管機關疏未依法於較近期間內為都市計畫通盤檢討之說明及意見徵詢，而以作成時間已久之都市計畫說明會、公聽會用以代替徵收前應為之說明會、公聽會，自與立法目的相違。故行為時土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定：「本條例第10條第2項但書．．．所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：．．．二、依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。」應作限縮解釋，於5年內依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應為之公聽會，逾此年限之說明會，自不得代替徵收前應為之公聽會。需用土地人仍應依土地徵收條例第10條第2項前段規定，於徵收前舉行公聽會，始符合徵收程序。

（二）次按「除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條定有明文。本院原判決以本件需用土地人仁德鄉公所申請徵收系爭土地前，已進行實質協議價購程序；且系爭土地屬變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）之計畫道路，而該都市計畫第二次通盤檢討發布前已依都市計畫法第19條第1項規定，於92年1月24日至92年2月22日公開展覽，並於92年2月11日舉行說明會，則本件報請徵收前，依行為時土地徵收條例第10條第2項及同條例施行細則第11條第1項規定，免再舉行公聽會甚明；且本件臺南交流道特○區○○號道路工程，所新增27號道路中正路至德洋路段，原即為27號計畫道路範圍，延伸至德洋路後，可同時疏解中正路之交通，自與土地徵收條例第3條第2款之規定相符，尚無違反比例原則等由，而將原告之訴駁回，經最高行政法院101年度判字第41號判決將原判決廢棄，其發回意旨已揭明首揭法律判斷，本院自應以之為判決基礎。又發回意旨進而指摘原判決駁回理由略以：「（2）經查，系爭土地係屬變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）之計畫道路，該都市計畫第二次通盤檢討於92年1月24日至92年2月22日公開展覽，並於92年2月11日舉行說明會，而本件徵收係於98年8月28日召開用地取得協調會等情，為原審確定之事實，足見系爭土地之徵收距依都市計畫法舉辦之最近一次說明會，已逾5年期限，不合土地徵收條例第10條第2項但書規定，需用土地人仁德鄉公所原應依同條例第10條第2項前段規定，於徵收前舉行公聽會，惟並未為之，該徵收程序自有上該違誤。雖行政程序法第114條第1項第3款規定：『違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正：．．．三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。』亦即違反程序規定所為之行政處分除當然無效者外，並非當然違反而得予以撤銷。然觀諸卷內相關事證，並無需用土地人仁德鄉公所於事後有舉行公聽會，給予上訴人陳述意見，苟確係如此，則被上訴人所為之系爭土地之徵收，於法自有未合，訴願決定及原審判決未予糾正，亦有違誤。」可知，本件最高行政法院發回意旨明白指出系爭土地之徵收距依都市計畫法舉辦之最近一次說明會，已逾5年期限，不合土地徵收條例第10條第2項但書規定，且觀諸卷內相關事證，仁德鄉公所並無於事後舉行公聽會，被告所為核准徵收系爭土地之處分，於法自有未合。最高行政法院並指示「（3）．．．本件用地經費為爭取時效，由99年度提前至98年度辦理，而新增27號道路中正路至德洋路段，因原即為27號道路範圍且延伸至德洋路後，依程序報於99年度第3次修正預算中調應用地費，工程費部分則納入100年度預算中辦理等情，亦為原審所確定之事實，則上揭工程是否已開始施作，或已執行完畢而已開始使用，此關涉撤銷原處分於公益有無重大損害，而是否有情況判決適用之問題，雖被上訴人對此未為主張，然此為法院應依職權調查之事項，綜觀全案卷證及筆錄，未見原審法院有就此部分依職權為調查，並於判決理由中詳為說明，自有疏略。」核此乃本次審理中兩造最重要之爭點。

（三）經查，本件系爭土地係屬變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）之計畫道路，都市計畫編定○區○○○○○○道路用地」，此有本件徵收土地有無妨礙都市計畫證明書附於原處分卷可憑。而該「變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）案」於92年8月12日發布實施前，已依都市計畫法第19條第1項規定，於92年1月24日至92年2月22日公開展覽，並於92年2月11日舉行說明會，此為兩造所不爭，並有改制前臺南縣政府92年8月8日府城都字第0000000000-0號函、臺南縣變更都市計畫審核摘要表、變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）事業及財務計畫表附於本院100年訴字第7號卷（第60-62頁）可參。次查，本件需用土地人仁德鄉○○○○○○○○道○○區○○號道路工程，於98年9月29日擬具徵收系爭土地及土地改良物計畫書，由改制前臺南縣政府以98年10月1日府地用字第0980235592號函報請被告准予照案徵收，於該徵收土地計畫書第十項載明：「本案土地為都市計畫公共設施用地，於都市計畫發布前業已公開閱覽與舉辦說明會，免舉辦公聽會，故免附公聽會記錄。」等語（詳見原處分卷徵收土地計畫書第1頁）。足見仁德鄉公所於報請被告徵收時，係以前開都市計畫第二次通盤檢討已於92年1月24日至92年2月22日公開展覽，並於92年2月11日舉行說明會，可代替本件徵收前應舉行之公聽會，而未另依土地徵收條例第10條第2項前段規定舉行公聽會，此亦為被告訴訟代理人所不爭執（詳見本院卷第95頁）。然查，前揭說明會距仁德鄉公所於98年9月29日申請徵收時，已逾6年，揆諸前開規定及說明，仁德鄉公所於98年9月29日申請徵收系爭土地及土地改良物前，原應依土地徵收條例第10條第2項前段規定舉行公聽會或說明會，不得以92年2月11日舉行之說明會代替本件徵收前應舉行之公聽會。從而，仁德鄉公所申請徵收系爭土地之程序於法自有未合，被告於作成原處分時未審查仁德鄉公所徵收程序之瑕疵，並命仁德鄉公所補正，遽以原處分核准徵收，顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。被告及其輔助參加人所辯依都市計畫法所舉辦之說明會縱使已逾5年，仍毋庸於申請徵收前再舉行公聽會等語，顯與本件最高行政法院所為廢棄原判決理由之法律上判斷相佐，尚不足採。

（四）又按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」行政訴訟法第198條定有明文。依上所述，本件被告原處分關於核准徵收原告所有仁德鄉○○段83-1、85、86-1地號3筆土地及一併徵收其土地改良物，雖屬違法，惟需地機關仁德鄉○○○○○○○○道○○區○○號道路工程，業於101年4月16日驗收完工通車，此為兩造所不爭執，並有營建署101年6月19日營署道字第1010037957號函附本院卷（第78頁）可稽。而都市○○道路之開闢，除紓解分擔現有交通之必要外，另有因應地區開發與發展之功能，因此必須具有前瞻性、完整性，此為眾所週知之事實。本件系爭27號道路開闢係依循「臺南縣綜合發展計畫-鄉鎮市綱要發展計畫」，為高速公路臺南交流道特○區○○道路，該交通建設之完工通車，可接國道中山高速公路及國道86號東西向快速道路，並強化臺南市仁德區南北聯繫，疏解中正路之交通，對當地之發展及對外交通有莫大利益，二者相較，系爭27號道路通車之公共利益顯然比原告之私益為巨大，若判決撤銷原處分，再重新辦理徵收程序，將延宕時日，殊與公共利益相違背，本院認被告所為核准徵收處分之撤銷顯與公益相違背，爰依行政訴訟法第198條規定，駁回原告之訴，並諭知被告98年10月15日臺內地字第0980188662號函核准徵收原告所有臺南縣仁德鄉○○段83-1、85、86-1地號3筆土地及一併徵收其土地改良物之行政處分違法。

（五）綜上所述，本件原處分雖屬違法，但本院已依法為情況判決，業如前述，原告訴請撤銷原處分，自應予以駁回；訴願決定遞予維持，理由雖有不同，結論尚無不合，爰予維持。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第198條、第98條第1項但書，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭