高雄高等行政法院判決

民國105年5月24日辯論終結

原告

永利泰企業有限公司

代表人

王傑立

訴訟代理人

黃俊嘉 律師

訴訟代理人

孫安妮 律師

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

蔡孟裕 局長

訴訟代理人

郭婉姝

　張俊仁

上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民○000○00○00○○市○○○○○00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告於高雄市○○區○○○路0號（下稱系爭場址）從事堆置場作業，被告於民國104年3月26日派員稽查，發現原告於系爭場址之堆置物體積符合行政院環境保護署（下稱環保署）公告「第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」第五批第二類堆置場－同一公私場所，其地平面上逸散性粒狀污染物質堆置場之總設計或實際堆置體積在3千立方公尺以上之公告條件，原告卻未依空氣污染防制法及固定污染源設置與操作許可證管理辦法（下稱管理辦法）等規定申請設置及操作許可證，乃以104年3月31日高市環局空字第10433170200號函（下稱被告104年3月31日函）予以舉發，並給予陳述意見之機會。原告雖提出意見陳述，惟經被告審酌結果，核認原告違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定之事實明確，爰依同法第57條及環境教育法第23條第1款等規定，以104年5月8日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書及同年6月15日高市環局空字第10436002100號函（下合稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元及環境講習8小時，並自104年3月26日起停工，及限期於104年6月15日前申請取得固定污染源設置及操作許可證後，始得操作。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

㈠被告於稽查時根本未詳予調查系爭場址堆置體積符合環保署公告「第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」第五批第二類堆置場之系爭堆置物為何人所有，且就系爭堆置物堆置之數量與範圍均有認定事實錯誤，顯見原處分有違行政程序法第36條規定而屬有瑕疵之處分。蓋原告所購買之爐石產品總數量僅有約3萬6千噸，此不僅有買賣契約書及統一發票可稽，而且此部分事實亦經臺灣高雄地方法院執行處之司法事務官赴現場勘驗，且記明於法拍公告中，從而，系爭場址所堆置之物品係爐石並非脫硫渣，合先敘明。再被告係於104年3月26日始赴系爭場址稽查，而當時系爭堆置物早已經原告於104年2月17日全數轉售予訴外人中瑞能源開發有限公司（下稱中瑞公司），而中瑞公司之負責人為訴外人王徹護，因此，被告自陳稽查之時有現場會同人員王徹護云云，顯見縱被告認有違空氣污染防制法之虞，然究竟與原告有何關係？職此之故，被告根本未為詳查系爭堆置物為何人所有，且就數量及堆置範圍與物品屬性均為自行臆測，顯見原處分根本違反行政程序法第36條規定而屬有瑕疵之處分。

㈡原處分之裁罰顯有裁量濫用之裁量瑕疵存在，已屬濫用權力之違法行政處分：

1.按「查逾越權限或濫用權力之行政處分以違法論，行為時行政訴訟法第1條第2項定有明文。又法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，如主管機關未依各案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。」、「……按行政裁量權之行使，倘有違背法令、誤認事實、違反目的、違反平等原則或比例原則等情形之一者，揆諸行政訴訟法第1條第2項之規定，仍不失為違法……。」分別為最高行政法院92年度判字第57號及71年度判字第811號判決所明揭。準此以言，行政機關應依個案之情節分別為適當之裁罰，倘有違背法令、誤認事實、違反目的或比例原則等情形，均不失為違法之行政處分。

2.原處分所憑之依據根本顯屬錯誤事實，原告所購買之爐石產品總數量僅有約3萬6千噸，且系爭場址係屬甲種工業用地，亦經原告於堆置之初已分開堆置，根本未違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定。況縱退萬步言之，倘如需申請固定汙染源設置許可證，亦應由爐石之所有權人即中瑞公司自行申請，根本不應由原告為之，故揆諸前揭判決等意旨可知，本件原處分所依憑之事實根本顯有錯誤，屬具裁量瑕疵之處分，故實應予撤銷。實則，立法者制定法律之目的，原在實現公平正義，而為符合公平正義，法律遂以裁量之規定，容許行政機關於處理個案時，考慮法律之目的及個案之具體狀況，為適當及合理之解決。然觀諸被告所為之原處分，並未見其說明有何合理之考量或特別之因素，甚或僅係猜測恐有污染環境之虞，就裁處罰鍰之上限，顯已有權力之濫用，且原處分具有裁量濫用之裁量瑕疵。

㈢被告主張原告違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定，然倘輔以管理辦法可知，所謂公私場所於設置固定污染源時，仍應以固定污染源之所有權人或有處理權限之人為負責人，而不應擴張及於場所之出借人：

1.揆諸管理辦法第1條及第31條規定可知，其母法係空氣污染防制法第24條第3項規定，且在公私場所取得固定污染源設置或操作許可證後，倘因公私場所停業、停工、搬遷、歇業等事實，會撤銷或廢止許可證，顯見公私場所在取得設置許可證後，必須再建置相關設備，始能取得操作許可證，因此，倘若僅係場所之出借人即本件原告，則出借人根本無任何法律上權能，得以處置固定污染源，僅有固定污染源之所有權人或有處理權限之人得為上開設置或操作處分，職此之故，則空氣污染防制法第24條所規定之「公私場所負責人」即不應擴張及於出借人，否則根本無法達到後續管制之目的。

2.再被告於本件105年3月23日行準備程序時亦陳述：「（問：被告處罰這個產品的所有人，還是處罰違規行為人？）我們處罰這批堆置物的所有人。」可知，主管機關於適用管理辦法時，於行政實務上亦係以固定污染源之所有人為處罰之管制對象，且行之有年，則司法權亦應予以尊重。是以，以本件後續之管制目的來看，實應以固定污染源之所有權人或有處理權限之人為負責人，而不應擴張及於場所之出借人等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告104年5月8日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書及同年6月15日高市環局空字第10436002100號函）均撤銷。

三、被告則以︰

㈠被告於104年3月26日派員至原告承租之系爭場址稽查時，現場會同人員王徹護明確表示系爭場址為原告所承租，且王徹護表示堆置場之脫硫渣係原告向第三人大地亮環保服務有限公司（下稱大地亮公司）所購買，現場並提供原告購買脫硫渣之發票影本讓被告攜回附卷，被告遂依違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定依法告發並給予陳述意見之機會。嗣經原告檢陳與岡山鋼鐵股份有限公司（下稱岡山公司）不動產協議書、信託契約書等相關資料，經被告審視相關卷證，核認前揭資料並不影響本案判斷，遂以原告尚未取得固定污染源設置及操作許可證即逕行於其承租之系爭場址從事堆置場作業，已違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定為由，依同法第57條規定處10萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第1款處環境教育8小時，於法並無不合。又原告提出其與中瑞公司所簽訂之買賣契約書，主張系爭場址堆置之爐石業已售予中瑞公司，固非無據，惟查系爭契約僅載明爐石產品每公噸之金額，卻無約定買賣爐石之數量，亦無約定交付之日期及方式，尚難遽認系爭場址之爐石即為前揭契約之標的。再者，原告主張中瑞公司借用原告所承租之土地堆置系爭爐石云云，亦無相關借用契約可資佐證，是以，原告主張即無相關證據以證其實，顯不足採。至於原告主張系爭場址所堆置之物品係爐石並非脫硫渣云云，退萬步而言，縱認上開「脫硫渣」與「爐石產品」依產出之物理性質（按：均屬提煉鋼品過程產生之物品）可認屬同一類物品，惟上開契約書僅約定買賣物品之價格（每公噸20.5元），又依該契約第2條付款辦法略以：「㈠以甲方實際運載量當天結算一次，……應於當日以現金或匯款方式付給乙方。……。」並未約定雙方買賣爐石之數量，且亦難以認定雙方所買賣之爐石是否確為系爭場址所堆置者，及難遽認系爭場址堆置之爐石即屬上開契約之買賣標的。是以，原告主張並不足以影響被告對於系爭爐石（脫硫渣）為原告所堆置等違規事實之判斷。

㈡次查，原告行政起訴狀所稱系爭堆置物經大地亮公司販售予原告時，提出向臺灣檢驗科技股份有限公司高雄分公司之產品（矽酸爐渣）檢驗報告，確定檢驗合格無訛，與原告於系爭案件裁處程序中所提出之檢測報告係臺協化學股份有限公司（下稱臺協公司）之脫硫渣製品尾礦，顯見原告系爭場址堆置物品來源非為單一場所及單一物種，爰難遽認系爭場址堆置之爐石即為上開契約之賣賣標的。綜上，原告於系爭場址堆置面積已符合環保署公告第五批應申請設置、變更及操作許可之固定污染源（第五批第二類堆置場－同一公私場所，及地平面上逸散性粒狀污染物質堆置場之總設計或實際堆置體積在3千立方公尺以上或堆置量在6萬公噸/年以上者），尚未取得固定污染源設置及操作許可證即逕行從事堆置場作業，已違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定之事實，被告所為之原處分於法並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有被告104年3月26日事業空氣污染稽查紀錄工作單（原處分卷第4-5頁）、現場稽查照片（原處分卷第6-9、85-91頁）、被告104年3月31日函（原處分卷第15-16頁）、原處分（原處分卷第37、75-76頁）及訴願決定書（本院卷第49-58頁）等附卷可稽，堪以認定。兩造之爭點為：原告是否為空氣污染防制法第57條規定之處罰對象？原處分是否適法？茲將本院之判斷分述如下：

㈠按空氣污染防制法第24條規定：「（第1項）公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。（第2項）前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。（第3項）固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」第57條規定：「公私場所未依第24條第1項或第2項取得許可證，逕行設置、變更或操作者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證。」次按環境教育法第23條第1款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：一、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。」

㈡又按環保署依空氣污染防制法第24條第3項規定之授權，訂定發布管理辦法，該管理辦法第2條規定：「（第1項）本辦法適用對象，為依本法第24條第1項指定公告之固定污染源。（第2項）中央主管機關得依固定污染源製程、設備之種類、規模，將前項固定污染源分為第一類固定污染源或第二類固定污染源，並指定公告之。」第11條規定：「公私場所應於取得固定污染源設置許可證後，始得進行固定污染源設備安裝或建造，並應依許可證內容進行設置或變更。」第20條規定：「公私場所應於取得固定污染源操作許可證後，始得操作，並應依許可證內容進行操作。」環保署另依空氣污染防制法第24條第1項規定，以100年12月19日環署空字第0000000000E號公告（下稱環保署100年12月19日公告）：「主旨：公告『第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源』，並自即日生效。……。公告事項：

一、第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，如附表。」其中附表規定：「（批次）第五批次。（行業別）各行業。（類別）第二類。（適用對象）新設、變更及已設立固定污染源。（製程別）堆置場。（公告條件說明）一、同一公私場所，其地平面上逸散性粒狀污染物質堆置場之總設計或實際堆置體積在3千立方公尺以上或堆置量在6萬公噸/年以上者。……。（備註）逸散性粒狀污染物質指因人為或自然之破壞、擾動或風蝕作用，致物質本身或其表面附著之粒狀物散布於空氣者。」再環保署85年8月6日環署空字第45250號函釋意旨：「第五批應申請設置、變更及操作許可之固定污染源中所稱堆置物，係指開放式之粉粒狀物堆置場，……，包括露天儲放場、加蓋屋頂但未完全密封之儲放場所。」該函釋係環保署本於法定職權，對其公告第五批應申請設置、變更及操作許可之固定污染源中所稱堆置物所為之解釋，並未違反法空氣污染防制法及相關法規之意旨，應予以援用。準此，公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置、變更前或依法設置或變更後，檢具空氣污染防制計畫、符合該法相關規定之證明文件，分別向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置或操作許可證，並應於取得固定污染源設置、操作許可證後，始得進行固定污染源設備安裝、建造及操作，並應依許可證內容進行設置、變更與操作，始能達成防制空氣污染、維護國民健康、生活環境及提高生活品質之立法目的。

㈢經查，本件被告所屬稽查人員於104年3月26日至系爭場址稽查，發現原告於該場址從事堆置脫硫渣作業，經現場測量堆置脫硫渣之體積，室外堆置部分長約70公尺、寬約40公尺及高約2公尺，總計約5,600立方公尺，室內堆置部分長約80公尺、寬約66公尺及高約5公尺，總計約26,400立方公尺，而上揭室內堆置區建築物屬加蓋屋頂但未完全密封之儲放場所，合計原告於系爭場址堆置之脫硫渣約32,000立方公尺，係屬環保署100年12月19日公告「第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作之固定污染源」中第五批第二類，同一公私場所，其地平面上逸散性粒狀污染物質堆置場之總設計或實際堆置體積在3千立方公尺以上者，應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，惟原告未依空氣污染防制法及管理辦法規定申請設置及操作許可證，即逕自從事逸散性粒狀污染物質堆置場作業等情，已據被告提出104年3月26日事業空氣污染稽查紀錄工作單（原處分卷第4-5頁）及現場稽查照片（原處分卷第6-9、85-91頁）為證，且經稽查時原告公司會同人員王徹護簽名確認無誤（原處分卷第4-5頁），堪予認定。則被告核認原告違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項之規定，並依同法第57條及環境教育法第23條第1款等規定，以原處分裁處原告罰鍰10萬元及環境講習8小時，並自104年3月26日起停工，及限期於104年6月15日前申請取得固定污染源設置及操作許可證後，始得操作，於法並無不合。

㈣原告雖主張系爭場址堆置物係爐石非脫硫渣，且該爐石原告已於104年2月17日轉售予中瑞公司，依管理辦法第1條及第31條規定，本件處罰對象應係固定污染源所有權人或有處理權限之人，原告僅係系爭場址出借人，本件違法行為與原告無關。且原告所購爐石僅3萬6千噸，系爭廠區屬甲種工業用地，原告於堆置之初已分開堆置，並未違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項之規定，原處分顯有認定事實錯誤、濫用裁量及違反行政程序法第36條規定之違法云云；惟查：1.參諸原告於行政程序中業已陳明其向大地亮公司購買脫硫渣產品，並提出品名記載為細料或細泥、交易日期102年9月6日至同年10月21日之統一發票（原處分卷第12-14頁）為憑，縱嗣於本件行政訴訟程序中另提出買賣契約（本院卷第29-30頁），記載原告購買之產品為爐石，惟觀本件被告依環保署100年12月19日公告管制之固定污染源為逸散性粒狀污染物質，是不論原告於系爭場址堆置之固定污染源為爐石或脫硫渣，均係由煉鋼過程所產出，物理性質大致相同，僅係粗細有所不同之逸散性粒狀污染物質，均屬應依法申請許可，始可設置及操作之固定污染源。且徵諸原告於本院審理中亦自承其向大地亮公司購買系爭堆置物，於系爭場址從事堆置作業時，並未依法申請設置及操作許可（本院卷第105頁），則被告依稽查當日現場實際測量系爭堆置物（爐石或脫硫渣）之數量為32,000立方公尺（原處分卷第4-5、6-9、85-91頁），核認原告已違反環保署100年12月19日公告第五批第二類，同一公私場所，其地平面上逸散性粒狀污染物質堆置場之總設計或實際堆置體積在3千立方公尺以上之管制條件，並無違誤。

2.其次，揆諸空氣污染防制法第24條第1項及第2項規範之行為主體為公私場所。又所謂公私場所，依照空氣污染防制法之管制目的，係包括工商廠場（如公司、工廠（場）及商業場所等）及非工商廠場。因此，空氣污染防制法第57條所處罰之對象，自係指該公私場所之管領權人。稽之系爭場址係由所有權人王秉澤委託葉展嘉管理，並由葉展嘉出租予王徹護（原告公司負責人王傑立之父），再由原告與王徹護於99年9月5日約定由原告提供資金暨修繕工程團隊進行廠區內之各項修繕工程，並使用收益，此有協議書及修繕工程協議書（原處分卷第18-20頁）在卷可參，足見原告係系爭場址之管領權人。且參諸原告於105年4月1日（被告收文日）向被告申請設置許可文件，觀其所載公私場所地址即為系爭場址所在地址（本院卷第140-141頁），益徵原告為系爭場址之管領權人無誤。則原告於系爭場址從事逸散性粒狀污染物質之堆置作業，自應依法申請設置及操作許可後，始得為之。惟原告既未依法申請設置及操作許可，即於102年間向大地亮公司購買系爭堆置物並擅將之繼續堆置於系爭場址，則被告認定原告為空氣污染防制法第57條規定之處罰對象（本院卷第124頁），核無不合。至原告訴稱其已於104年2月17日將系爭堆置物出賣予中瑞公司（該公司負責人為王徹護），原告係系爭場址之出借人，本件違法行為與原告無關云云，並提出買賣契約（本院卷第113-115頁）為憑；惟查，本件被告稽查當日，雖係由王徹護以原告公司會同人員身分會同被告稽查系爭場址，然參之被告稽查系爭場址完畢後，以被告104年3月31日函請原告於文到後20日內提出陳述意見（原處分卷第15-16頁），仍係由王徹護將相關資料（原處分卷第18-34頁所附資料）送至被告處，已據被告陳明在卷，且為原告所不爭執（本院卷第98-99頁），足見原告公司負責人王傑立之父王徹護以原告公司會同人員身分會同被告實施稽查，並由王徹護於稽查紀錄工作單上簽名，顯係獲得原告之授權而為原告處理系爭場址之相關事宜。再者，原告為系爭場址之管領權人，已如前述，則其對於在系爭場址從事逸散性粒狀污染物質之堆置場作業，即負有依法申請設置及操作許可後始得為之之公法上義務。是縱認原告主張已將系爭堆置物出售予中瑞公司乙節屬實，惟此僅係中瑞公司得否向原告主張其為系爭堆置物之所有權人，而此與原告為系爭場址之管領權人，對於系爭場址之堆置場作業活動負有防制空氣污染之公法上義務無涉，自難執此諉卸其已違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定之行為義務。

3.再查，依空氣污染防制法第57條之規定，工商廠、場之公私場所未依同法第24條第1項或第2項取得許可證，逕行設置、變更或操作者，應處10萬元以上100萬元以下罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證。則被告於法定罰鍰範圍內裁處原告最低罰鍰金額10萬元，並依環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第4點：「一行為違反環境保護法律或自治條例，經處分機關同時處罰鍰及停工、停業處分者，應依附表一從重處斷，裁處環境講習8小時。」之規定，裁處原告環境講習8小時，並無裁量濫用之違法可言。因之，原告以前揭情詞主張原處分有認定事實錯誤、濫用裁量，及違反行政程序法第36條規定之違法情事云云，委非可採。

㈤綜上所述，原告主張，並非可採。被告以原處分對原告裁處罰鍰10萬元及環境講習8小時，並自104年3月26日起停工，及限期於104年6月15日前取得固定污染源設置及操作許可證後，始得設置及操作，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭