高雄高等行政法院判決

民國107年6月7日辯論終結

原告

樺懋科技股份有限公司

代表人

王育証

訴訟代理人

蔡坤展 律師

被告

財政部關務署高雄關

代表人

陳金標

訴訟代理人

蔡耀煌

輔助參加人

行政院環境保護署

代表人

李應元

訴訟代理人

顏肇毅

訴訟代理人

蔡耿宏

輔助參加人

臺南市政府

代表人

李孟諺

訴訟代理人

賴銘欽

　洪緯廷

上列當事人間虛報出口貨物事件，原告不服財政部中華民國106年6月1日台財法字第10613916430號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項︰本件被告代表人原為陳善助，嗣於訴訟繫屬中變更為陳金標，並據被告新任代表人陳金標具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、爭訟概要︰緣原告於民國105年5月20日委由聯洋報關行有限公司（下稱報關行）向被告報運出口「STAINLESS STEEL SCRAP」乙批（報單號碼：第BC/05/182/E0101號），重量計539,080公斤，經電腦核定按C3（貨物查驗）方式通關。被告查驗結果，懷疑實際貨物為有害事業廢棄物，遂通報主管機關即輔助參加人行政院環境保護署（下稱環保署）所屬環境督察總隊南區環境督察大隊（下稱南區環境督察大隊），並於105年5月23日會同該大隊、原告及報關行人員進行現場勘驗，經該大隊認定實際貨物為「電弧爐煉鋼爐碴」，屬一般事業廢棄物（固體廢棄物），被告乃據以更正貨物名稱為「電弧爐煉鋼爐碴」，改列貨品分類號列第2618.00.00.00-0號「冶煉鋼（鐵）所產生之粒狀熔渣（熔渣砂粒）」，並審認原告未檢具環保主管機關核發之輸出同意文件，即行報運貨物出口，且虛報出口貨物名稱，輸出事業廢棄物，屬一行為同時違反行為時海關緝私條例第37條第2項及廢棄物清理法第38條第1項之規定，依行政罰法第24條第1項規定，應適用法定罰鍰額最高之海關緝私條例第37條第2項規定裁處，並參據報運貨物出口涉及虛報案件裁罰金額參考表第1點第1款至第4款之規定，而以105年6月28日105年第00000000號處分書對原告裁處罰鍰新臺幣（下同）84萬元（下稱系爭罰鍰處分）。原告不服，申請復查，未獲變更，提起訴願，亦遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明︰

㈠原告為合法公告再利用業者，擁有先進設備及專業技術，從事煉鋼爐碴處理及再利用已有10餘年歷史。又透過專業分選技術將煉鋼爐碴之殘鋼釋出，係屬業界普遍採用之成熟技術（例如實務上環保公司將中鋼爐碴分選成廢鋼，可再回售予中鋼子公司）。原告收受訴外人燁聯鋼鐵股份有限公司（下稱訴外人燁聯鋼鐵公司）之鋼鐵爐碴，經過破碎、篩分及分選將殘鋼釋出，而將取得之廢鋼報運出口至荷蘭買主，並申報貨物名稱為「STAINLESS STEEL SCRAP」（廢鋼）（下稱系爭貨物），竟遭被告以目測方式認定為爐碴，顯與系爭貨物真實狀況不符。參諸經濟部推廣資料即「電弧爐煉鋼還原碴資源化應用技術手冊」所載：「由於煉鋼爐碴中含有殘鋼，此等殘鋼是最重要的回收材料，電弧爐煉鋼過程中，會有一些鋼液懸浮在熔融的爐碴中。……而電弧爐氧化碴中一般含有7%－10%殘鋼，經粉碎及加工磁選後，可回收其中90%的殘鋼。至於電弧爐還原碴一般含有2%－5%殘鋼，經粉碎及加工磁選後，亦可回收其中之殘鋼，均是有效之資源回收方式。」等情，足見利用粉碎及磁選方式回收電弧爐氧化碴之殘鋼，係屬有效且符合環保之資源回收。基此，原告收受燁聯鋼鐵公司之電弧爐煉鋼氧化碴，經過入料大篩分，再經過粗篩、人工分選、磁選、破碎、中篩、感應式分選、破碎、粉碎、細篩集塵及重力分選等十餘道專業工法，將電弧爐煉鋼氧化碴之殘鋼回收，符合環保目的。又原告係收受燁聯鋼鐵公司之電弧爐煉鋼氧化碴加以回收，所取得為殘鋼（即「廢鋼」），並非「廢鐵」，此另參諸金屬工業研究發展中心對系爭貨物（仍留置於原告廠區）取樣，所製作之試驗報告自明。由鐵、鉻、鎳、錳等成分所組成，屬於前開經濟部推廣手冊所述之回收資源，絕對不是爐碴。惟因國內環保署事業廢棄物申報及管理資訊系統之廢棄物代碼查詢，僅有「廢鐵」而無「廢鋼」；故原告於相關文件中或有陳述所回收之資源為「廢鐵」，然原告出口時係以「STAINLESS STEEL SCRAP」即「廢鋼」貨名申報（STAINLESS STEEL為不銹鋼），於法並無違誤。

㈡有關行政罰之舉證責任，必須確實證明違法事實之存在，本案被告以目測方式認定貨物為爐碴，於法顯有違誤。且本案涉及行政罰之事實認定，依據司法實務見解，必須有明確事實認定。原告於被告處理程序中，曾請求檢驗系爭貨物性質，藉以證明系爭貨物確非爐碴，竟遭被告拒絕否准，於法顯有違誤。又環保署所公告「屬產業用料需求之事業廢棄物種類」之四項要件，不能單以目測判斷。另參照經濟部100年2月9日所公布之「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」之編號8：「一、事業廢棄物來源：事業產生之廢單一金屬料（銅、鋅、鋁、錫），其特性需要符合下列規定：㈠不含汞成分。㈡具金屬性質（如金屬、合金或電鍍金屬）。㈢不包含粉末、污泥、灰渣或有害廢液。㈣不包含電線電纜剝皮後產出之廢裸銅線其截面積大於22平方公釐者。㈤該單一金屬含量在百分之40以上者。」該規定相較於上開環保署公告，僅增加第4項內容，其餘規範方式均大致相同。而該第四項：「不包含電線電纜……」之規範，用語亦與「不包含粉末」等語相同，顯見不包含之意，係指不能為而言。基此，系爭貨物並非粉末物質，縱表面有些許粉末，亦未違反該要件。退步言之，系爭貨物表面縱有包含粉末，然該粉末究係無法避免之灰塵？可利用之鐵粉？或其他物質？亦需經過鑑定，方能判斷是否違反該要件。被告及訴願決定未經專業鑑定，即稱系爭貨物不具備金屬性質，且表面含有些許粉末顆粒，不符合上開公告之四項要件云云，自難令人心服。再者，環保署所編訂「廢棄物輸出入管制判定參考手冊」，僅具參考性質而已，被告以極為粗略且主觀性強之目測方式，認定系爭貨物係屬爐碴而非廢鋼，不符合採證法則，採不採用，存乎承辦人員一心。何況本案承辦人員亦未經廢金屬目測專業訓練，何能期待其能作出正確判斷。故被告以參考手冊及非專業人員意見為唯一依據，認定系爭貨物係屬爐碴，而課以行政罰，顯然違法。依上，本案既無難以取得證據資料之急迫性，被告僅以目測方式裁處行政罰，於法即有違誤。

㈢退步言之，系爭貨物縱認定為不符合產業用料需求，亦屬不符合產業需求之「廢鋼」，並非「電弧爐煉鋼爐碴」。又環保署上開公告純係以國內產業需求為考量，並未審酌國際上對於廢金屬之標準規範，然貨品分類號列係遵循國際統一標準，兩者定義顯有差異。參酌前揭「屬產業用料需求之事業廢棄物種類」之規定：「一、屬產業用料需求之事業廢棄物種類為：……㈤廢單一金屬（……鐵……）」，系爭貨物縱認定為不符合產業用料需求，亦屬不符合產業需求之「廢鋼」，並非「電弧爐煉鋼爐碴」，即無虛報貨物名稱之違章事實。再者，原告對於系爭貨物名稱之申報，已盡注意義務之能事，因系爭貨物係出口至荷蘭鹿特丹，若系爭貨物為爐碴，荷蘭廠商豈會接受進口，即無國際市場可言，則貨價連支付運費都遠遠不足，原告豈會從事賠本生意？即使系爭貨物不符合產業需求，亦屬廢鋼而非爐碴，原告申報為廢鋼，並未違反注意義務，而此益可證明原告對系爭貨物名稱申報，事前事後已窮盡注意之能事，無虛報貨物名稱之故意過失，自無被告所稱虛報貨物名稱可言。

㈣另輔助參加人臺南市政府對原告105年11月16日所送交之事業廢棄物清理計畫書（下稱廢清書）記載：「㈢230999製程之廢棄物代碼R-1301（廢鐵）刪除境外處理方式」，而以105年12月19日函文刪除「境外處理」，係因臺南市政府環保局知悉原告已對系爭貨物出口爭議進行救濟，主動建議原告日後就製程產生之「廢鐵」，可以申報「產品」方式處理，故於該函刪除廢清書之境外處理方式。又在該函文變更之前，原告廢清書均有表明「廢鐵」境外處理方式，系爭貨物出口日期為105年5月20日，依據當時廢清書記載出口至荷蘭，並無違誤。再依據107年3月19日原告廠房現場勘驗結果，可確認如下事實：1.原告收受燁聯鋼鐵公司之電弧爐煉鋼氧化碴，經過入料大篩分，再經過粗篩、人工分選、磁選、破碎、中篩、感應式分選、破碎、粉碎、細篩集塵及重力分選等10餘道專業工法，將電弧爐煉鋼氧化碴之殘鋼回收，符合環保目的。2.原告收受燁聯鋼鐵公司之電弧爐煉鋼氧化碴，該氧化碴原料之外觀，從數10公分之粗塊狀到小於1公分之粉末狀，與被告先前所提呈之106年11月28日「燁聯鋼鐵公司產出爐碴鐵樣態」等照片迥然不同，亦與原告出口之系爭貨物照片明顯有別。3.原告於廢清書處理流程表中已載明原告製程之廢鐵有大於20mm（2公分，粗粒）、20至15mm（2-1.5公分，中粒）、小於15mm（1.5公分，細粒）等（詳處理流程質量平衡圖）。實際產出包括粗塊廢鋼（廢鐵）：200mm（20公分）、80mm（8公分）、50mm（5公分），以及細塊廢鋼：50-15mm（5-1.5公分）、15mm以下（1.5公分以下）。當天勘驗現場亦可確認原告製程之廢鋼（廢鐵）涵蓋上述粒徑，原告據以出口，並無違誤等情。

㈤聲明：訴願決定及原處分（含復查決定）均撤銷。

四、被告答辯及聲明：

㈠原告於105年5月20日向被告報運出口「STAINLESS STEEL SCRAP」乙批，依南區環境督察大隊繕具之督察紀錄會勘結論、原告接受被告約詢談話之陳述，可知系爭貨物雖經破碎篩分分選，其型態上仍屬冶煉鋼鐵所產生之熔渣、浮渣或其他廢料。是以本案實到貨物為電弧爐煉鋼爐碴，原告涉有虛報出口貨物名稱，足堪認定。又環保署為我國法定最高環境保護及唯一認定報關貨品是否屬廢棄物之行政機關，其專業性及權威性當無庸置疑，誠非原告所指稱之非專業人員可比擬。且行政領域各有權責劃分及高度專業性，廢棄物之判定，為環保署法定權責，被告未便擅專。是以，針對系爭貨物之查驗，均請環保署會同勘驗。準此，系爭貨物外觀經會勘結果既無金屬光澤、延展性等金屬性質，且表面帶有粉末顆粒，不符合該法定要件，主管機關依法定權責於105年5月23日會同原告及其委任之報關人員勘驗結果，認定來貨為電弧爐煉鋼爐碴，被告據以更正其原申報貨名，洵屬有據，誠非原告指摘被告僅以目測判斷、或以參考手冊及非專業人員意見為唯一依據，而認定系爭貨物係屬爐碴；亦未違反原告所指稱「進出口貨物查驗注意事項」第29條第2項規定。蓋該項係規定「必要時」被告再派員重驗或送請化驗鑑定貨物而言，被告於本件查驗過程中既已派員會同環保署會勘，且獲該法定之唯一報關廢棄物認定機關明確判定系爭貨物，核無送請其他機關再化驗鑑定之必要，自無違反該規定可言。且輸出一般事業廢棄物依法應取得主管機關之同意文件，與其適用之稅則無涉。

㈡參據環保署100年12月發行「廢棄物輸出入管制判定參考手冊」前言：「……本署乃編訂『廢棄物輸出入管制判定參考手冊』，其目的在於藉由本參考手冊讓海關或環保主管機關之執行人員，能更精準和有效的判定出疑似管制輸出入之廢棄物，以達到管制之效能，並降低廢棄物輸出入衍生之環境風險……」，查廢鐵及電弧爐煉鋼爐碴俱屬該判定參考手冊之範疇，前者規範於「屬產業用料需求之事業廢棄物種類」；後者列入「一般事業廢棄物」之「固體廢棄物」，兩者名稱與分類區別甚明。系爭貨物既經主管機關判定為「電弧爐煉鋼爐碴」，否定系爭貨物原申報之名稱「STAINLESS STEEL SCRAP」已明。又原告從事國際貿易多年，且登記廢棄物清除、廢棄物處理及廢棄物資源回收為其所營事業，系爭貨物之來源收受自燁聯鋼鐵公司之電弧爐煉鋼氧化碴為其所自承，從而，原告對於廢鐵、爐碴之區別應知之甚稔，當知申報出口之廢鐵須符合主管機關頒布之公告廢金屬要件規範，始得不備許可文件而報關出口，惟原告卻未申請主管機關許可，復捨其收受之電弧爐煉鋼爐碴貨名不就，蓄意申報系爭貨物為廢鐵（STAINLESS STEEL SCRAP），顯然原告所為與其所稱：「原告對系爭貨物名稱申報，已盡注意義務之能事」背道而馳，甚不足取。為確保申報系爭出口貨物正確性，原告負有誠實申報出口貨物名稱、規格等義務，本應就交易文件誠實申報，藉以防止違章情事發生。然原告於出口系爭貨物時，疏於注意未於報關前查證清楚，主動據實申報，虛報所運貨物名稱之違章，自有過失，依行政罰法第7條第1項規定意旨，仍應依法論處。

㈢本案被告依法准原告所請辦理退關出倉，並於105年6月16日通報臺南市政府環境保護局接續進行該批廢棄物之後續追蹤與管制後，對系爭貨物已無任何管控權限。原告105年6月15日之出口貨物退關出倉申請書所載櫃號如下：第CLHU0000000、DRYU0000000、EGSU0000000、GLDU0000000、TGHU0000000、DFSU0000000、DRYU0000000、EISU0000000、MAGU0000000、TGHU0000000、DFSU0000000、DRYU0000000、EISU0000000、MAGU0000000、TGHU0000000、DFSU0000000、EGHU0000000、EITU0000000、TEMU0000000、TGHU0000000號，而與本案相關之本院106年度訴字第279號憬懋企業股份有限公司案之出口報單申報之櫃號如下：第CLHU0000000、DRYU0000000、EGSU0000000、GLDU0000000、TGHU0000000、DFSU0000000、EISU0000000、MAGU0000000、TGHU0000000、DFSU0000000、EISU0000000、MAGU0000000、TGHU0000000、EITU0000000、TEMU0000000、TGHU0000000、BEAU0000000、EISU0000000、TCLU0000000、TCLU0000000號，比較上列二案申報櫃號可知，本案申請退關之櫃號第DFSU0000000、DRYU0000000、DRYU0000000、EGHU0000000號等4個貨櫃所裝載貨物，於退關出倉後已經換櫃，是否同一，不無疑義等語，資為抗辯。

㈣聲明：原告之訴駁回。

五、輔助參加人環保署陳述：南區環境督察大隊於105年5月23日會同被告與原告勘驗時，系爭貨物表面有非常多粉末，原告表示來源是燁聯鋼鐵公司之爐碴，故認定系爭貨物為「電弧爐煉鋼爐碴」等語。

六、輔助參加人臺南市政府陳述：依行為時臺南市政府核准原告之廢清書，原告收受燁聯鋼鐵公司產出事業廢棄物電弧爐煉鋼爐氧化碴（廢棄物代碼R-1209），經再利用程序處理後所衍生之事業廢棄物為廢鐵（廢棄物代碼R-1301），係屬公告再利用之一般事業廢棄物，且可以境外處理等語。

七、本件爭訟概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有系爭貨物出口報單（原處分卷第1-3頁）、南區環境督察大隊督察紀錄（原處分卷第17-18頁）、被告事業廢棄物會勘紀錄表（原處分卷第19頁）、談話紀錄（原處分卷第20-21頁）、系爭罰鍰處分書（本院卷第39頁）、復查決定書（本院卷第41-46頁）及訴願決定書（本院卷第27-37頁）等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：被告認定原告報運出口之系爭貨物名稱應為「電弧爐煉鋼爐碴」，並以原告虛報所運貨物名稱，依據行為時海關緝私條例第37條第2項規定，裁處原告罰鍰84萬元，是否適法？本院判斷如下：

㈠本件應適用之法令：

1.行為時海關緝私條例第37條第1項第1款、第2項規定：「（第1項）報運貨物進口而有下列情事之一者，得視情節輕重，處以所漏進口稅額2倍至5倍之罰鍰，或沒入或併沒入其貨物：一、虛報所運貨物之名稱、數量或重量。……（第2項）報運貨物出口，有前項各款情事之一者，處1百萬元以下之罰鍰，並得沒入其貨物。」

2.行為時中華民國海關進口稅則（103年8月版）肆「輸出入規定」欄使用說明、二、輸出規定㈢其他相關輸出規定二、㈣及代號「531」輸出規定：「輸出下列貨品，不論其歸CCC何號列，應依照下列有關規定辦理；違者，廠商應自負相關法律責任：……㈣輸出有害廢棄物及其他經行政院環境保護署指定之一般事業廢棄物，應自行依照輸出規定代號『531』之規定辦理。」、「應檢附行政院環境保護署或直轄市、縣市主管機關核發之同意文件……。」

3.廢棄物清理法（下稱廢清法）第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」行為時第38條第1項規定：「事業廢棄物之輸入、輸出、過境、轉口，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發許可文件，始得為之；其屬有害事業廢棄物者，並應先經中央主管機關之同意。但事業廢棄物經中央主管機關會商目的事業主管機關公告屬產業用料需求者，不在此限。」行為時第53條第3款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：……三、違反第38條第1項、第3項規定或第38條第4項準用同條第1項或第3項規定。」

4.環保署依廢清法第38條第3項、第5項規定訂定之「事業廢棄物輸入輸出管理辦法」第12條第1項規定：「一般事業廢棄物之輸出，應由該事業廢棄物之產源事業、廢棄物清除機構向直轄市、縣（市）主管機關申請，經核發許可文件後，始得辦理報關、輸出。」第32條規定：「（第1項）依本辦法規定申請輸出、輸入許可文件之廢棄物，於報關時若有疑義，由核發許可文件之直轄市、縣（市）主管機關認定之。（第2項）未依本辦法申請輸出、輸入許可文件，致有報關貨品是否屬廢棄物範疇疑義時，由中央主管機關認定之。」

5.環保署依行為時廢清法第38條第1項規定，發布97年3月5日環署廢字第0970016070號公告「屬產業用料需求之事業廢棄物種類」（下稱環保署屬產業用料需求之事業廢棄物種類公告）：「……㈣廢鋼（含不銹鋼）。㈤廢單一金屬（……鐵……），應符合下列要件：1、不含汞成分。2、具金屬性質（如金屬、合金或電鍍金屬）。3、不包含粉末、污泥、灰渣或有害廢液。4、主要金屬成分大於（含）百分之40。……。」

6.行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」

㈡綜參前揭規定可知，行為時海關緝私條例第37條第1項第1款、第2項以「虛報所運貨物之名稱」作為處罰對象，係以報運人申報進出口之貨物名稱與實際不符者為構成虛報，而其虛報行為之有無，係以報單之記載為判定依據。又事業廢棄物種類，可區分為符合「環保署屬產業用料需求之事業廢棄物種類公告」之事業廢棄物及非屬產業用料需求之事業廢棄物兩大類，而其中屬產業用料需求之一般事業廢棄物及非屬產業用料需求之一般事業廢棄物之輸出管理方式，並不相同。如屬產業用料需求之一般事業廢棄物，毋須向廢清法之地方主管機關申請核發輸出許可文件，即可報運輸出；惟如非屬產業用料需求之一般事業廢棄物，則須先由該事業廢棄物之產源事業或廢棄物清除機構向地方主管機關申請，經核發輸出許可文件後，始得辦理報關、輸出。至於報關有疑義時，如報運人有檢附輸出許可文件時，由核發許可文件之廢清法之地方主管機關認定之；如未檢附輸出許可文件，致有報關貨品是否屬廢棄物範疇疑義時，則由廢清法之中央主管機關認定之。是以，被告對於報運人申報出口之貨物是否為廢棄物範疇而有疑義時，係由廢清法之主管機關依職權參與協助被告認定，被告如據以認定報運人有申報出口之貨物名稱與實際到貨不符之情形，而依海關緝私條例第37條第2項規定作成罰鍰處分時，該罰鍰處分即屬多階段行政處分之性質。報運人之原告對於該多階段行政處分如有不服，循序提起行政訴訟時，行政法院審查之範圍，則包含該多階段行政處分各個階段行政行為是否適法。

㈢經查，原告於105年5月20日委由報關行向被告報運出口系爭貨物名稱「STAINLESS STEEL SCRAP」乙批，合計20只貨櫃，原申報貨品分類號列第7204.21.00.00-5號「不銹鋼廢料及碎屑」，經電腦核定按C3（貨物查驗）方式通關。經被告抽驗其中4只貨櫃（櫃號：EGHU0000000、DRYU0000000、DRYU0000000及DFSU0000000）之查驗結果，懷疑實際貨物為有害事業廢棄物，乃通報主管機關南區環境督察大隊會同原告及報關人員於同年月23日進行現場勘驗，經南區環境督察大隊製作督察紀錄略以：「……樺懋科技股份有限公司報運出STAINLESS STEEL SCRAP乙批（報單號碼：第BC/05/182/E0101號）共539.08公噸，該批貨物經業者表示為燁聯鋼鐵股份有限公司之電弧爐煉鋼爐氧化碴經破碎、人工篩選出含鐵成分較高之廢鐵，現場開封4個貨櫃，非屬該公司之產品……為該公司未處理完成之電弧爐煉鋼爐碴，該批貨物外觀無金屬色澤，延展性等金屬性質，並於表面含有些許粉末顆粒，非屬產業用料需求之事業廢棄物，為一般事業廢棄物（固體廢棄物），事業廢棄物之輸出，應向主管機關申請核發許可文件，始得為之，該公司業已違反廢棄物清理法第38條規定，將函請臺南市政府依法辦理。」等語，被告遂據以製作事業廢棄物會勘紀錄表略以：「現場開櫃檢驗貨品，外觀無金屬色澤，延展性等金屬性質，並於表面含有些許粉末顆粒，非屬產業用料需求之事業廢棄物，為電弧爐煉鋼爐碴，一般事業廢棄物（固體廢棄物），事業應依規定廢棄物清理法第38條於輸出前，向主管機關申請核發許可文件。」等語，並依此審認原告虛報出口貨物名稱「STAINLESS STEEL SCRAP」，然實到貨物名稱為「電弧爐煉鋼爐碴」，而依據行為時海關緝私條例第37條第2項規定，以原告報運貨物出口，虛報所運貨物名稱，作成系爭罰鍰處分等情，已據兩造分別陳明在卷，且有系爭貨物出口報單（原處分卷第1-3頁）、南區環境督察大隊督察紀錄（原處分卷第17-18頁）、被告事業廢棄物會勘紀錄表（原處分卷第19頁）及系爭罰鍰處分（本院卷第39頁）在卷足憑，堪以認定。

㈣次查，原告於105年5月20日申報出口系爭貨物，經被告會同南區環境督察大隊抽驗上開4只貨櫃貨物，判定為電弧爐煉鋼爐碴，並於同年6月16日核准退關出倉在案。嗣系爭貨物（20只貨櫃）退關後，上開被抽驗之4只貨櫃改由另4只貨櫃替代後，併同其他未被抽驗之16只貨櫃旋即再度運入櫃場，並以訴外人憬懋企業股份有限公司（下稱憬懋公司）名義報運出口20只貨櫃，經被告查驗結果，懷疑實際貨物為有害事業廢棄物，遂通報主管機關南區環境督察大隊會同憬懋公司及報關人員於105年6月27日進行現場勘驗（下稱第1次會勘），經南區環境督察大隊以：「本（27）日於高雄港第108號碼頭會勘，高雄關小港分關人員由出口報單號碼BC/05/182/E0129計有20只貨櫃，抽驗其中4只貨櫃，內容物多為灰褐色金屬固體物（敲擊有金屬音），另以磁鐵測試可吸附，業者提出不含汞成分及鐵金屬成分大於40%之SGS出具之檢測報告，可認屬本署公告屬產業用料需求之事業廢棄物種類之廢鐵範疇，後續由海關依權責辦理。」等語。嗣因被告認原告於105年5月20日報運出口系爭貨物，經會同南區環境督察大隊認定為電弧爐煉鋼爐碴，屬一般事業廢棄物，因未檢附主管機關核發之輸出同意文件，該批貨物已於同年6月15日辦理退關出倉，又經被告調閱櫃動庫資料查詢結果，發現原告於前揭日從108CY退關出倉之貨櫃，除EGHU0000000（誤載為BGHU0000000）、DRYU0000000、DRYU0000000、DFSU0000000等4個貨櫃外，餘16櫃均於1個小時內再度拖進108CY，顯然係同一批貨物，但同樣貨物判定卻不同，乃請南區環境督察大隊複核。被告嗣於105年7月5日再次會同南區環境督察大隊及報關人員進行現場勘驗（下稱第2次會勘），經南區環境督察大隊以：「本（5）日於高雄港第108號碼頭會勘，會同高雄關小港分關人員由出口報單BC/05/182/E0129計有20只貨櫃全數開櫃查驗，內容物外觀無金屬光澤，且其表面帶有粉末顆粒，非屬產業用料需求之事業廢棄物範疇，為電弧爐煉鋼爐碴，一般事業廢棄物，該事業廢棄物之輸出，依規定應向主管機關申請核發許可文件，始得為之。」等語。被告因南區環境督察大隊兩次會勘結論截然不同，嗣再以106年高小港驗聯字第035號通關疑義暨權責機關答覆聯絡單電傳請該督察大隊表示意見，經該督察大隊於105年7月13日再次傳真答覆如同上述第2次會勘結論意旨等情，為兩造所不爭執，且有訴外人憬懋公司出口報單（報單號碼第BC/05/182/E0129號）影本（本院卷第133頁）、本院106年度訴字第279號（下稱本院另案）卷附原處分卷第11頁105年6月27日事業廢棄物會勘紀錄表、第13-14頁被告通關疑義暨權責機關答覆聯絡單、第59頁離場與進場時間表、第61-92頁出口貨櫃動態查詢及第15頁105年7月5日事業廢棄物會勘紀錄表及第25頁105年7月13日傳真單在卷可參，亦堪認定。

㈤又查，環保署係參考巴塞爾公約內容，訂定廢單一金屬要件為不含汞成分、具金屬性質及非鬆散形式的金屬與合金廢物，另訂主要金屬成分應大於等於若干百分比，並就其中「不含汞成分」及「主要金屬成分大於（含）百分之40」之要件，應以環境檢驗測定機構出具之檢測報告為判斷；又「具金屬性質」及「不包含粉末、污泥、灰渣或有害廢液」之要件，現況由海關或環保署三區環境督察大隊現場判斷。而現場判斷方式則係以目測方法為之等情，已據輔助參加人環保署於本院另案陳述在卷（本院另案卷第178-179頁），且有環保署106年9月15日環署廢字第1060070506號函（本院另案卷第153-154頁）在卷可考，足認環保署屬產業用料需求之事業廢棄物種類公告所稱廢單一金屬鐵有關「不包含粉末」之要件，其涵義應係指該事業廢棄物之外觀，非為鬆散形式之金屬與合金廢物即屬之。又有關「具金屬性質」及「不包含粉末」之要件，基於海關通關實務作業需求之考量，則係交由海關或環保署三區環境督察大隊現場目測判斷之。惟如報運出口人原申報之貨名與海關之查驗結果顯有重大歧異，且依貨物性質亦難僅憑目測方法為正確判定時，參諸財政部關務署訂定發布之「進出口貨物查驗注意事項」第29點第2項：「經查驗對原申報之貨名、品質、規格、成分、產地等項之正確性無法確定或有疑義時，應加簽註，送請派驗報單主管人員審核，必要時再派員重驗或送請化驗鑑定。」之規定，主管機關並非不得藉由科學檢驗方法加以釐清處罰構成要件事實之存否，以確保國家行政權之合法行使，並保障人民之權益。

㈥是以，輔助參加人環保署陳述：參據環保署100年編訂「廢棄物輸出入管制判定參考手冊」前言：「……本署乃編訂『廢棄物輸出入管制判定參考手冊』，其目的在於藉由本參考手冊讓海關或環保主管機關之執行人員，能更精準和有效的判定出疑似管制輸出入之廢棄物，以達到管制之效能，並降低廢棄物輸出入衍生之環境風險……』及該參考手冊PART I產業用料就廢單一金屬（……鐵……）所載：「判定參考依據分別為顏色、形態、限制、照片」可知廢金屬之判定不以檢測為限等語，雖係輔助參加人環保署協助被告認定原告申報出口之系爭貨物是否為事業廢棄物之實務作業方式。惟因事業廢棄物種類，包括屬產業用料需求之事業廢棄物及非屬產業用料需求之事業廢棄物兩大類，並異其輸出管理方式。衡酌原告原報運出口之系爭貨物（20只貨櫃）已於105年6月15日辦理退關出倉，旋即由訴外人憬懋公司報運出口其中16只貨櫃及其他4只貨櫃，被告曾自訴外人憬懋公司報運出口之該16只貨櫃取樣，該取樣貨物與原告報運出口之系爭貨物為相同貨物，為兩造所不爭執（本院卷第197頁）。而前述南區環境督察大隊對於訴外人憬懋公司報運出口之同一批貨物，第1次會勘時係作成「內容物多為灰褐色金屬固體物（敲擊有金屬音），另以磁鐵測試可吸附，業者提出不含汞成分及鐵金屬成分大於40%之SGS出具之檢測報告，可認屬本署公告屬產業用料需求之事業廢棄物種類之廢鐵範疇」之判定；第2次會勘時係作成「內容物外觀無金屬光澤，且其表面帶有粉末顆粒，非屬產業用料需求之事業廢棄物範疇，為電弧爐煉鋼爐碴」之判定；則由環保主管機關南區環境督察大隊前後2次對同一批貨物之現場目測判斷，卻產生截然不同之貨物名稱之判定結果，可知單純以現場目測方式判斷實際到貨之貨名為電弧爐煉鋼爐碴或屬產業用料需求之事業廢棄物廢鐵，確已發生重大爭議，且對於報運出口人之法律上權益有重大影響。依據前揭進出口貨物查驗注意事項第29點第2項規定，被告實非不得以科學方法再次檢驗以釐清重要事項之爭議。是故，被告辯稱：報運出口貨物是否屬廢棄物範疇有疑義時，應以環保主管機關現場判斷結果，作為實際到貨貨名之認定依據云云，尚非全然可採。

㈦稽之原告為再利用機構，其於行為時經輔助參加人臺南市政府核准之廢清書內容，係許可原告收受燁聯鋼鐵公司電弧爐煉鋼製程產生之電弧爐煉鋼爐氧化碴（廢棄物代碼R-1209）為主要原料，經由再利用處理程序之「破碎」、「粗篩（粒徑大於或等於2公分）、中篩（粒徑大於或等於1.5公分）或細篩」、「分選（磁選）」之方式，產生再利用資源產品混凝土粒料及級配，並衍生產出一般事業廢棄物廢鐵（廢棄物代碼R-1301），而該廢鐵係屬公告再利用之一般事業廢棄物，最終處置方式為境外處理等情，已據輔助參加人臺南市政府陳明：其於104年10月8日通過原告事業廢棄物清理計畫書，其廢鐵屬於公告再利用之一般事業廢棄物，最大月總產量720公噸，平均月總產量500公噸，且可以境外處理，廢鐵含鐵量要40%以上等語（本院卷第346、352頁），且有原告與燁聯鋼鐵公司簽訂之煉鋼爐碴再利用契約書（原處分卷第117-126頁）、燁聯鋼鐵公司107年1月4日燁字第107005號函（本院卷第141頁）、廢棄物清理計畫書（本院卷第361-366頁）及其處理流程暨質量平衡圖（原處分卷第111頁）在卷可考，堪予認定。

㈧其次，參諸經濟部電弧爐煉鋼還原碴資源化應用技術手冊記載：由於煉鋼爐碴中含有殘鋼，此等殘鋼是最重要的回收材料，電弧爐煉鋼過程中，會有一些鋼液懸浮在熔融的爐碴中。排碴過程中，因熔融金屬和爐碴間的界限不是相當的明顯，所以煉鋼過程中，部分金屬損失是不可避免的。而電弧爐氧化碴中一般含有7%－10%殘鋼，經粉碎及加工磁選後，可回收其中90%的殘鋼。至於電弧爐還原碴一般含有2%－5%殘鋼，經粉碎及加工磁選後，亦可回收其中之殘鋼，均是有效之資源回收方式等語（本院卷第177-179頁）；對照環保署事業廢棄物申報及管理資訊系統，公告廢棄物代碼R-1301、廢棄物名稱廢鐵，為事業產生之廢鐵，除依相關法規認定為有害事業廢棄物者外，為可直接再利用之事業廢棄物，又環保署並無建置廢鋼之廢棄物代碼及名稱，原告再利用處理程序所衍生產出之一般事業廢棄物乃歸類為R-1301廢鐵。而廢棄物稱為廢鋼或廢鐵，可依廢棄物來源判定等節，亦據原告及輔助參加人陳明在卷（本院卷第351-352、356頁），且有環保署事業廢棄物申報及管理資訊系統（本院卷第183、185頁）在卷可按，足認原告上開再利用處理程序所衍生產出之一般事業廢棄物，不論其貨名稱之為廢鐵（依廢清書名稱）或廢鋼（依經濟部電弧爐煉鋼還原碴資源化應用技術手冊及廢棄物來源名稱），均應符合該資源回收廢棄物之貨物名稱。因之，本件訴訟審究之重點，即在於原告報運出口之系爭貨物，係屬再利用處理程序完成前之原料「電弧爐煉鋼爐碴（氧化碴）」，或屬再利用處理程序所衍生產出之一般事業廢棄物廢鐵（或稱廢鋼）。

㈨本院於107年3月19日會同兩造及輔助參加人環保署、臺南市政府至原告再利用工廠，勘驗原告再利用處理程序，並現場採樣原料氧化碴及再利用處理程序所衍生之一般事業廢棄物即粗篩廢鐵、中篩廢鐵、細篩廢鐵，而以目測方式檢視該粗篩廢鐵、中篩廢鐵之外觀（本院卷第319、320、321頁），與被告查驗原告報運出口之系爭貨物（原處分卷第10頁）外觀相似，此為被告所不爭執（本院卷第349頁），且有本院107年3月19日勘驗筆錄、現場勘驗照片（本院卷第309-327頁）及被告查驗貨櫃貨物照片（原處分卷第10頁）在卷可查。又觀諸前述南區環境督察大隊第1次會勘時，亦先作成：「本（27）日於高雄港第108號碼頭會勘，高雄關小港分關人員由出口報單號碼BC/05/182/E0129計有20只貨櫃，抽驗其中4只貨櫃，內容物多為灰褐色金屬固體物（敲擊有金屬音），另以磁鐵測試可吸附，業者提出不含汞成分及鐵金屬成分大於40%之SGS出具之檢測報告，可認屬本署公告屬產業用料需求之事業廢棄物種類之廢鐵範疇，後續由海關依權責辦理。」之判定意見，並有檢測報告（本院另案原處分卷第171頁）在卷可稽。衡諸被告對處罰構成要件事實之存否，基於依法行政及規範有利原則，就該要件事實負有客觀舉證責任，而其所提證據必須使法院之心證達到真實確信之程度，始可謂其已盡舉證之責，若僅使事實關係陷於真偽不明之狀態，行政法院仍應認定該處罰構成要件事實為不存在，而將其不利益歸諸於被告機關。是以有關系爭貨物之貨名，究為原告申報之「STAINLESS STEEL SCRAP」（廢鋼）或為被告認定之「電弧爐煉鋼爐碴」，鑑於此項調查證據費用為訴訟費用之一部分，最終應由敗訴當事人負擔，而負有客觀舉證責任之被告業已表明因送鑑定需要經費，其不聲請送鑑定，要以環保署之會勘認定作為依據（本院卷第456頁），本院自應予以尊重。

㈩惟因系爭貨物名稱之疑義，依照再利用處理程序所產生之一般事業廢棄物粗篩廢鐵、中篩廢鐵（或稱廢鋼），與被告查驗原告報運出口之系爭貨物外觀相似，且南區環境督察大隊於本院另案判斷相同貨物時，第1次亦判定其為廢鐵，已如前述，則系爭貨物之貨名是否為「電弧爐煉鋼爐碴」，參酌國立高雄第一科技大學環境與安全衛生工程系碩士論文敘述可利用X-光螢光分析（XRF）為檢測（本院卷第261頁），是本院於107年6月7日當庭請原告代表人王育証（領有財團法人中華民國輻射防護協會操作人員輻射安全訓練班結訓證書）以檢驗合格之X光機，對被告於本院另案查驗採樣與系爭貨物相同之同一批貨物（下稱被告扣案物）、本院採樣之氧化碴及粗篩物品進行分析結果，此有本院107年6月7日言詞辯論筆錄（本院卷第449-451頁）、X光機申報單位基本資料（本院卷第461頁）及財團法人中華民國輻射防護協會操作人員輻射安全訓練班結訓證書（本院卷第463頁）在卷可參：

1.被告扣案物之檢測數值：⑴以金屬模式第1次檢測數值：Mo鉬0.12、Nb鈮0.22、Zr鋯0.07、Fe鐵88.08、Mn錳0.99、Cr鉻8.14。金屬模式第2次檢測（環保署代理人指定物品）：Nb鈮0.18、Zr鋯0.11、Fe鐵89.86、Mn錳1.02、Cr鉻6.49。⑵土壤模式為微量GPM（目的係檢測有害廢棄物），以土壤模式檢測（單位PPM百萬分之1）：Pb鉛209.4、Cu銅415.9、Ni鎳為ND、Zn鋅486.2、Hg汞為ND（未檢出）、Cr鉻24.0K、Mo鉬2402、Zr鋯74.1、Sr鍶164.8、Co鈷2032、Fe鐵177.5K、Mn錳5579。

2.氧化碴之檢測數值：⑴以金屬模式檢測：出現光澤Al鋁93.75、Zn鋅0.23、Fe鐵2.39、Mn錳0.61、Cr鉻2.55。⑵以土壤模式檢測（單位PPM百萬分之1）：Pb鉛199.9、Cu銅247.1、Ni鎳410.0、Zn鋅1399、Hg汞為ND、Cr鉻9288、Zr鋯62.8、Sr鍶258.7、Fe鐵20.0K、Mn錳4745，以下無法偵測。

3.粗篩物品之檢測數值：⑴以金屬模式檢測：Zn鋅0.18、Co鈷1.00、Fe鐵81.03、Cr鉻15.83。⑵以土壤模式檢測：（單位PPM百萬分之1）Pb鉛為ND、Cu銅133.8K、Ni鎳238.1K、Zn鋅85.1K、Hg汞為ND（未檢出）、Cr鉻70.6M、Fe鐵244.1M，以下無法偵測。

4.勾稽被告扣案物與氧化碴（電弧爐煉鋼爐碴）、粗篩物品檢測數值之Fe鐵含量比例，足認原告主張其報運出口之「STAINLESS STEEL SCRAP」，並非燁聯鋼鐵公司電弧爐煉鋼製程所產生之「電弧爐煉鋼爐碴」（廢棄物代碼R-1209），而係其將收受該「電弧爐煉鋼爐碴」作為主要原料，經過再利用處理程序之破碎、篩分、磁選，使殘鋼與渣體分離分解而釋出產生之一般事業廢棄物廢鐵（廢棄物代碼R-1301）或廢鋼乙節，核屬有據，應可採信。被告雖主張參據H.S註解第72章第1分章之解釋：「本節亦不包括下列事項：（ａ）冶煉鋼鐵所產生之熔渣、浮渣、銹皮或其他廢料，縱使適合於金屬之回收者（第26.19節）」，乃更正系爭貨物貨名為「電弧爐煉鋼爐碴」云云；然查，揆諸前揭H.S註解第72章第1分章解釋冶煉鋼鐵所產生之熔渣等廢料（原處分卷第60-61頁），係指不包括適合於金屬回收之「電弧爐煉鋼爐碴」本身，而非指已經過再利用處理程序所產生之廢鐵或廢鋼而言。此觀輔助參加人臺南市政府核准之廢清書載明：原告於再利用處理程序所衍生產出之一般事業廢棄物廢鐵，係屬公告再利用之一般事業廢棄物亦明。另輔助參加人環保署雖陳述：原告出口之系爭貨物可能來自於燁聯鋼鐵公司之碴鐵云云，並提出107年3月30日至燁聯鋼鐵公司所拍攝照片（本院卷第381-382頁）為憑；惟查，衡諸輔助參加人環保署前揭所述，僅係其主觀推測猜想之可能情形，且依其所提照片內容，僅呈現燁聯鋼鐵公司煉鋼製程所產出之事業廢棄物爐碴，並不足以證明其上開臆測為真實。次依燁聯鋼鐵公司107年1月4日燁字第107005號函略以：「本公司電弧爐煉鋼製程係以廢鐵金屬及合金屬佐以石灰等輔料，經電弧爐製程冶煉產製鋼鐵產品。電弧爐煉鋼製程會產『爐碴』，必須倒掉依廢棄物處理。惟在倒『爐碴』時，部分鋼液會連同倒出，故本公司在電弧爐煉鋼製程倒出之『爐碴』冷卻後，會從中撿出『爐碴鐵』，然後將之再利用為電弧爐煉鋼原枓。經過撿出『爐碴鐵』後剩餘之『爐碴』，始係事業廢棄物，而由本公司委託樺懋公司……等依環保規定清理及處理之。換言之，本公司委外清理及處理之事業廢棄物，係經過撿出『爐碴鐵』後剩餘之『爐碴』，而非『爐碴鐵』。……附件所示『爐碴鐵』圖片……係本公司從電弧爐倒出之『爐碴』冷卻後，所撿出擬再利用之電弧爐煉鋼原料（即廣義廢鐵），並非事業廢棄物『爐碴』」等語（本院卷第141頁），亦可見輔助參加人環保署所稱原告出口之系爭貨物可能為燁聯鋼鐵公司產出之爐碴鐵云云，顯乏所據，而不足憑信。輔助參加人環保署雖又提出其於107年編製之「常見進出口廢棄物參考圖冊」（本院卷第479-482頁），將外觀無金屬光澤等金屬性質、表面帶有粉末顆粒之電弧爐煉鋼爐碴（氧化碴）列為不合乎環保署公告廢單一金屬要件之情形。惟觀其圖冊說明亦僅係重申「電弧爐煉鋼爐碴（氧化碴」非屬「廢單一金屬（如廢鐵）」之範疇，並不足以推翻本件被告扣案物經檢測結果，其鐵含量比例高於粗篩廢鐵，且與氧化碴之鐵含量比例明顯不同之事實認定。從而，被告對於原告申報出口之系爭貨物是否為廢棄物範疇認有疑義，雖請南區環境督察大隊協助判定，並依此認定系爭貨物名稱應為「電弧爐煉鋼爐碴」，而非原告申報之「STAINLESS STEEL SCRAP」。惟綜合上開調查事實及證據之結果，被告認定原告有虛報所運貨物名稱之違章行為，尚有違誤，則原告主張系爭罰鍰處分違法，應予撤銷，要屬有據。末按行為時廢清法第38條第1項之規定，事業廢棄物之輸出，除符合環保署公告屬產業用料需求之事業廢棄物種類之廢鋼（含不銹鋼）或廢鐵外，應向地方主管機關申請核發許可文件，始得為之。參諸環保署依前揭規定之授權訂定屬產業用料需求之事業廢棄物種類公告，及其編訂之「廢棄物輸出入管制判定參考手冊」（原處分卷第206-211頁），依據該參考手冊所記載廢單一金屬之顏色、形態、限制及例示照片，暨環保署並無建置事業廢棄物廢鋼之廢棄物代碼及名稱等情觀之，可知其公告所稱屬產業用料需求之事業廢棄物種類之廢鋼（含不銹鋼）或廢鐵，應係指金屬在製造或機械加工過程中所產生之金屬廢料，或金屬物品因破損、切斷、磨損或其他理由而不堪使用部分之廢料或下腳料而言。是以，本件被告係因審認原告為一行為同時違反行為時海關緝私條例第37條第2項及廢清法第38條第1項之規定，依行政罰法第24條第1項規定，應適用法定罰鍰額最高之行為時海關緝私條例第37條第2項規定，而取得對原告作成裁罰處分之管轄權。惟依上所述，原告報運貨物出口，申報系爭貨物貨名為「STAINLESS STEEL SCRAP」，並非無據，被告依南區環境督察大隊之協助會勘結果，而將之認定為「電弧爐煉鋼爐碴」，尚有違誤。然因原告報運出口系爭貨物，並未檢具環保主管機關核准輸出之許可文件，而根據輔助參加人臺南市政府核准之廢清書，係許可原告再利用處理程序所產出之廢鐵，為屬公告再利用之一般事業廢棄物，最終處置方式為境外處理。則原告之前揭行為，是否該當違反行為時廢清法第38條第1項及第53條第3款規定之客觀構成要件及主觀上出於故意或過失之主觀構成要件，並非屬被告之事務管轄權限範圍，仍應由被告移送廢清法之主管機關依職權審認而為適法之處置。綜上所述，被告誤認原告報運出口之系爭貨物名稱為「電弧爐煉鋼爐碴」，而以原告有報運貨物出口，虛報所運貨物名稱之違章情事，依行為時海關緝私條例第37條第2項規定，作成裁處原告罰鍰84萬元之系爭罰鍰處分，核有違誤，復查決定及訴願決定遞予維持，亦有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分（含復查決定），為有理由，應予准許。又本件事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本件判決結果不生影響，爰不一一論究。至於原告是否另涉有違反行為時廢清法第38條第1項及第53條第3款規定之情形，應由廢清法之主管機關依職權為適法之處置，均附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭