高雄高等行政法院判決

民國107年5月31日辯論終結

原告

曾昱源

訴訟代理人

洪鐶珍 律師

訴訟代理人

陳樹村 律師

被告

屏東縣高樹鄉公所

代表人

廖文賢

訴訟代理人

蔣美娟

上列當事人間確認行政處分無效事件，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、爭訟概要︰緣訴外人鍾幹郎於民國54年1月14日以屏東縣高樹鄉「福德祀」神明會（下稱福德祀）代表人之身分，向被告申請就福德祀會員名冊及不動產清冊加以驗印核發證明，嗣被告於54年1月27日以屏高鄉民字第372號公告徵求異議，並於同年6月21日核發驗印證明予鍾幹郎。原告認被告核發54年6月21日高鄉民字第372號驗印證明之行政處分（下稱原處分）有無效之原因，乃於106年5月19日具文請求被告確認原處分無效，經被告於106年5月24日函復認為原處分有效。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

㈠、主張要旨：

1、原告為曾阿尾的繼承人，曾阿尾曾任福德祀之祀產管理人，然因被告違法核發原處分，未將曾阿尾列入會員及信徒名冊，造成曾阿尾之神明會會員身分受到侵害，原告基於繼承人的身分提起本件訴訟，應有確認利益。

2、神明會業務自45年起即由各縣市政府受理，且屏東縣政府未曾授權鄉鎮市公所辦理神明會業務，被告並無受理神明會業務之專屬管轄或事務管轄權限。故被告於54年6月21日就屏東縣高樹鄉福德祀神明會之會員或信徒名冊及不動產清冊所為核發驗印證明之行政處分，有行政程序法第111條第6款規定之無效事由。

3、鍾幹郎於54年間申請被告為驗印核發證明之原處分時，並未提出原始派下員之名冊，亦未檢具任何神明會之規約，不具備申請公告之要件，且被告未依循臺灣省政府45年5月5日府民一字第48190號台灣省政府令所定之神明會核發程序，顯有重大明顯之瑕疵，實已該當行政程序法第111條第7款規定之無效事由。

㈡、聲明：確認被告民國54年6月21日就福德祀之會員名冊及不動產清冊所為核發驗印之行政處分無效。

三、被告答辯及聲明︰

㈠、答辯要旨：

1、原告之祖先曾阿尾並非福德祀會員，原告並無提起本件確認訴訟之確認利益。

2、神明會業務之主管機關為縣市政府，臺北縣市政府曾於66年間將神明會業務改由改由鄉鎮市公所試辦，足見應非專屬管轄。又被告於54年間有無經屏東縣政府授權辦理神明會業務乙節，因距今已事隔50年，資料原件已遺失，難以判斷，且行政處分瑕疵未達重大、明顯程度，不符合行政程序法第111條第6款規定情形，處分並非無效。

3、原告就是否得列入神明會會員名冊有所爭執，應循民事訴訟確認之訴以資救濟，此部分亦不構成重大明顯瑕疵，與行政程序法第111條第7款事由不符。

㈡、聲明：駁回原告之訴。

四、本件爭點為：

㈠、原告有無即受確認判決之法律上利益？

㈡、原處分有無行政程序法第111條第6款無效事由？

㈢、原處分有無行政程序法第111條第7款無效事由？

五、本院的判斷：

㈠、前提事實：福德祀代表人鍾幹郎於54年1月14日向被告申請就該神明會之會員名冊及不動產清冊加以驗印核發證明，經被告於54年1月27日以屏高鄉民字第372號公告：「案由：為神明會福德祀派下員公告併徵求異議由。一、查本鄉大路關段新大路關小段54號等149筆土地所有權原管理人……等4人均已先後死亡現由掌管人鍾幹郎需變更登記而申請證明前來。二、茲將該神明會福德祀現有派下全員暨不動產目錄及鍾幹郎受讓原各派下員權利名義列後於54年2月1日起至同年3月1日止為公告期間如有對其不動產權利糾葛者在公告期間內提據異議否則期滿後當發給證明。……。」徵求異議，嗣公告期滿無異議，被告遂於54年6月21日作成原處分核發驗印之會員名冊及不動產清冊予申請人鍾幹郎。嗣會員鍾仁里經推舉為申報人，於99年4月16日向屏東縣政府申請更正會員名冊及不動產清冊，經公告徵求異議、調解、訴訟程序後，屏東縣政府以106年1月13日屏府民禮字第10581005900號函准予驗印更正後現會員名冊（含不動產清冊）及系統表。原告認原處分之會員名冊及以原處分為基礎之屏東縣政府驗印更正處分之會員名冊，均未將其祖先曾阿尾列入福德祀之會員名冊，侵害其權益，致生本件爭訟等情，業經兩造分別陳述在卷，並有福德祀會員名冊、不動產清冊、繼承系統表、戶籍謄本、證明申請書、54年2月9日中國晚報公告、原處分在卷可稽，應可信為真實。

㈡、原告有即受確認判決之法律上利益：

1、適用之法規：行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……。」

2、上開條文所謂「即受確認判決之法律上利益」，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言。被告於54年6月21日就福德祀會員名冊作成核發驗印之原處分，倘將合法會員漏列於名冊之外，就該會員得否行使神明會會員權利之法律地位，即有受侵害之危險，亦即確有因被告之行政行為，致其權利或法律上利益直接遭受損害之可能性存在。經查，依原告主張之原因事實，謂其祖先曾阿尾曾任福德祀之祀產管理人，然原處分核發驗印之福德祀會員名冊，均未將曾阿尾、原告列入名冊等情，有原告提出之日治時期土地登記簿影本、上開會員名冊在卷可證。是以，原告主觀上認其應享有福德祀會員權利之法律上地位，因原處分之作成，致有遭受侵害之危險，且此項危險不安之狀態，得以確認原處分無效之訴訟予以除去。參照上開說明，自應認原告具當事人適格，且有即受確認判決之法律上利益，得依上開規定提起確認行政處分無效之訴訟。

㈢、原處分無行政程序法第111條第6款規定無效事由：

1、適用之法規：行政程序法第111條第6款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」

2、上開條文所謂「專屬管轄之規定」，係指法律規定某類行政權限專屬特定行政機關管轄之謂，倘無定為專屬管轄之法律明文，自不能就其他行政機關所為行政處分，指為有違背專屬管轄之規定。至條文所謂「缺乏事務權限」，受限於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當限縮解釋指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言（最高行政法院100年度判字第2237號判決意旨參照）。故缺乏事務權限之行政機關所為行政處分，倘未達重大明顯程度之瑕疵性，亦不符合此項要件。

3、經查，臺灣省政府45年5月30日（肆伍）府民一字第51653號令（本院卷第29頁）：「神明會之信徒名冊，應抄發有關鄉鎮市區公所，於適當地點張貼公告，限期（此項限期不得短於1個月）徵求異議，逾期經各有關鄉鎮市區公所呈報，無人提出異議時，始可以1份加蓋縣市（局）政府印信，發還原申請人，作為憑證。」固闡明「縣市政府」就神明會之會員名冊有驗印核發證明之管轄權，但性質上僅係行政函釋，且該函文之前後脈絡，亦無指明係專屬管轄之意旨，尚不足作為專屬管轄之法規依據。此外，依當時之法規狀態，亦無以縣市政府為專屬管轄機關之明文規定。從而，不論被告有無經屏東縣政府授權辦理神明會業務，其於54年間就福德祀之會員名冊及不動產清冊等，作成驗印核發證明之原處分，並無違反專屬管轄規定，不構成行政程序法第111條第6款所指「違背法規有關專屬管轄之規定」之無效事由。

4、再查，被告於54年6月21日作成原處分時，距今50餘年，相關公文檔案業已銷燬，當時屏東縣政府有無授權被告辦理所轄神明會業務，已不可考。而原告於事隔50餘年，相關公文資料均銷燬後，始提起本件訴訟，主張被告未經授權而無管轄權限，即有怠於行使權利而不值得保護之情形。因此，在機關所保管之相關卷宗資料業經銷燬而無從考證，復查無相反證據情況下，自應本諸行政機關合法行政之一般常態，認定被告當時已經屏東縣政府授權辦理神明會驗印發證明之業務。縱認被告未經屏東縣政府授權辦理神明會業務，然被告就本件屬於其地域管轄之民政業務，基於地方自治機關之地位予以受理，並作成行政處分，並無明顯違反權力分立（例如議會代替行政機關作成行政處分）或職權分配（例如教育行政機關核發建築執照，衛生行政機關發給駕駛執照）之情形，則此項缺乏事務權限之瑕疵，亦未達重大而明顯之程度，參照上開法規及判決意旨，亦不構成行政程序法第111條第6款所指「缺乏事務權限」之無效事由。

㈣、原處分無行政程序法第111條第7款規定無效事由：

1、適用之法規：行政程序法第111條第7款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」

2、行政程序法第111條其中第1款至第6款為例示規定，第7款則為重大明顯瑕疵之概括規定，用以補充前6款例示規定所未及涵蓋之情形。而行政處分之瑕疵性是否達重大明顯之程度，並非依當事人之主觀見解，亦非以受法律專業訓練者之認識能力為標準，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，倘行政處分之瑕疵倘未達到重大明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已，尚不得訴請確認為無效之行政處分（最高行政法院95年度判字第305號、97年度判字第1號、106年度判字第47號判決意旨參照）。

3、經查，原處分係針對福德祀之會員名冊及不動產目錄所為之驗印核發證明，其僅於名冊末尾記載：「前開土地派下員經公告期滿認為無異，特此證明。」等語，並載有文號及蓋有被告機關及代表人用印，依其形式上觀察，尚難認有令社會上一般人一望即知之重大明顯瑕疵存在。原告主張被告未令申請人提出原始派下員之名冊及神明會之規約、未依臺灣省政府45年5月5日府民一字第48190號令所定程序核發驗印證明各情，均屬須經事實調查始能查知之瑕疵事由，顯非一般人就行政處分之書面一望即可得知之重大明顯瑕疵。此部分瑕疵是否存在，核屬判斷其是否已達動搖原處分之適性法，得否提起撤銷訴訟請求撤銷違法處分之問題，非屬行政程序法第111條第7款無效之事由。是原告執此主張原處分有重大明顯瑕疵而屬無效，容有誤解，亦無可採。

㈤、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。

六、結論：原處分無原告所主張之無效事由。原告訴請確認原處分無效，為無理由，應予駁回。

高雄高等行政法院第三庭