最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第572號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第572號

上訴人

李美華

訴訟代理人

張夫韓 律師

被上訴人

內政部警政署

代表人

陳國恩

上列當事人間提供行政資訊事件，上訴人對於中華民國104年9月17日臺北高等行政法院104年度訴更一字第70號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國103年5月22日向被上訴人提出申請書，主張其係陳情案之利害關係人，依行政程序法第46條第1項規定，申請複印與陳情案相關之被上訴人102年3月25日警署督字第1020074040號函（下稱1020074040號函）、102年5月24日警署督字第1020095133號函（下稱1020095133號函）、102年4月12日警署督字第1020073853號函（下稱1020073853號函）、102年5月29日警署督字第1020094158號函（下稱1020094158號函）等四函文（以上合稱系爭四函文）。被上訴人以103年6月12日警署督字第1030105516號函（下稱原處分）覆以：「按行政程序法第3條第3項第7款，對公務員所為之人事行政行為，不適用該法之行政程序，旨揭函文係針對臺中市政府警察局所為之人事行政行為，無涉台端權利或法律上利益，台端所請礙難同意。」上訴人不服，提起訴願，並補正併依政府資訊公開法第9條規定請求被上訴人准為提供系爭四函文之處分，經遭訴願駁回，乃提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）以103年度訴字第1712號裁定（下稱前裁定）駁回上訴人之訴。上訴人不服提起抗告，經本院以104年度裁字第935號裁定廢棄前裁定，發回原審法院更為審理，嗣經原審法院以104年度訴更一字第70號判決（下稱原判決）駁回其訴。上訴人不服，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：

（一）系爭四函文係上訴人陳情案之調查結果，而臺中市政府警察局（下稱臺中市警局）逕將該調查結果採為懲處上訴人配偶之依據，系爭四函文即屬行政機關意思決定作成之基礎事實，而非屬函稿或簽呈意見本身而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，應予公開之，不該當政府資訊公開法第18條第1項第3款之客體。

（二）被上訴人自認陳情案件已經結案，從其直接結案的行為可知，被上訴人並無於將來擬定意思決定的可能，且陳情調查報告顯然是對於事實的記載，並非簽呈或函稿本身，並無涉及洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊之可能，故不該當政府資訊公開法第18條第1項第3款得限制或不予提供政府資訊的要件。

（三）上訴人認為自身知的權利受被上訴人違法拒絕處分的侵害，自然有提起課予義務訴訟之適格。且上訴人於本件訴訟僅爭執本案不符合政府資訊公開法第18條第1項第3款情形，並無爭執公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）之決定，且上訴人係請求存在於被上訴人內部之政府資訊而非請求保訓會之卷宗資料，縱兩者可能持有相同之政府資訊，仍無礙上訴人向被上訴人請求政府資訊之權。

（四）被上訴人指稱上訴人請求提供之資料與公共利益、公共事務之參與無關，惟公共利益與公共事務之參與內容空泛且易流於主觀，難以操作，被上訴人刻意捨政府資訊公開法第3條等具體明確之條文不用，而以其主觀認知詮釋公共利益與公共事務，其主張自不可採等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分；併命被上訴人對於上訴人103年5月22日申請，應作成准予提供系爭四函文之行政處分。

三、被上訴人則以：

（一）上訴人為釐清其配偶遭懲處事實，原依行政程序法第46條第1項規定，以利害關係人身分向被上訴人申請複印與陳情案相關之系爭四函文。而系爭四函文均為懲戒決定作成之判斷依據，應與懲戒決定作一致性認定其性質，亦屬針對非行政處分之服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置，適用行政程序法第3條第3項第7款規定。又本件保訓會對再申訴所為之決定，並無得對之提起訴願（或相類程序）及行政訴訟以資救濟之規定（參照公務人員保障法第77條規定），職故，按當事人或利害關係人已無對懲戒決定為實體決定聲明不服之權利，自無依同法第46條第1項規定併為主張程序權申請閱覽相關卷宗之餘地。又司法院釋字第491號解釋已揭示公務員身分得喪變更以外之人事行政行為不適用行政程序法之行政程序規定，無違該號解釋意旨，是上訴人已不得依行政程序法規定申請閱覽系爭四函文。

（二）系爭四函文內容之調查報告，其內容既包括陳情多名員警疑似言行不當調查情形、某特定公務員之處事調查報告、眾多員警之勤務編排、特定公務員是否挾怨報復、任意變更勤務等查處等資料，其資料涉及政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業之調查報告及證據，核屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所規定資料，且檢視系爭四函文內容與眾多事涉員警之個人及調查過程相關資料乃有整體性，難以切割予以公開，無涉公益性並無公開必要性。故被上訴人拒絕提供予上訴人複印系爭四函文，於法有據等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

（一）本件上訴人為釐清其配偶遭懲處之事實，原依行政程序法第46條第1項規定，以利害關係人身分向被上訴人申請複印與懲處案相關之系爭四函文。惟行政程序法第46條係規範行政機關為特定行政行為之程序進行中，當事人或利害關係人得閱覽卷宗之程序規定，倘當事人或利害關係人對行政機關否准閱覽卷宗之請求不服者，僅得依行政程序法第174條規定，於對實體決定聲明不服時一併聲明之，不得單獨就該否准閱覽卷宗之決定聲明不服。當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之規定，屬對實體決定聲明不服時一併聲明之程序權規定，且得申請之期間，限於該特定行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間經過前。上訴人之配偶對於該懲處案保訓會就再申訴所為之決定，不得提起訴願或其他救濟程序，自無依行政程序法第46條第1項規定併為主張程序權申請閱覽相關卷宗之餘地。況且上訴人之配偶遭懲處，上訴人既非當事人，亦非利害關係人，僅因夫妻關係而有事實上之利害關係，亦不得依上開規定申請閱覽相關卷宗。被上訴人否准其申請，於法並無違誤。

（二）政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，所指意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言。如該資訊符合政府資訊公開法第18條第1項所定各款情形之一者，應限制公開或不予提供，再參酌上揭政府資訊公開法之立法說明，已載明機關內部意見等資訊之公開有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人（單位、機關）造成困擾，故除對公益有必要者外，不予提供或公開，而該對不同意見之人加以攻訐等情形，縱機關作成決定後，如將內部擬稿公開，仍有可能造成相同困擾之情事。是知政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，於機關作成意思決定前後均有其適用，始符法意。系爭四函文內容之調查報告，其內容包括陳情多名員警疑似言行不當之調查情形、某特定公務員之處事調查報告、眾多員警之勤務編排、特定公務員是否挾怨報復、任意變更勤務等查處等資料，其資料涉及政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業之調查報告及證據，核屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所規定之情形，且無涉公益性，並無公開必要性。且上開四函文內容與眾多事涉員警之個人及調查過程相關資料，具有整體性，難以切割予以公開。被上訴人拒絕提供予上訴人複印，於法洵屬有據等語，資為論據，因將訴願決定及原處分予以維持，駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨略謂：

（一）系爭四函文之附件內容包含多位員警訪談紀錄、考核資料及勤務表等資訊文件，僅係陳情案經調查程序後所得之事實並以報告之形式記載，又即使含有對上訴人所陳員警之懲處意見，諸如應懲處之判斷或不為懲處之判斷，亦僅需將該段論述去除即可，機關經過調查程序取得之事實理應提供給當事人爭執，不能僅因偶然上訴人之陳情案所調查而得之事實被援引作為懲處依據而拒絕提供。

（二）系爭四函文暨其附件內容，其中調查報告僅係針對上訴人陳情之內容，根據調查所得之事證為事實之表述，而無應如何為行政決定之意見表述，則應提供給上訴人知悉。而員警訪談紀錄係透過訪談員警而取得之證據資料，是用以證明事實之用，本質上受訪談者係具備證人之性質，其所表述的內容是不問真偽與否均係事實陳述，受訪談的員警亦無權決定上訴人配偶應受何種懲處，亦無權決定被上訴人及訴外人臺中市政府警察局於參考其描述之事實後所為之行政決定，因此不存在有涉及決策過程內部意見之可能，各證據資料之事實既僅影響事實判斷，即不該當政府資訊公開法第18條第1項第3款之情形。至於考核資料的部分，本院102年度判字第746號判決已經表明考核內描述客觀事實部分均應提供之見解。另勤務表之部分更不可能與決策過程之思辯意見扯上關係，因此並無不提供之理由。另有些單位將蒐集到之基礎事實或文件以附件或者直接登載於簽呈上而供各單位溝通意見，故本院102年度判字第746號判決特別表明得以不得公開之例外係簽呈意見之本身，即非將基礎事實記載於簽呈中即得不予公開，否則此種投機取巧的方式，將使本應供人民知悉之資訊被機關所遮掩。

（三）調查過程之資料本非涉及決策過程之內部意見，僅是取得行政決策所需參考之基礎事實之手段，原則上均應提供當事人得以爭執，而隱去受訪人員之姓名也可以避免其受到攻訐以及個人資訊外洩等情形，惟原判決未對於上訴人此部分之攻擊防禦方法為論斷，自屬判決理由不備之違法。且本院104年度判字第168號判決亦肯定偵查中之錄影錄音等涉及偵查內容之情形要提供給人民檢視，何以陳情調查事實之內容不能讓當事人知悉。況本件陳情案調查過程之資料本來就不是得以拒絕提供之客體云云。

六、本院按：

（一）政府資訊公開法第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。……六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。……（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」蓋以資訊公開與限制公開之範圍互為消長，如不公開之範圍過於擴大，勢將失去資訊公開法制定之意義；惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等，上開第18條第1項乃明文列舉政府資訊限制公開或提供之範圍，以資明確。又政府資訊公開法屬「一般性之資訊公開」，人民依該法申請行政機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，政府機關應審查其申請有無該法第18條第1項各款情形，如無上開規定所列豁免公開情形，即應依人民之申請准提供之；倘政府資訊中雖含有豁免公開之事項者，若可將該部分予以區隔，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果時，依前揭資訊公開法第18條第2項規定意旨，即應就該其他部分公開或提供之。

（二）又上開政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，意在使公務員暢所欲言、無所瞻顧，俾政府決策之周密，因此，政府意見形成之內部資訊，得豁免公開。揆其立法目的在於保護公務員「思辯過程」，並避免不同意見者有遭受攻訐等滋擾。足知，依本項豁免之資訊必須是「作成決定前之意見溝通或文件」，且即使為此類文件，苟公開對於公益乃屬必要者，亦應公開。依此，行政機關就申請公開之文件是否屬於政府作成決定前之思辯過程文件之認定，其公開是否於公益有必要，乃至於公開之方法，原應依具體個案為事實認定，並衡量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」二項法益之輕重，以為決策。而行政機關對此法益輕重之衡量是否合法，法院本應職權調查證據而為基礎事實認定外，並應判斷其衡量及決定是否存有瑕疵。

（三）原判決以上訴人申請被上訴人提供之政府資訊（即系爭四函文）所含調查報告內容，包括上訴人陳情多名員警疑似言行不當之調查情形、某特定公務員之處事調查報告、眾多員警之勤務編排、特定公務員是否挾怨報復、任意變更勤務等查處資料，涉及政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業之調查報告及證據，核屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所規定之情形，且無涉公益性，並無公開必要性。況上開四函文內容與眾多事涉員警之個人及調查過程相關資料，具有整體性，難以切割予以公開等由，認定被上訴人拒絕提供該等行政資訊，無違政府資訊公開法規定，雖非無據；惟查：

⒈系爭四函文係上訴人向被上訴人或內政部等機關陳情其配偶任職之臺中市警局保安警察大隊主管、員警有言行或處事（例如勤務編排）不當、違法失職等涉及風紀、勤務情事，被上訴人本於掌理全國性警察業務，並負辦理警察勤（業）務督導及警察風紀督察考核權責【參103年1月1日起施行之內政部警政署組織法第2條第12款規定（該法施行前之內政部警政署組織條例第3條第15款亦有類似規定）】，自行調查後指示臺中市警局為後續處置或就臺中市警局依其指示所為陳情事件調查報告予以備查之函稿，乃原審所認定之事實，並有被上訴人提出之系爭四函文可參。而警察人員職司維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害等任務（警察法第1條參照），警察人員風紀之良窳與上開任務之達成甚有影響。人民對於警察風紀疑慮事項陳情舉發，應屬參與公共事務之民主體現。則人民對受理其陳情之行政機關依職權所取得或作成之相關資訊，於無礙國家整體利益、公務之執行及個人隱私等情形下，揆諸政府資訊公開法係為保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與之立法意旨（同法第1條參照），容有申請該政府機關提供與陳情相關之資訊，以瞭解及監督政府機關行政效能之空間。上訴人對於系爭四函文所指警察風紀違失疑慮事項，依行政程序法第168條規定予以舉發陳情，並於被上訴人完成陳情事件調查及處置後，依政府資訊公開法第9條規定，申請被上訴人提供系爭四函文，依上開說明，能否謂與公益全然無關，甚值研求。原判決僅泛稱上訴人之申請無涉公益，然未說明如何與公益無涉之具體理由，自有理由不備之疏失。

⒉觀卷存證據，上訴人申請被上訴人提供之系爭四函文本身，固為其與所屬臺中市警局間內部公文函稿，而該當政府資訊公開法第18條第1項第3款前段情形；然該等函稿均附有上訴人向內政部等單位陳情其配偶任職之警局主管、員警有言行或處事不當、違法失職等情事，由被上訴人承辦後，以內政部部長電子信箱回覆之陳情事件處理紀錄，該等紀錄內除見有聯絡人員姓名與各級承辦人員核章外，皆為上訴人陳情及被上訴人回覆之內容，與政府資訊公開法第18條第1項第3款「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」情形是否合致，是否無同法條第2項分離原則之適用，似有可議；另其中之1020074040號函尚有陳情事件調查報告之簽稿；1020085133號函尚有臺中市政府警察局函送陳情事件調查報告及保安警察大隊調查報告、電話查訪紀錄、關懷疏處報告、輔導關懷記錄表等；1020073853號函尚有臺中市政府警察局函報陳情事件查處函及調查報告、電訪紀錄、被檢舉者職務報告、勤務督導計劃表、（減免）查勤請示單、勤前教育紀錄、勤務編排報告、勤務督導通報、勤務分配表等；1020094158號函尚有臺中市政府警察局函報陳情事件查處報告函、保安大隊查處報告函及查訪紀錄表、勤務編排報告、勤務分配表、訪談紀錄、勤務總時數統計等多項文件。該等附件資料，被上訴人雖以因內容與眾多事涉員警之個人及調查過程相關資料，具有整體性，難以切割予以公開等由而主張得拒絕提供；惟上訴人則主張系爭四函文本身具獨立性，得與調查報告等資料分離而提供，且系爭四函文所參考之調查報告及證據等附件資料，均係被上訴人為行政決策所蒐集之基礎事實或相關資訊文件，本非涉及決策過程之內部意見，原則上均應得提供予當事人，且隱去受訪人員之姓名即可避免其受到攻訐以及個人資訊外洩等情形等語。足見兩造對於系爭四函文及其所含附件資料是否全屬政府資訊公開法第18條第1項第3款「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」、有無同條第2項分離原則之適用存有爭執。而法院對於資訊公開申請事件，除應職權調查證據而為基礎事實認定外，應判斷行政機關就「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」法益輕重之衡量及准否公開、公開方式之決定是否存有瑕疵，已如前述；則查，原判決駁回上訴人在原審之訴，僅採納被上訴人否准提供系爭四函文之上開理由，對於上訴人原審各項主張，卻未能就系爭四函文及所附上開諸多資訊，一一調查認定是否全屬政府資訊公開法第18條第1項第3款情形，並就各該資訊何以不得提供，為何無資訊分離原則適用，及上訴人之主張如何不足採取之理由詳予說明，自有理由不備，及違背行政訴訟法第125條第1項及同法第133條規定之違背法令情事。

（四）原判決既有前述不適用法規及理由不備之違法，且其違法情事足以影響判決結果。上訴意旨，以原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審法院再行調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。又被上訴人於原審除主張本件有政府資訊公開法第18條第1項第3款豁免公開情形外，尚主張亦有同條項第4款、第6款之豁免公開情形【見原審（訴更）卷第48頁補充答辯狀】，上訴人對此亦已於原審提出辯論意旨㈡狀為攻防，案經發回，宜併予審究。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異