高雄高等行政法院判決

民國106年7月25日辯論終結

原告

卓如意

被告

國立鳳山高級商工職業學校

代表人

鄭越庭

訴訟代理人

康木全

上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服教育部中華民國106年4月6日臺教法（三）字第1060020138號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰原告於民國105年12月15日填具申請書，向被告申請提供該校承辦高屏分區105年度在校生商業類丙級專案技能檢定之「收支預算表」、「支出憑證送審明細表」、「經費收支明細對照表」（下稱系爭資訊）及「學術科合格人數統計表」電子檔（或影本）各壹份。案經被告以106年1月6日鳳商工實字第1050002571號函復略以，原告所申請之系爭資訊依勞動部勞動力發展署技能檢定中心（下稱技能檢定中心）105年12月29日技專字第1050010849號函說明，依法不予提供；有關「學術科合格人數統計表」，被告辦理105年度在校生高屏區專案技能檢定，學術科皆通過測試取得合格證照，共有742人。另技能檢定中心為技能檢定主辦單位，被告僅為承辦單位之一，技能檢定相關工作事項及經費核銷皆依技能檢定中心規定辦理；技能檢定相關資料，被告正本皆函送技能檢定中心審核並備查等語。原告不服，提起訴願，訴願決定就系爭資訊部分駁回，其餘部分則不受理，原告仍不服，就系爭資訊部分提起行政訴訟。

二、本件原告主張︰

（一）最高行政法院105年度判字第557號判決意旨：「政府資訊公開法屬『一般性之資訊公開』，且政府資訊應以公開為原則，不公開為例外，依該法申請行政機關提供資訊之權利，係屬『實體權利』，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有同法第18條第1項所定應限制公開或不予提供之情形外，行政機關均應主動公開或應人民申請而提供。再者，政府資訊雖非屬政府資訊公開法第7條應主動公開者，惟人民仍得請求提供（行政資訊提供請求權），除符合同法第18條第1項限制公開或不予提供者外，行政機關應予提供。至如人民申請提供之政府資訊中含有第18條第1項各款所定限制公開或不予提供之情形者，依該條第2項『分離原則』，受理申請之政府機關仍應就可公開部分提供之。又因政府資訊皆由行政機關所掌管，唯各該行政機關知悉其所掌管資訊之內容與性質，是當行政機關拒絕提供政府資訊時，必須說明其拒絕之合法性，而行政法院對於政府資訊公開事件之司法審查，應就該政府資訊之全部或一部予以審查，亦即政府資訊是否符合免除提供之事由，行政法院應審查行政機關拒絕提供之合法性，而非完全尊重行政機關之決定。」又最高行政法院105年度判字第572號判決意旨：「政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，意在使公務員暢所欲言、無所瞻顧，俾政府決策之周密，因此，政府意見形成之內部資訊，得豁免公開。揆其立法目的在於保護公務員『思辯過程』，並避免不同意見者有遭受攻訐等滋擾。足知，依本項豁免之資訊必須是『作成決定前之意見溝通或文件』，且即使為此類文件，苟公開對於公益乃屬必要者，亦應公開。」

（二）最高行政法院99年度判字第579號判決意旨：「按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定……得豁免公開，乃在保障機關作成決定得為翔實之思考辯論，俾參與之人員能暢所欲言，無所瞻顧，故該等決策過程之內部意見溝通材料豁免公開，但如為意思決定之基礎事實而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯材料，仍應公開之，蓋其公開非但不影響機關意思之形成，甚且有助於民眾檢視及監督政府決策之合理性。」又依據最高行政法院102年度判字第746號判決意旨：「政府資訊公開法第18條第1項第3款規定……除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部單位的擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾；而所指『意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業』文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言；倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實、或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之。」且政府資訊公開法第18條第1項第5款及檔案法第18條第4款等規定旨在考慮有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定，係基於專業能力所為之判斷，屬價值判斷之一環，該等資訊之公開或提供將影響其公正效率之執行者，自應限制公開或不予提供。惟系爭資訊乃與「專業能力」、「價值判斷」全然無關，訴願決定以檔案法第18條第4款維持原處分實乃無據。

（三）系爭資訊屬政府資訊公開法第7條第1項第6款規定之「預算及決算書」，依據最高行政法院105年度判字第557號判決意旨，被告應主動公開。又依法務部98年4月1日法律字第0980007237號函釋：「各機關於職掌範圍內作成之預算，除有第18條規定限制公開或不予提供之情形外，應主動公開，且其公開之預算範圍，應本於職權儘可能最大範圍公開之。」系爭資訊為被告於職掌範圍內作成之預算及決算書，被告應依法主動公開或應人民之申請而提供之。

（四）系爭資訊為政府資訊公開法第7條第1項第4款之「行政指導有關文書」，被告應依法主動公開，或應人民之申請而提供。依據技能檢定中心網頁「行政指導有關文書」所公告「97年度全國技術士技能檢定術科測試工作計畫」之附件2「術科測試收支預算表」、附件28「術科測試經費收支明細對照表」、附件29「術科測試支出憑證送審明細表」，即可證明系爭資訊屬「行政指導有關文書」。

（五）系爭資訊為被告依職權所作成，且以政府資訊公開法第3條之形式存在於被告檔案文書內之政府資訊，被告為「就地審計」之行政機關，有關辦理術科測試之各項經費報表（即系爭資訊）依法均由被告保管，並隨時接受審計單位稽核。又本件於訴願程序中被告皆未附系爭資訊，詎訴願決定機關竟憑空認定系爭資訊屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定而駁回所請，是訴願決定僅憑臆測而有不憑證據之違誤。

（六）依據最高行政法院102年度判字第147號判決意旨：「政府資訊公開法要求政府機關主動或依申請公開政府資訊，係藉政府資訊之公開以『保障人民知的權利』，『增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督』並『促進民主參與』。是以公開政府資訊本身即具有公益性，不問人民要求政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請求政府公開資訊（人民之資訊公開請求權）。」又依據勞動部105年度全國技術士技能檢定實施計畫參、目標：105年度為非特定對象舉辦之技能檢定總報檢人數預定約68萬8千人次，其中全國檢定預計辦理3梯次137個職類，總計全國預定報檢人數約18萬5千人次。故公開系爭資訊可使數十萬報檢人知道報名費使用情形，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，實乃至關公益等情，並聲明求為判決⑴訴願決定及原處分（被告106年1月6日鳳商工實字第1050002571號函）均撤銷；⑵被告對於原告105年12月15日之申請，應作成准予提供原告高屏分區105年度在校生商業類丙級專案技能檢定之「收支預算表」、「支出憑證送審明細表」及「經費收支明細對照表」之行政處分。

三、被告則以︰

（一）依技術士技能檢定及發證辦法第16條所訂定之「105年度勞動部委託教育部協同辦理在校生丙級專案檢定實施計畫（下稱實施計畫）」，由教育部負責遴選工、商業類總召集學校、分區召集學校，及學、術科承辦學校等辦理單位，辦理在校生檢定學、術科測試試務工作，並由分區召集學校負責分區轄內報名、報檢資格、特定對象資格審核及資料建檔、經費處理、學、術科測試試務工作、成績通知及複查、製發技術士證及依相關規定保管辦理技術士技能檢定相關資料等事項，並遴選學、術科承辦學校及協調辦理學、術科測試事務相關事項與負責召開相關會議。被告受教育部委託擔任高雄市分區召集學校，並依技能檢定中心編列全國工作計畫規定辦理在校生技能檢定所有檢定等相關工作，系爭資訊亦依工作計畫附件表格格式完成。

（二）在校生檢定，收繳報檢人報名費用後備文函送技能檢定中心解繳國庫，再由技能檢定中心依報名人數核撥經費。該經費被告依專款專用原則辦理學、術科測試試務工作，並依據「勞動部辦理技能檢定各項業務支付費用標準表」支付相關費用。再於在校生檢定辦理完竣後，檢送「收支預算表」影本、「支出憑證送審明細表」及「經費收支明細對照表」等正本資料函送技檢中心據以辦理經費核銷。該系爭資訊資料核屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所稱政府資訊屬於政府機關作成意思決定之準備作業，且無公益有必要予以提供之情形。另如予公開或提供，有礙該機關之最後決定之作成及易滋生後遺症，為避免外界之臆測或混淆，以確保技能檢定之行政程序依法正常運作，自應予以限制或提供。

（三）依全國工作計畫規定安全保密義務要旨「本校對技檢中心提供之各項資料、文件及相關事宜及執行成果應盡保密之責任與義務，未經技檢中心之書面同意，本校均不得將與執行成果有關之任何文件、資料等交予第三者。」及智慧財產權歸屬要旨「依本契約完成之著作、資料檔案、程式或文件，其著作權為技檢中心所有，並以甲方為著作人。」被告於105年8月4日鳳商工實字第1050001632號函（第一次結報）及105年11月11日鳳商工實字第1050002267號（第二次結報）將系爭資訊函送技能檢定中心。原告申請高屏分區105年度在校生商業類丙級專案技能檢定，依技能檢定中心105年12月29日技專字0000000000函說明，依法不予提供。

（四）依臺中高等行政法院106年度訴字第11號判決要旨，本件依教育部實施計畫及勞動部工作計畫，就技能檢定相關試務工作在勞動部指導下完成該檢定，並依行政契約負保密之責，原告所申請在校生技能檢定資訊依行政契約係屬原委託機關（即技能檢定中心）為著作人，其所有權亦屬該主管權責。被告就人民申請案件所為之否准處分，該申請事項涉及行政裁量權之行使者，因屬於行政權作用之核心領域，本於權力分立原則，被告無從取代行政機關（即技能檢定中心）為之，技能檢定中心就其主管之政府資訊應否提供及提供方式、範圍，本具有裁量權限，應判命原告向技能檢定中心申請相關系爭資訊。由技能檢定中心是否准許原告申請作成特定內容之行政處分。另參照臺中高等行政法院105年度訴字第90號判決該資料係屬政府資訊公開法不必要提供之情形，又參照最高行政法院96年度判字第332號判決要旨及依「舉輕以明重」之法理解釋，相關經費明細尚不得提供閱覽，更遑論提供申請影本或電子檔，被告以106年1月6日鳳商工實字第1050002571號函復不予提供依法有據，核屬正當，應予維持。

（五）原告多次因學術研究、法律訴訟理由，依檔案法及政府資訊公開法向被告申請檢定資訊，另查詢勞動部勞動力發展署訴願審議委員會網頁及高雄、臺中高等行政法院、最高行政法院裁判書，原告申請技能檢定相關資料訴願及行政訴訟眾多，且經詢問技能檢定中心，原告同案標的亦在臺中高等行政法院106年度訴字第146號審議中。依臺中高等行政法院106年度訴字第11號判決要旨「衡諸行政機關之一切人力、物力等資源係由全體納稅義人共同負擔，旨在實現該機關存立之公益目的，不能徒為應對或滿足私人之特殊嗜求，而作無實益耗損，致削弱其行政積極效能。故公法上之權利如可依更合理適當之主要途徑請求保護者，卻選擇次要或較耗費行政資源之方式行使，即有惡意濫用之嫌，違背效率及實益原則，欠缺權利保護之必要，行政機關否准其請求，自具有法理上之正當性。準此以論，二個政府機關分別保管相同內容之政府資訊，彼此間如無業務上之關連者，申請人選擇向其中一機關行使其請求權，固非法所不許。然倘該政府資訊係由於各該機關間因委託辦理業務之關係所產生者，因受託機關僅具執行者之地位，其對於因執行受託業務之需要，而持有之政府資訊是否具有法定不予提供之情形，本該尊重委託機關之意思決定，無從率然為之。則申請人如無不能向委託機關申請提供該政府資訊之正當事由，而執意對受託機關，或同時或先後重複向委託機關與受託機關行使者，其對受託機關請求部分，即欠缺權利保護之必要。」等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如前開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有原告105年12月22日申請書、被告106年1月6日鳳商工實字第1050002571號函、技能檢定中心105年12月29日技專字第1050010849號函及訴願決定等附本院卷可稽，堪信為真實。本件兩造之爭點為被告以否准原告提供系爭資訊之申請，是否適法？本院判斷如下：

（一）按政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊……。」第13條第1項規定：「政府機關核准提供政府資訊之申請時，得按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品或提供申請人閱覽、抄錄或攝影……。」第18條第1項第1至3款、第2項規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：

一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」由上開規定可知，政府資訊公開法屬「一般性之資訊公開」，且政府資訊應以公開為原則，不公開為例外，依該法申請行政機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有同法第18條第1項所定應限制公開或不予提供之情形外，行政機關均應主動公開或應人民申請而提供。再者，政府資訊雖非屬政府資訊公開法第6條應主動公開者，惟人民仍得請求提供（行政資訊提供請求權），除符合同法第18條第1項限制公開或不予提供者外，行政機關應予提供。至如人民申請提供之政府資訊中含有第18條第1項各款所定限制公開或不予提供之情形者，依該條第2項「分離原則」，受理申請之政府機關仍應就可公開部分提供之。又因政府資訊皆由行政機關所掌管，唯各該行政機關知悉其所掌管資訊之內容與性質，是當行政機關拒絕提供政府資訊時，必須說明其拒絕之合法性，而行政法院對於政府資訊公開事件之司法審查，應就該政府資訊之全部或一部予以審查，亦即政府資訊是否符合免除提供之事由，行政法院應審查行政機關拒絕提供之合法性，而非完全尊重行政機關之決定。

（二）次按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部單位之擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾；而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言；倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之（如該資訊符合政府資訊公開法第18條第1項所定其他各款情形之一者，仍應限制公開或不予提供；又該資訊若涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體表示意見），以保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與。再參酌上揭政府資訊公開法之立法說明：「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐……」，已載明機關內部意見等資訊之公開有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人（單位、機關）造成困擾，故除對公益有必要者外，不予提供或公開；而該對不同意見之人加以攻訐等情形，縱機關作成決定後，如將內部擬稿公開，仍有可能造成相同困擾之情事，是知，政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，於機關作成意思決定前、後均有其適用，始符法意（最高行政法院105年度判字第557號判決要旨參照）。

（三）經查，原告請求被告提供之系爭資訊，確為被告所製作，惟被告於105年11月11日以鳳商工實字第1050002267號函將其製作之系爭資訊送交技能檢定中心審核完成時，已將各級審查單位用印確認後之系爭資訊書面正本函送予技能檢定中心，被告則留存影本歸檔。但因原告提起本件訴訟後，被告乃於本院審理期間又隨即將系爭資訊書面影本另送還技能檢定中心。然被告迄今仍保管系爭資訊並留存於校內電腦檔案乙節，為被告於本院準備程序及言詞辯論期日所是認（見本院卷第121至122、148至149頁），並有被告前揭函文附卷可佐（見本院卷第41頁）。雖被告辯稱伊僅係受技能檢定中心、教育部等機關受託製作系爭資訊，故系爭資訊之真正持有人應為技能檢定中心，伊僅是受託保管系爭資訊，故原告應向技能檢定中心申請系爭資訊，而不得向被告申請提供云云。惟查，在校生商業類丙級專案技能檢定係由勞動部依技術士技能檢定及發證辦法第15條第5款規定委託教育部辦理，再由教育部負責遴選工、商業類總召集學校、分區召集學校，及學、術科承辦學校等辦理單位，辦理在校生檢定學、術科測試試務工作，並由分區召集學校負責分區轄內報名、報檢資格、特定對象資格審核及資料建檔、經費處理、學、術科測試試務工作、成績通知及複查、製發技術士證及依相關規定保管辦理技術士技能檢定相關資料等事項，並遴選學、術科承辦學校及協調辦理學、術科測試事務相關事項與負責召開相關會議。而被告係受教育部委託擔任高屏分區召集學校，負責收繳報檢人報名費用後備文函送技能檢定中心解繳國庫，再由技能檢定中心依報名人數核撥經費。該經費於被告該年度辦理完成學、術科測試試務工作，並依據「勞動部辦理技能檢定各項業務支付費用標準表」支付相關費用後，再行檢送「收支預算表」影本、「支出憑證送審明細表」及「經費收支明細對照表」等正本資料函送技能檢定中心據以辦理經費核銷。而被告受託擔任高屏分區召集學校後，復將屏東地區業務另委託屏榮高中、東港海事學校、恆春商工辦理。故每年在校生商業類丙級專案技能檢定考試高屏分區均由被告負責辦理，於1月間報名、5月以後辦理學、術科考試，檢定考試結束後，先由前揭屏東地區三所學校分別製作受託範圍內之收支預算表、支出憑證送審明細表、經費收支明細對照表等文件匯交予被告後，被告再就其負責區域（高雄地區）製作其統整後之高屏分區收支預算表、支出憑證送審明細表、經費收支明細對照表等文件再匯交給技能檢定中心審核，經技能檢定中心於每年10、11月間確認數額後定案，但若事後技能檢定中心於審核程序終結以後另發現該等資訊有記載失誤情事，會發文通知被告更正等情，復為被告於本院準備程序敘述稽詳（見本院卷第122至124頁）。由是觀之，被告負責辦理分召地區在校生商業類丙級專案技能檢定考試，僅是就受託事項使用技能檢定中心核撥之經費，以製作系爭資訊之方式向技能檢定中心總結報告其經費核銷之成果，經技能檢定中心審核無誤後，經該中心匯聚各分召地區學校檢送之資料，以利其統整全國性辦理該次檢定考試之經費核計。是該資訊不僅由受託辦理該檢定考試業務之學校所製作，最終亦由該受託學校所保管，雖受託學校負有將系爭資訊書面正本遞交技能檢定中心審核之義務，但此僅作為受託學校報告其經費核銷之方式，並無使技能檢定中心因此成為該資訊之終局持有人，是以事後技能檢定中心若另發現錯誤，仍應通知該資訊之保管人即製作人進行改正。依此，被告既為系爭資訊之製作人且迄今仍保有系爭資訊，則被告當為系爭資訊之持有人；況原告於提起本件訴訟前，已於105年12月19日向技能檢定中心申請給閱含被告在內6所分召學校製作之系爭資訊，但遭技能檢定中心以105年12月29日技專字第1050010849號函認系爭資訊屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定應限制公開之資訊而否准其申請乙節，亦有技能檢定中心前揭函文一份在卷可證（見本院卷第38至39頁），雖原告稱伊已向技能檢定中心就前揭否准處分提起行政救濟，現繫屬於臺中高等行政法院106年度訴字第146號事件審理中，惟該中心迄至本院言詞辯論終結之際仍未同意給閱系爭資訊等情，復為兩造於本院審理時所是認（見本院卷第147頁），故原告迄今仍未經技能檢定中心或被告給閱系爭資訊乙節，亦堪認定。依此，原告對被告提起本件行政訴訟以請求給閱系爭資訊，仍有權利保護之必要，而有原告適格。乃被告以前詞置辯，要無足取。

（四）次查，系爭資訊乃被告辦理高屏分區105年度在校生商業類丙級專案技能檢定考試之經費收支紀錄，並藉以履行向技能檢定中心說明其經費核銷之報告義務，且該等資訊業經技能檢定中心審核定案乙節，已如前述，則系爭資訊即屬被告受託執行105年度高屏分區在校生商業類丙級專案技能檢定實施計畫中完成經費核銷結報義務之證明文件。且被告於本院準備程序亦稱：因系爭資訊係試務期間之收入及支出彙整後所製之經費結報文件，經技能檢定中心於該年度10、11月間審核完成後，原則不會再變動，除非技能檢定中心事後發現有誤而要求被告更正，且歷年來該數據經技能檢定中心審核完竣時，結報程序即告結束等語（見本院卷第124頁）。足見系爭資訊性質上為經技能檢定中心審核確定之被告經費支出、收入核銷資料，並作為技能檢定中心統整其他分召學校經費使用之基礎事實，其內容不涉及機關決策過程之內部溝通意見，亦非屬函稿、簽呈或會辦意見之機關內部作業文件，縱使公開或提供予人民，既無礙於機關最後決定之作成，亦無衍生爭議或機關困擾之疑慮，揆諸前揭規定之說明，系爭資訊尚不符合政府資訊公開法第18條第1項第3款之要件，則被告以系爭資訊屬上開規定而不得公開云云，於法即有違誤。

五、綜上所述，原告申請被告提供如主文第2項所示之系爭資訊，並無政府資訊公開法第18條第1項第3款規定情事，被告竟予以否准，洵有違誤。訴願決定未予糾正，自有未合。原告訴請判撤銷訴願決定及原處分，並請求判決如聲明所示，為有理由，應予准許。又本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭