高雄高等行政法院判決

上訴人

財政部國有財產署南區分署

代表人

黃莉莉

訴訟代理人

黃耀光

訴訟代理人

曾友和

被上訴人

臺南市政府環境保護局

代表人

李賢衞

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對中華民國105年12月27日臺灣臺南地方法院105年度簡字第31號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之稽查人員於民國104年10月6日執行登革熱專案巡檢稽查，於上訴人經管之臺南市○區○○段0000○000○號國有土地（下稱系爭土地）上門牌號碼為臺南市○區○○街00巷00號建物（下稱系爭建物）內，發現肥皂盒內有積水且孳生孑孓，現場採樣並錄影存證，被上訴人認上訴人違反廢棄物清理法第27條第11款暨臺南市政府100○0○00○○市○○○○○00000000000號公告，乃依同法第50條第3款規定，於104年11月17日開立環稽廢裁字第000000000號執行違反廢棄物清理法案件裁處書，裁處上訴人新臺幣（下同）3,000元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院以105年度簡字第31號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：系爭建物坐落於臺南市○區○○段0000○000○號國有非公用土地，上訴人係基於私權關係管理國有非公用土地，系爭建物之所有權人為蔣浩明，被上訴人於104年11月5日以環字第1040111452號函覆上訴人略以：「說明：……四、……次查該戶目前無人居住，亦無大門遮掩，且屋頂破損；經查訪對面鄰居，表示該址已多年無人居住，且告知日前貴處有派員到場清理環境（發生火災），再向北區區公所查詢該址門牌無人入戶，……。」等語，遽認上訴人應負起管理督導之責。然系爭建物非上訴人所經管之國有房屋，縱現況無人居住且該址門牌無人入戶，系爭建物仍屬民眾私人財產，上訴人無事實上實際管領力，之前派員到場清理環境係因火災維護公共衛生代為清理，應以系爭建物之所有權人負責清理屋內廢棄物及環境髒亂責任。違反廢棄物清理法之裁罰應基於行為人責任優先於狀態責任之法理，先釐清並追查行為人，且廢棄物清理法第27條規定係屬行為罰，應以實際行為人為處罰對象；上訴人非造成環境髒亂情形之行為人，違反地點亦在私有建物所有人之管領範圍內，行政機關裁罰時應以具有管理權能及實際負責之人為裁罰，被上訴人未查明使用人及管理人，逕以土地所有人為裁罰對象，係誤用廢棄物清理法。稽查時之錄影畫面亦無法證明上訴人即為行為人，不得僅因系爭建物坐落於國有非公用土地，即認定上訴人為違規行為人，否則顯與立法目的有違。現有環保法規並無課予土地所有權人有防止他人在其土地上傾倒廢棄物之義務，上訴人縱有疏於注意致其所有土地遭他人不法堆放廢棄物，亦難認上訴人有違反法律上之義務可言，顯然被上訴人對依法負有防止義務之行為主體涵攝錯誤，誤課予上訴人即土地所有權人有防止他人放置空瓶等或其他積水容器之義務等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：其於104年10月6日執行登革熱專案稽查時，於系爭建物內發現棄置肥皂盒有積水未妥善清理致生孑孓，有事實足認有孳生病媒蚊幼蟲之虞，被上訴人並於現場進行孑孓採樣，確認上訴人所管理之空屋內，棄置肥皂盒有積水未妥善清理，並錄影存證，遂以上訴人違反廢棄物清理法第27條第11款暨臺南市政府100○0○00○○市○○○○○00000000000號公告，依同法第50條第3款規定裁處上訴人3,000元罰鍰。次按行政程序法第43條規定，行政機關為處分或其他行政行為應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人；被上訴人於104年10月6日稽查當時，經查訪對面鄰居表示該址已多年無人居住，屋頂破損且無大門遮掩，可任由人進出，且鄰居亦告知上訴人均有定期派員清理環境（上訴人亦承認有派員清理），復查詢北區戶政事務所該址門牌無人入籍；十多年前發生氣爆火災後原住戶即遷離。上訴人以基於維護公共衛生為由代為清理，卻又爭論行為人為占用人蔣浩明，並表示事後將向系爭建物之所有人求償費用，實為不當。國有土地遭占用多年，發生火災迄今無人居住，上訴人自應善盡土地所有權人管理之責，清理系爭建物之積水容器，且臺南市政府為抑制登革熱疫情，一再呼籲加強環境衛生管理，上訴人任其孳生孑孓，違規事實明確等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：

（一）按臺灣電力股份有限公司（下稱臺電公司）臺南營業處於105年8月8日以臺南字第1051296340號函覆被上訴人略以：系爭建物電錶電號於79年申辦過戶為蔣浩明，並於94年10月終止供電契約；又依臺南市北區戶政事務所於105○0○0○○○市○○○○0000000000號函檢送之戶籍資料，系爭建物自88年即無人入籍，而蔣浩明係設籍於臺南市○區○○路000巷00號2樓之1，且已於93年6月28日死亡，是故系爭建物除系爭土地所有權人即上訴人以外，並無其他具有管領能力之管理人、使用人，先予說明。

（二）本件被上訴人所屬稽查人員於104年10月6日前往系爭建物稽查，依據現場稽查時拍攝之彩色照片顯示，系爭建物不僅無大門，可任人進出，建物內已成如廢墟無人居住（上訴人亦自承火災過後有派員清理），且有肥皂盒等其他儲水容器棄置於系爭建物內，環境可稱雜亂，系爭建物依一般常理、經驗法則觀之，確實呈廢墟狀且現場容器積水的確會孳生病媒蚊，有礙公共衛生，系爭建物多年無人居住已無直接管領力之人，而上訴人為系爭國有土地之管理人，對棄置之系爭建物自有管領力，應負責維持該處之整潔，惟上訴人未妥善清理其管理土地上之積水容器致孳生病媒蚊，是故上訴人違反廢棄物清理法第27條第11款規定之事實，甚為明確，被告依同法第50條第3款規定予以裁罰，自屬有據。

（三）上訴人雖主張廢棄物清理法第27條規定係行為罰，依據該條第11款授權之臺南市政府100年1○00○○市○○○○○00000000000號公告課予上訴人清理義務，係超越母法之授權範圍。然依廢棄物清理法第1條規定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」可知第27條規定即係為維護國民健康所制定第1款至第10款之污染環境行為，為避免掛一漏萬，並於第11款規定概括條款，透過行政機關公告相類似污染環境行為，以補立法之不足，觀諸該公告之污染環境行為，係規範有管領力之人未妥善清理積水處或積水容器，則構成污染環境行為，顯係為確保公共衛生，規定何為污染環境之行為。廢棄物清理法第27條條文中所列舉為積極作為，而臺南市政府之公告係規範有管領力者卻未妥善清理環境之不作為，兩者皆屬污染環境之行為，自有規範之必要，就廢棄物清理法整體之關聯意義通盤觀察，顯見立法者為達成廢棄物清理法所欲保障公共衛生之目的，已明確授權主管機關，就其他污染環境行為為公告，藉以防止環境髒亂，從而，該臺南市政府之公告自與授權明確性原則、民主及法治原則無違，上訴人所訴自不足採。本件上訴人未盡清理之責之不作為，即屬義務之違反，縱課以狀態責任，其目的與廢棄物清理法之上揭立法意旨亦無違背等由，駁回上訴人於原審之訴。

五、上訴人上訴意旨略以：

（一）按「（第1項）不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。（第2項）前項行為，應以書面為之。」、「因繼承、強制執行、徵收、法院之判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，應經登記，始得處分其物權。」、「對於物有事實上管領之力者，為占有人。」、「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限。」民法第758條、第759條、第940條及第1148條第1項分別定有明文。

（二）原判決明顯違背法令，分述如下：

1.上訴人對系爭建物並未具有直接管領力。原判決所述：「……臺電公司臺南營業處於105年8月8日臺南字第1051296340號函覆被上訴人略以：系爭建物電錶電號於79年申辦過戶為蔣浩明，並於94年10月終止供電契約。又臺南市北區○○○○○000○0○0○○市○○○○0000000000號函覆臺南市政府環境保護局之戶籍資料，該址門牌自88年即無人入籍，又蔣浩明係設籍於臺南市○區○○路000巷00號2樓之1，且已於93年6月28日死亡，是故系爭建物除系爭土地所有權人即上訴人以外，並無其他具有管領能力之管理人、使用人，先予說明。」等由，充其量僅足作系爭建物用電權利義務關係或設籍資料，無法據以認定上訴人具有直接管領力。依民法第758條、第759條、第940條、第1148條之規定，即便系爭建物未辦理保存登記，仍應以蔣浩明之繼承人為具有直接管領力之占有人。

2.依廢棄物清理法第27條之立法精神及該條第1款至第10款例示規定，並未規範非行為人之土地所有權人應盡妥善清理他人污染環境行為所致結果之責，上訴人之消極不作為不應構成於指定清除地區內所嚴禁之行為，原判決明顯混淆廢棄物清理法第11條所有權人之狀態責任，逕當作同法第27條行為人之作為義務。為此請求原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷。

六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上訴意旨再論斷如下：

（一）按「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」、「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」、「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」、「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：……三、為第27條各款行為之一。」廢棄物清理法第3條、第5條第1項、第27條第11款及第50條第3款分別定有明文。次按被告100年1月11日環管字第10000503990號公告略以：「公告事項：基於環境衛生需要，公告臺南市指定清除地區，為所轄之行政區域。」另臺南市政府100年1○00○○市○○○○○00000000000號公告略以：「公告事項：一、未妥善清理下列處所或容器，有事實足認有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，為汙染環境行為：（一）建築物地下室或其他積水處。（二）空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器。」由上開法令規定可知，廢棄物清理法第27條第11款暨臺南市○○000○0○00○○市○○○○○00000000000號公告規定意旨，在於督促有管領權之人對於所管土地及建物，應善盡其管理義務與責任，改善環境衛生，以避免有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為，並維護國民健康，其有違反而未妥善清理積水容器，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為者，即應受罰。

（二）又按「（第1項）國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。（第2項）左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。二、公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。三、事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。（第3項）非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」、「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」、「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。」國有財產法第4條、第12條及第38條前段分別定有明文。復按「本署為應轄區業務需要，得設分署。」、「財政部國有財產署為辦理國有財產業務，特設北區、中區、南區分署（以下簡稱各分署）。」、「各分署掌理轄區內下列事項：……二、國有財產之管理。」分別為財政部國有財產署組織法第5條及財政部國有財產署各分署組織準則第1條、第2條第2款所規定。準此，非公用財產類之土地未經撥用者，因財政部國有財產署各分署對其掌理轄區內之該國有土地既有管理之權責，而為國有土地之管理人，自屬廢棄物清理法第27條第11款及臺南市○○000○0○00○○市○○○○○00000000000號公告課予清理責任之對象，若有違反作為義務之情事時，當為廢棄物清理法第50條科罰之對象。

（三）經查，本件系爭土地為上訴人管理之國有土地，此為兩造所不爭；且依被上訴人於104年10月6日現場稽查時拍攝之彩色照片顯示，系爭土地上之建物不僅無大門，可任人進出，建物內已成如廢墟無人居住；又依臺電公司臺南營業處於105年8月8日以臺南字第1051296340號函覆被上訴人略以：系爭建物電錶電號於79年申辦過戶為蔣浩明，並於94年10月終止供電契約；再依臺南市北區戶政事務所於100○0○0○○○市○○○○0000000000號函檢送之戶籍資料，蔣浩明係設籍於臺南市○區○○路000巷00號2樓之1，且已於93年6月28日死亡，是故系爭建物除系爭土地管理人即上訴人以外，並無其他具有管領能力之管理人、使用人等情，已經原審依調查證據之結果，詳述其判斷之依據及得心證之理由，經核與卷內證據尚無不符。是原判決據以認定上訴人對棄置之系爭建物具有直接管領力，應負責維持該處之整潔，核屬有據。從而，被上訴人以上訴人未妥善清理其管理土地上建物內之積水容器（肥皂盒）致滋生病媒蚊，違反廢棄物清理法第27條第11款規定，而依同法第50條第3款規定，裁處上訴人3,000元罰鍰，自屬有據，原判決予以維持，亦無不合。上訴人主張其對系爭建物並無直接管領力，依民法第758條、第759條、第940條、第1148條之規定，即便系爭建物未辦理保存登記，仍應以蔣浩明之繼承人為具有直接管領力之占有人，原判決據以認定其就系爭建物有直接管領力，明顯違背法令云云，核屬其一己之法律上歧異見解，並不可採。

（四）復查，廢棄物清理法第11條第1款：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」及第50條第1款：「有下列情形之一者，處新臺幣1千2百元以上6千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」由上開規定可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人及使用人。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。至狀態責任之課予，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。又廢棄物清理法第11條為一般廢棄物之清除責任，立法意旨應有產生廢棄物者負清除責任之意；惟倘若污染行為人無法確定或無可追索時，則課予同法第11條第1款之狀態責任，即無論是否在指定清除地區內之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務。至於廢棄物清理法第27條第11款規定，則在於督促有管領權之人對於所管土地或建物，應善盡其管理義務與責任，改善環境衛生，以避免有污染環境行為，並維護國民健康，核與廢棄物清理法第11條第1款之行為態樣並不相同。本件上訴人違反廢棄物清理法第27條禁止規定，並非違反同法第11條清除一般廢棄物之義務責任規定，亦即本件被上訴人據以處分者，並非上訴人放任系爭土地上建物之一般廢棄物未予清除，而是上訴人未妥善清理系爭土地上建物內之積水容器（肥皂盒積水），有事實足認有孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）之污染環境行為，違反廢棄物清理法第27條禁止污染環境行為規定。上訴人混淆「行為責任」、「狀態責任」與「第11條清除義務責任規定」、「第27條禁止污染環境行為之規定」，主張其消極不作為不應構成於指定清除地區內所嚴禁之行為，並指摘原判決明顯混淆廢棄物清理法第11條所有權人之狀態責任，逕當作同法第27條行為人之作為義務云云，委無可採。

（五）綜上所述，上訴人之主張並無足採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人於原審之訴，於法並無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭