高雄高等行政法院判決

民國103年10月8日辯論終結

原告

吳麗珠

原告

林信賓

共同訴訟代理人

顏萬文 律師

被告

屏東縣政府

代表人

曹啟鴻

訴訟代理人

葉昱呈

上列當事人間有關核發證明事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國103年6月10日農訴字第1030711739號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告前於民國102年7月22日就分別所有坐落屏東縣大鵬灣段（下稱大鵬灣段）985、987（原告吳麗珠所有）及986、994（原告林信賓所有）地號土地（下稱系爭土地）向被告申請核發「屏東縣大鵬灣風景特定區土地從來作農業使用證明」（下稱農業使用證明），案經被告以原告於101年11月9日因買賣移轉系爭土地所有權，非土地所有權人，爰依屏東縣大鵬灣風景特定區土地從來作農業使用證明核發辦法（下稱核發辦法）第5條規定，以103年3月10日屏府農企字第10306969800號函（下稱原處分）否准原告之申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

（一）被告於101年4月12日發布核發辦法，第1條即規定該辦法之訂立目的在審核大鵬灣風景特定區土地之屬性，是否從來作農業使用，如合乎規定即應核發證明，資作土地移轉時，能否適用89年1月28日土地稅法修正施行後第39條之2農業用地免徵土地增值稅之審酌。該辦法第5條規定申請農業使用證明須由土地所有權人或代理人提出申請。惟法條明文中對於所謂「土地所有權人」，並未侷限須為申請時之土地所有權人。查，原告於102年7月22日申請核發證明時，固非土地所有權人（原告業於101年11月9日將土地賣給訴外人潘仲華），但原告申請事項係「申請核發至101年11月9日止從來作農業使用證明」，而非「申請核發至102年7月22日從來作農業使用證明」，亦即僅申請至土地所有權移轉前作農業使用證明，被告顯誤會原告之申請事項。

（二）系爭土地係由原告於101年11月9日賣給潘仲華，即於101年11月9日時大鵬段985地號及987地號土地所有權人係原告吳麗珠；同段986地號及994地號土地所有權人係原告林信賓。系爭土地原告自始（60年間）至出賣（101年11月9日）止，皆作農業使用，符合修正後之土地稅法規定得免徵土地增值稅，但「是否作農業使用」，其認定、審核權屬被告，原告101年11月9日出售土地時，因不知核發辦法已公布施行，無法即時申請農業使用證明，致稅捐機關排除本件土地買賣有土地稅法第39條之2第4項規定之適用，對原告課徵土地增值稅，明顯侵害原告之權利。故原告申請核發至101年11月9日止農業使用證明，符合核發辦法第5條第1項之規定，惟被告卻以原告非現在土地謄本記載之所有權人，否准申請，顯然限縮該辦法第5條所定「土地所有權人」之真意。又被告應依核發辦法之規定審核原告之申請案，不得加諸該辦法所無之規定或條件用以限制原告之權利。由被告屏東縣大鵬灣風景特定區土地申請從來作農業使用證明案件審查表及簽稿會核單，可知被告所屬單位會核後均認系爭土地合乎核發辦法之規定，無任何不合規定之批註，然被告竟仍以若准許會造成被告財政崩盤為由否准原告之申請，顯屬恣意以不相關之條件剝奪人民之權利，違反禁止恣意原則及不當聯結禁止原則等情。並聲明求為判決：(一)訴願決定及原處分均撤銷。(二)被告應依原告之申請發給原告吳麗珠大鵬段985、987地號土地至101年11月9日止從來作農業使用證明；發給原告林信賓大鵬段986、994地號土地至101年11月9日止，從來作農業使用證明。

三、被告則以︰按核發辦法為自治規則，乃被告為解決屏東縣內大鵬灣風景特定區土地，因非屬都市計畫農業區、保護區土地及非都市土地，需申請從來作農業使用證明，特訂定本辦法。故核發辦法之制定目的係為活絡土地交易，以地價稅彌補土地增值稅之不足。依核發辦法第5條規定，申請土地需由土地所有權人或代理人提出申請。其中所稱「土地所有權人」應限縮於「現在」所有權人，因若未限制，將會造成被告財政崩盤，徒增行政程序上之困擾。又依民法第758條第1項規定：「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」原告前於102年7月22日就系爭土地向被告申請核發農業使用證明，惟查原告前於101年11月9日業將系爭土地出售並移轉登記予潘仲華，故原告於申請時已非系爭土地之所有權人，自與上開辦法第5條規定不符等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有原告申請書、系爭土地登記第二類謄本、異動索引查詢資料單、被告103年3月10日屏府農企字第10306969800號函等附卷可稽。本件兩造之爭點為被告以原告就其原所有系爭土地，申請農業使用證明，與核發辦法第5條之規定不合，予以駁回，是否合法。經查：

（一）按「本條例用辭定義如下：．．．一○、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地．．．」、「作農業使用之農業用地移轉與自然人時，得申請不課徵土地增值稅。」「依前2條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理。農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」農業發展條例第3條第10款、第37條第1項、第39條分別定有明文，農業中央主管機關行政院農業委員會並依此訂有「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」，核先敘明。

（二）次按「屏東縣為配合中華民國89年1月28日土地稅法修正施行後，大鵬灣風景特定區土地，因非屬都市計畫農業區、保護區土地及非都市土地，需申請從來作農業使用證明，特訂定本辦法。」「申請從來作農業使用證明，須由土地所有權人或代理人提出申請，填具申請書並檢附下列資料，向屏東縣政府（以下簡稱本府）提出：．．．。」為核發辦法第1條及第5條所明定，可知該辦法制定之目的在使大鵬灣風景區內之土地因使用分區變更後，已非屬農業發展條例第3條第10款規定之農業用地而不得適用農業用地作農業使用認定及核發證明辦法申請核發農業使用證明之農業用地，仍得例外申請核發農業使用證明。

（三）本件原告前於102年7月22日就其分別所有之系爭土地向被告申請核發農業使用證明，經被告以原告於101年11月9日業將系爭土地出售並移轉登記予訴外人潘仲華，已不符核發辦法第5條規定，申請從來作農業使用證明，須由「土地所有權人」或代理人提出申請之要件，而以原處分駁回原告之申請。惟查核發辦法第5條之文義係規定申請人須為「土地所有權人」，並未侷限須為申請時之土地所有權人。又核發辦法之制定目的在使大鵬灣風景區內原符合農業發展條例規定得申請農業用地作農業使用證明之土地，因使用分區變更後仍例外得申請農業使用證明，已如上述，故其審核之重點應在於該土地是否確有符合農業用地作農業使用之要件，而非在於申請人資格之程序事項。經查農業用地作農業使用證明書僅係證明申請土地係作農業使用，以供農地所有權人持憑辦理賦稅減免優惠等用途，他人徒有該筆土地之農業使用證明書，尚不影響土地現在所有權人之權益，因此，對該證明書之申請人實無須採取嚴格限制之必要，此參行政院農業委員會98年4月10日農企字第0980120506號函釋意旨：「農業用地作農業使用證明書僅係證明申請土地係作農業使用，以供農地所有權人持憑辦理賦稅減免優惠或申請興建農舍之用，他人徒有該筆土地之農業用地作農業使用證明書，尚不影響土地現在所有權人之權益。因此，對該證明書之申請人並無特定之限制，且如為買賣移轉，亦無需檢附買賣契約書。」亦採相同之見解。雖上開函釋係就「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」所為，並非針對本件核發辦法，然上開2辦法之訂定均在使農業用地所有權人得持該證明書憑以辦理賦稅減免優惠等用途，其俾利農民之意旨並無二致。故核發辦法第5條之「土地所有權人」亦應不限於「現」土地所有權人，而得包括「原」土地所有權人，始符合制定核發辦法之原意。至被告主張若放寬認定標準可包括「原」所有權人將會造成被告財政崩盤云云，經查縱使「原」土地所有權人亦取得申請從來作農業使用證明之資格，被告仍應依核發辦法之規定實質審查該土地是否符合該辦法第2條及第3條規定之「適用土地」及「從來作農業使用」之規定，非謂具備申請人資格而提出申請後即應核發從來作農業使用證明。況且，核發從來作農業使用證明與是否得免徵土地增值稅實屬二事，縱核發農業使用證明後，是否可持之向稅捐機關辦理系爭土地移轉免徵土地增值稅之申報及審核，仍須視系爭土地是否符合相關稅捐之規定而核實認定，被告就此所辯亦不足採。故被告逕以原告非系爭土地之「現」所有權人，否准原告所請，即嫌率斷而有未洽。

五、綜上所述，被告以原告非系爭土地之現所有權人，不符合核發辦法第5條之規定，而否准其申請核發農業使用證明書，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。惟系爭土地是否符合從來作農業使用，尚未經被告為實質審查，自宜由其行使審查權後，作成適法之處分，是原告請求判命被告應准予發給原告吳麗珠大鵬段985、987地號土地至101年11月9日止從來作農業使用證明並發給原告林信賓大鵬段986、994地號土地至101年11月9日止，從來作農業使用證明部分，核未達全部有理由之程度，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命被告應依本判決之法律見解對於原告作成適法之處分，原告此部分請求，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭