臺北高等行政法院判決

106年10月3日辯論終結

原告

卓如意

被告

新北市立淡水高級商工職業學校

代表人

張添洲（校長）住同上

訴訟代理人

邱志力

上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服新北市政府中華民國106年5月11日新北府訴決字第1060395709號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

甲、程序事項：本件被告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情事，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，准原告聲請，由其一造辯論而為判決。

乙、實體方面：

壹、事實概要：緣原告於民國106年1月23日填具申請書向被告請求提供該校辦理105年度在校生商業類丙級專案技能檢定之「收支預算表」、「支出憑證送審明細表」、「經費收支明細對照表」及支出憑證送審明細表內所列之全部「原始憑證」電子檔或影本（以下合稱系爭資料）各1份。經被告審認系爭資料屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，且無公益上之必要者，而須公開或提供之情形，依政府資訊公開法第18條第1項第3款，拒絕原告所請。原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、最高行政法院105年度判字第557號判決意旨：【政府資訊公開法屬「一般性之資訊公開」，且政府資訊應以公開為原則，不公開為例外，依該法申請行政機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有同法第18條第1項所定應限制公開或不予提供之情形外，行政機關均應主動公開或應人民申請而提供。再者，政府資訊雖非屬政府資訊公開法第7條應主動公開者，惟人民仍得請求提供（行政資訊提供請求權），除符合同法第18條第1項限制公開或不予提供者外，行政機關應予提供。至如人民申請提供之政府資訊中含有第18條第1項各款所定限制公開或不予提供之情形者，依該條第2項「分離原則」，受理申請之政府機關仍應就可公開部分提供之。又因政府資訊皆由行政機關所掌管，唯各該行政機關知悉其所掌管資訊之內容與性質，是當行政機關拒絕提供政府資訊時，必須說明其拒絕之合法性，而行政法院對於政府資訊公開事件之司法審查，應就該政府資訊之全部或一部予以審查，亦即政府資訊是否符合免除提供之事由，行政法院應審查行政機關拒絕提供之合法性，而非完全尊重行政機關之決定。】又，最高行政法院105年度判字第572號判決意旨：【政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，意在使公務員暢所欲言、無所瞻顧，俾政府決策之周密，因此，政府意見形成之內部資訊，得豁免公開。揆其立法目的在於保護公務員「思辯過程」，並避免不同意見者有遭受攻訐等滋擾。足知，依本項豁免之資訊必須是「作成決定前之意見溝通或文件」，且即使為此類文件，苟公開對於公益乃屬必要者，亦應公開。】是被告以政府資訊公開法第18條第1項第3款否准提供系爭資料。惟按，原告另向訴外人（國立鳳山高級商工職業學校）申請與系爭資料相同性質之政府資訊，業經高雄高等行政法院106年度訴字第151號判決被告應提供原告系爭資料在案，見系爭資料性質上為經勞動部勞動力發展署技能檢定中心(下稱技能檢定中心)審核確定之被告支出、收入核銷資料，並作為技能檢定中心統整其他分召學校經費使用之基礎事實，其內容不涉及機關決策過程之內部溝通意見，亦非屬函稿、簽呈或會辦意見之機關內部作業文件，縱使公開或提供予人民，既無礙於機關最後決定之作成，亦無衍生爭議或機關困擾之疑慮，揆諸前揭規定之說明，系爭資料尚不符合政府資訊公開法第18條第1項第3款之要件，則被告以系爭資料屬上開規定而不得公開云云，於法即有違誤。

二、被告以政府資訊公開法第18條第1項第3款否准提供系爭資料。惟依最高行政法院99年度判字第579號判決意旨：【按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。」得豁免公開，乃在保障機關作成決定得為詳實之思考辯論，俾參與之人員能暢所欲言，無所瞻顧，故該等決策過程之內部意見溝通材料豁免公開，但如為意思決定之基礎事實而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯材料，仍應公開之，蓋其公開非但不影響機關意思之形成，甚且有助於民眾檢視及監督政府決策之合理性。】又，依據最高行政法院102年度判字第746號判決意旨：【政府資訊公開法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部單位的擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾；而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言；倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實、或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之。】

三、參照最高行政法院105年度判字第557號判決意旨：【政府資訊公開法條第1項第6款規定，預算及決算書，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開。亦即預算書（且未區分預算書之種級別），原則上屬於應主動公開之政府資訊。且各主管機關之法定預算均經立法程序而公布（預算法第2條規定參照），顯非屬函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件，自不符合政府資訊公開法第18條第1項第3款所定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」應限制公開或不予提供之要件，則被上訴人辯稱依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，應不予提供系爭預算金額云云（原審卷第60頁），即非有據。】據上，系爭資料乃屬政府資訊公開法第7條第1項第6款規定之「預算及決算書」，被告應主動公開。又，原告向多所學校申請相關系爭資料皆獲准提供，即可明證系爭資料皆非屬政府資訊公開法第18條得豁免公開者。檢附105年度在校生丙級專案技能檢定之總召集學校（臺北市立士林高級商業職業學校）、分區召集學校（國立中壢高級家事商業職業學校）、學術科辦理學校（國立馬公高級中學）所提供相關之系爭資料以供佐證，被告（為學術科辦理學校之一）應依法提供系爭資料。

四、系爭資料係屬技能檢定中心「行政指導有關文書」，依據技能檢定中心網頁「行政指導有關文書」所公告「97年度全國技術士技能檢定術科測試工作計畫」之附件2「收支預算表」、附件28「經費收支明細對照表」、附件29「支出憑證送審明細表」，即可明證系爭資料乃屬「行政指導有關文書」，依據政府資訊公開法第7條第1項第4款「行政指導有關文書」應主動公開。

五、依據法務部98年4月1日法律字第0980007237號函釋：「各機關於職掌範圍內作成之預算，除有第18條規定限制公開或不予提供之情形外，應主動公開，且其公開之預算範圍，應本於職權儘可能最大範圍公開之。」因系爭資料為被告於職掌範圍內作成之預算及決算書，故被告應依法主動公開或應人民之申請而提供之。

六、系爭訴願決定以臺中高等行政法院105年訴字第90號判決意旨駁回所請，惟上開判決之案情與本案有間，且亦於最高行政法院審理中而尚未確定。又，本案於訴願程序中被告皆未附系爭資料，詎訴願管轄機關新北市政府竟憑空認定系爭資料屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定而駁回所請，是訴願決定有不憑證據之違誤等情。

七、綜上所述，並聲明：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）被告對於原告106年1月23日之申請，應作成准予提供原告105年度在校生商業類丙級專案技能檢定之「收支預算表」、「支出憑證送審明細表」及「經費收支明細對照表」電子擋（或影本）壹份之行政處分。

（三）訴訟費用由被告負擔。

參、被告則以：

一、原告向被告申請提供收支明細表並無理由，答辯如下：

（一）依據技術士技能檢定及發證辦法第16條所訂定之105年度勞動部委託教育部協同辦理在校生丙級專案檢定實施計畫，由教育部負責遴選工、商業類總召集學校、分區召集學校，及學、術科承辦學校等辦理單位，辦理在校生丙級專案技能檢定學、術科測試試務工作。

（二）被告由105年度在校生商業類丙級專案技能檢定基北分區召集學校新北市立三重高級商工職業學校委託為「學、術科承辦學校」進行檢定測試試務工作，爰被告非主辦單位，合先敘明。

（三）按政府資訊公開法第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」，另依同法第18條第1項第3款規定略以：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」。本案原告非屬當事人或利害關係人而依政府資訊公開法請求提供收支明細表，惟收支明細表因屬機關內部準備作業文件，得依政府資訊公開法限制公開（參照行政院主計處91年1月11日處實二字第0910000214號函意旨）。另最高行政法院96年3月1日96年度判字第00332號判決要旨：「…上訴人請求閱覽之里建設基金收支明細、財產登記簿、里經費收支簿及有關原始憑證、區公所補助林泉里之所有經費明細，係行政機關之會計憑證或記帳憑證，屬行政機關作成意思決定前之內部準備作業文件，依法不得提供閱覽（法務部90年12月4日法律字第0000743號函釋亦採相同見解），又依行為時行政資訊公開辦法第4條第1項第5款規定，應主動公開者為預算、決算書，並不及於會計憑證等資料」。現行政府資訊公開法第18條亦有相同之旨；爰依此，原告向被告申請提供收支明細表，屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，且無因對公益有必要，而應予提供之情形，又收支明細表難依政府資訊公開法第18條第2項規定採資訊分離原則，將其中部分公開或提供，故被告業依上開規定婉拒原告所請，尚無不法。

（四）至於原告主張收支明細表等資料係屬於政府資訊公開法第7條第1項第6款規定之「預算及決算書」應主動公開，惟被告編製經費收支預算表係為向技檢中心申請相關經費，其預算及決算仍歸屬技檢中心，爰原告應向技檢中心申請相關資訊，而非向被告申請等語，資為抗辯。

二、綜上所述，並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出臺北市立士林高級商業職業學校105年度在校生丙級專案技能檢定收支預算表、支出憑證送審明細表及經費收支明細對照表（見本院卷第42至45頁）、國立中壢高級家事商業職業學校105年度在校生丙級專案技能檢定收支預算表、支出憑證送審明細表及經費收支明細對照表（見本院卷第46至49頁）、國立馬公高級中學105年度在校生丙級專案技能檢定收支預算表、支出憑證送審明細表及經費收支明細對照表（見本院卷第50至57頁）、原告106年1月23日申請書（見被告可閱覽答辯書附證文件資料第1至2頁）、被告106年2月6日新北淡實字第1067970609號函（見被告可閱覽答辯書附證文件資料第3頁）等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、系爭資料是否屬於政府資訊公開法第18條第1項第3款「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，而不得公開或提供？

二、被告依前揭規定否准原告本件申請，有無違誤？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）政府資訊公開法第2條：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」

（二）政府資訊公開法第18條第1項第3款、第2項：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」

二、系爭資料並非屬於政府資訊公開法第18條第1項第3款「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」：（一)被告雖主張收支明細表因屬機關內部準備作業文件，依行政院主計處91年1月11日處實二字第0910000214號函意旨得限制公開。另依法務部90年12月4日法律字第0000743號函釋及最高行政法院96年3月1日96年度判字第332號判決，里建設基金收支明細、財產登記簿、里經費收支簿及有關原始憑證、區公所補助林泉里之所有經費明細，係行政機關之會計憑證或記帳憑證，屬行政機關作成意思決定前之內部準備作業文件，依法不得提供閱覽，再者，依行為時行政資訊公開辦法第4條第1項第5款規定，應主動公開者為預算、決算書，並不及於會計憑證等資料，是原告向被告申請提供收支明細表及會計憑證，屬行政機關作成意思決定前之內部準備作業文件，屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，且無因公益而應予提供之情形，自可限制公開云云。

（二)惟按政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法」，可知政府資訊公開法要求政府機關主動或依申請公開政府資訊，係藉政府資訊之公開以「保障人民知的權利」，「增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督」並「促進民主參與」。是以公開政府資訊本身即具有公益性，不問人民要求政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請求政府公開資訊（人民之資訊公開請求權），此與行政程序法第46條所規定行政程序中資訊公開請求權（申請閱覽、抄寫、複印或攝影行政機關所持之資料或卷宗權利），以當事人或利害關係人，並以主張或維護其法律上利益有必要者為限，有所不同。此乃現代民主國家建立透明政府及公眾監督政府所必要之機制。政府資訊公開之法律，亦被稱為是一種「陽光法案」（最高行政法院102年度判字第147號判決參照）。可知政府資訊公開法屬「一般性之資訊公開」，以公開為原則，不公開為例外，依該法申請行政機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有同法第18條第1項所定應限制公開或不予提供之情形外，行政機關均應主動公開或應人民申請而提供；政府資訊雖非屬政府資訊公開法第6條應主動公開者，人民仍得請求提供（行政資訊提供請求權），除符合同法第18條第1項限制公開或不予提供者外，行政機關即應提供。又因政府資訊皆由行政機關所掌管，唯各該行政機關知悉其所掌管資訊之內容與性質，是當行政機關拒絕提供政府資訊時，必須說明其拒絕之合法性，而行政法院對於政府資訊公開事件之司法審查，應就該政府資訊之全部或一部予以審查，亦即政府資訊是否符合免除提供之事由，行政法院應審查行政機關拒絕提供之合法性，而非完全尊重行政機關之決定。

(三)按政府資訊公開法第18條第1項第3款所稱之「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，其立法理由在「於政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供」，可知該款所以得豁免公開，乃在保障機關作成決定得為詳實之思考辯論，俾參與之人員能暢所欲言，無所瞻顧，故該等決策過程之內部意見溝通材料不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾；而「所謂『意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業』文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言；倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之（如該資訊符合政府資訊公開法第18條第1項所定其他各款情形之一者，仍應限制公開或不予提供；又該資訊若涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體表示意見），以保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與」，最高行政法院105年度判字第557號判決意旨可資參照。

（四)本件經查被告係受105年度在校生商業類丙級專案技能檢定基北分區召集學校「新北市立三重高級商工職業學校」委託為「學、術科承辦學校」進行檢定測試試務工作，系爭資料乃受託辦理技能檢定試務期間之收入及支出彙整後所製作之經費結報文件，以供向主辦單位技檢中心申請經費之用等情，業經被告陳明甚明（見本院106年7月26日準備程序筆錄），足證被告並未作成任何意思決定，系爭資料自非屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所指「政府機關作成意思決定前」內部單位之擬稿或其他準備作業。況系爭資料性質上為經費支出、收入之財務會計資料，不涉及機關決策過程之內部溝通意見，非屬函稿、簽呈或會辦意見之機關內部作業文件，縱使公開或提供予人民，尚無衍生爭議或機關困擾之疑慮，顯不符合政府資訊公開法第18條第1項第3款之要件，則被告據此規定駁回原告之申請，於法即有違誤（相同見解，見本院106年度訴字第734號判決，高雄高等行政法院106年訴字第107號判決)。

（五)被告又辯稱收支明細表等資料固屬於政府資訊公開法第7條第1項第6款規定之「預算及決算書」而應主動公開，惟被告編製經費收支預算表係為向技檢中心申請相關經費，其預算及決算仍歸屬技檢中心，若未經技檢中心同意，仍不得提供予原告云云。惟按政府資訊公開法第17條規定：「政府資訊非受理申請之機關於職權範圍內所作成或取得者，該受理機關除應說明其情形外，如確知有其他政府機關於職權範圍內作成或取得該資訊者，應函轉該機關並通知申請人」，可知政府資訊非被告於職權範圍內所作成或取得者，如確知有其他政府機關於職權範圍內作成或取得該資訊者，始得函轉該機關並通知申請人。本件據被告陳稱：「(問：這些收支預算表、支出憑證送審明細表、經費收支明細對照表，這些東西上面所記載的是屬於誰的資料？)這些是屬於被告淡水商工的資料。是教育部跟技檢中心決定了檢定的召集學校，召集學校才跟技檢中心簽約，我們是屬於召集學校下面協助的學校。在11月、12月份的時候三重商工召集開會決定報名的表件何時交，然後我們把費用繳交給召集學校，然後確認全國檢定日期後，再依學校分配的考場數，由召集學校給我們一張內部表格告訴我們經費及考場數有多少，並要求我們按照技檢中心的制式表格做一張經費概算表，然後依照他們給我們的經費數填報這些資料。……我們只是把填上去，學校蓋個核章，然後我們所有資料就交給三重商工核備，核備完成後會撥經費進來，我們學校就當學術科的考場，考完以後，收支結算表要再退回去。契約已載明制式表格都是屬於技檢中心的版權所有，故表格流出去的話，要發文問技檢中心。我們也問過三重商工，三重商工說資料權限屬於主管機關的，我們不能給原告。」等語（見本院106年7月26日準備程序筆錄)，可知，被告確有於職權範圍內編制系爭收支預算表、支出憑證送審明細表、經費收支明細對照表，並非其他政府機關於職權範圍內作成或取得，與政府資訊公開法第17條規定情形不符，被告顯仍保有系爭資料之電子檔(或影本)，且非內部單位之擬稿或其他準備作業，尚不得以技能檢定中心不同意公開為由而拒絕提供，是被告依政府資訊公開法第18條第1項第3款駁回原告之申請，非無違誤。

三、綜上，原告申請被告提供如主文第2項所示之系爭資料，並無政府資訊公開法第17條及第18條第1項第3款規定之情事，被告予以否准，非無違誤。訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請判決撤銷訴願決定及原處分，並判決如其聲明所示，為有理由，應予准許。

四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第218條、第98條第1項前段，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭