高雄高等行政法院判決

民國107年11月1日辯論終結

原告

徐金財

訴訟代理人

徐瑞晃 律師

被告

臺東縣政府

代表人

黃健庭

訴訟代理人

田欣生

李 駿

上列當事人間農業發展條例事件，原告不服內政部中華民國107年2月26日台內訴字第1070013179號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、爭訟概要：緣原告於民國106年10月25日就坐落臺東縣臺東市豐田段（下稱豐田段）1379、1379-2、1379-3、1379-4、1379-5、1379-6、1383-3、1383-4地號共8筆土地(下稱系爭土地)向被告申請認定已符合農業發展條例（下稱農發條例）第38條之1第1項第1款或第2款之情形。案經被告審認結果，以106年11月3日府建都字第1060223113號函（下稱原處分）回復系爭土地均未符合農發條例第38條之1第1項第1款或第2款之規定，並隨函檢附「被告（建設處）都市計畫土地歷次變更發布實施日期及使用分區（或公共設施）與農發條例第38條之1符合與否查詢表」（下稱系爭土地歷次變更查詢表）予以說明等語，並駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

㈠主張要旨︰

⒈原告所有坐落豐田段1379地號等13筆土地，遭債權人韋癸琳聲請臺灣臺東地方法院（下稱臺東地院）民事執行處拍賣，業經拍定，並課徵土地增值稅新臺幣（下同）4,110,830元在案。原告即於106年8月10日，就其中系爭土地向臺東縣稅務局申請准予不課徵土地增值稅，經臺東縣稅務局依被告106年9月8日府建都字第1060173912號函稱系爭土地未符合農發條例第38條之1等語，而否准原告之申請。原告於106年10月25日即向被告申請系爭土地之歷次都市計畫實施日期、使用分區及都市計畫變更後是否符合農發條例第38條之1第1項第1款或第2款等證明，卻經被告以原處分駁回之，原告不服，遂提起本件行政爭訟。

⒉系爭土地歷次變更查詢表（本院卷第29-30頁）記載錯誤：

⑴系爭土地位於75年2月25日「擬定臺東縣鐵路新站附近地區主要計畫」內，惟迄今均無法按變更後計畫用途申請建築使用而仍作農業使用，此有被告106年7月7日府農務字第1060120148號核發之「臺東縣農發條例第38條之1土地作農業使用證明書」可證（本院卷第45頁）。且依被告76年5月18日府建都字第36888號函稿（本院卷第57頁）所載，臺東市鐵路新站附近地區都市計畫釘樁測量工程，已於76年4月15日至同年月18日初驗合格，請臺灣省政府派員監驗等語，並無證據顯示最後驗收有無通過。又被告提出之樁位圖（本院卷第59頁），係75年12月所製作，亦即在釘樁工程完成前所製作，被告最後是否依該樁位圖完成釘樁，不無疑問。顯見被告蓄意提出不完整、不正確之證據搪塞，而訴願決定不查，竟依該等證據逕認系爭土地所屬地區已完成測釘，而駁回原告訴願，自屬違誤，應予撤銷。

⑵直至82年4月27日「變更臺東鐵路新站附近地區主要計畫（第1次通盤檢討）」仍尚未發布細部計畫，亦未能准許系爭土地依變更後計畫用途使用，系爭土地自符合農發條例第38條之1第1項第1款之規定。且系爭土地並沒有都市計畫法臺灣省施行細則第2條「已依有關法令規定豎立樁誌」及「主要公共設施已照主要計畫興建完成」等要件，自無法確定建築線並申請核發建築執照；亦沒有內政部63年5月6日台內營字第580949號函釋所稱有細部計畫經內政部都市計畫委員會審決照案通過，而得依通過計畫先予指定建築線，發照建築之情形。故系爭土地應認符合農發條例第38條之1第1項第1款准予不課徵土地增值稅之規定。

⑶另關於83年12月17日「擬定臺東鐵路新站附近地區（康樂車站地區）細部計畫」及101年10月25日「變更臺東鐵路新站附近地區（康樂車站地區）細部計畫（第1次通盤檢討）」，雖已擬定細部計畫，但係以市地重劃方式開發。依市地重劃實施辦法第14條、第16條規定，系爭土地尚在進行擬定之程序，目前僅進行到舉辦座談會之階段，既未經擬具市地重劃計畫書核定，更不可能達到公告之程度。則系爭土地均尚未公告實施市地重劃或區段徵收計畫，自無從依臺東縣建築管理自治條例第3條第1項第1款規定，在申請指示(定）建築線應填具申請書，並檢附地籍套繪圖應描繪1個街廓以上，並應標明建築基地之地段、地號、方位、基地範圍及鄰近之各種公共設施、道路之寬度。且在市地重劃完成之前，該地區完全無街廓、公共設施及道路，如系爭土地距離被告所稱已釘樁位之南島大道約1千多公尺，其間無道路相通，亦無街廓，更無法指定建築線。由此可知，縱使被告在系爭土地所屬地區豎立樁誌，原告申請指示（定）建築線，亦不可能獲准。則系爭土地無法按變更後之計畫用途使用或均無法按變更後計畫用途申請建築使用而仍作農業使用，自屬符合農發條例第38條之1第1項第2款之規定。

⑷綜上，被告未經查證，率爾在系爭土地歷次變更查詢表記載系爭土地在77年（原告誤繕為75年）2月25日之後均不符合農發條例第38條之1第1項第1款或第2款規定，於法自有違誤；而訴願決定亦僅以系爭土地已豎樁誌，未查明是否得以指定建築線，率爾認定系爭土地得依都市計畫法第17條第2項之規定核發建築執照，不符合農發條例第38條之1第1項第1款或第2款之規定云云，尚有違誤。

㈡聲明︰

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應就原告106年10月25日之申請書，發給系爭土地於歷次都市計畫變更後，均符合農發條例第38條之1第1項第1款或第2款之證明書。

三、被告答辯及聲明︰

㈠答辯要旨︰

⒈按內政部於103年2月24日內授營都字第1030092657號函、財政部103年2月10日台財稅字第10200221260號函釋意旨，應以土地歷次變更後均符合農發條例第38條之1第1項第1款或第2款規定者，始有不課徵土地增值稅適用。系爭土地於被告75年2月25日公告實施「臺東鐵路新站附近地區主要計畫」屬於住宅區，已由農業用地變更為非農業用地，且被告於75年12月已有測釘樁位，則按都市計畫法第17條及同法臺灣省施行細則第2條規定，系爭土地於77年2月25日後已得確定建築線，並得核發建築執照，其後已非屬農業用地。是故，被告於系爭土地歷次變更查詢表遂註記系爭土地於77年2月25日後均未符合農發條例第38條之1第1項第1款或第2款規定。縱系爭土地嗣再經主管機關變更為其他非農業用地，係屬「非農業用地」之變更，並非由農業用地變更為非農業用地，即使系爭土地現況仍作農業使用且細部計畫未完成而無法按變更後用途使用，其仍不符合農發條例第38條之1第1項規定，無從依同條例第37條第1項規定不課徵土地徵值稅，故被告以原處分駁回原告之申請，自屬無誤。

⒉另依被告76年5月18日府建都字第36888號函稿內容，僅記載初驗合格，並無證據顯示最後驗收有無通過。況被告亦欲提出當初已豎立樁位之證據，惟手邊雖有圖面及樁位資料，卻無相關公文證明，非如原告所述被告蓄意提出不完整、不正確之證據塘塞；且後續樁位資料經查核，皆有沿用75年測釘之樁位，絕無當初未測定完成，仍繼續使用之情事。

⒊又所謂市地重劃方式開發為83年12月17日擬定臺東鐵路新站附近地區(康樂車站地區)細部計畫所訂定，主要計畫並未規定該區以市地重劃方式開發，是以在75年2月25日主要計畫發布至83年12月17日細部計畫發布前，系爭土地所屬地區並未規定必須以市地重劃方式開發，系爭土地屬於裏地，可與鄰地合併整合開發，是依內政部94年1月25日內授營都字第0940081340號函釋意旨，系爭土地並不符合農發條例38條之1第1項第1款「未能准許依變更後計畫用途使用者」之規定。

⒋至於系爭土地距南島大道約70-253公尺，而關於街廓問題，主要計畫有街廓，只是街廓之範圍較大，是以在建築線指示申請上，只要調整比例尺，圖面並未有無法繪製之情事，則原告所述「距已釘樁位之南島大道約1千多公尺，其間無道路相通，亦無街廓」云云，為誇大不實之說辭。

㈡聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰被告以系爭土地不符合農發條例第38條之1第1項第1款及第2款規定，未核發系爭土地歷次都市計畫後均符合農發條例第38條之1第1項之證明，是否適法？

五、本院之判斷：

㈠本件應適用之法規及說明：

⒈農業用地移轉土地增值稅之負擔由「免徵」變更為得申請「不課徵」，均以「農地農用」為前提：按土地稅法第28條：「已規定地價之土地，於土地所有權移轉時，應按其土地漲價總數額徵收土地增值稅。」同法第39條之2第1項（內容同農發條例第37條第1項）：「作農業使用之農業用地，移轉與自然人時，得申請不課徵土地增值稅。」同法第10條第1項：「本法所稱農業用地，指非都市土地或都市土地農業區、保護區內之土地，依法供下列使用者：……」（農發條例第37條第1項、第3條第10款亦有相同規定）。揆諸土地稅法第39條之2第1項之立法理由，係為配合農發條例第27條（該條例89年修正前之條次，修正後為第37條第1項），以便利自耕農民取得農地，擴大農場經營規模；而農發條例第27條關於免徵土地增值稅之規定始於該條例72年8月3日修正施行時；該條例第1條明白揭櫫：「加速農業發展、促進農業產銷，增加農民所得，提高農民生活水準」而制定；又89年1月26日修正公布之土地稅法，因就農地已開放自由買賣，農地之流通性已與一般土地無差異，其所有權移轉所獲土地漲價利益，已無免徵土地增值稅之必要，故現行土地稅法第39條之2第1項所稱之「不課徵土地增值稅」，係有別於該條項修正前所規範因「合於該條項所定免稅要件，即當然發生免稅效果」之「免徵」土地增值稅。足見關於免徵土地增值稅或不課徵土地增值稅之租稅優惠，旨在獎勵「農地農用」，是若非屬農地，縱令供作農用，亦不在獎勵之列。

⒉原屬農業用地經依法律變更為非農業用地，未能依變更後之計畫用途使用，以客觀上受管制而無法使用為要件：

⑴依農發條例第38條之1第1項、都市計畫法第17條第2項、都市計畫法臺灣省施行細則第2條規定（如附錄法條）可知，上開規定之立法理由，為保障人民免於因依法作農業使用之農業用地雖已變更編定為非農業用地，惟因未完成細部計畫；或已完成細部計畫地區，但因政府未辦理市地重劃或區段徵收計畫，致無法依變更後之編定使用，仍須依原來農業用地管制使用，卻要被課徵土地增值稅之不利益，基於租稅公平原則而為，故農地變更為非農業用地後，如已依有關法令規定豎立樁誌而能確定建築線者，變更後之土地如無不能供建築使用之情形，土地所有權人未依變更後之用途使用，而仍依變更前之用途仍作農業使用，即屬土地所有權人個人之選擇，與都市計畫法或相關土地使用管制所定之法令限制無關。

⑵再關於農業用地經都市計畫變更為非農業用地或主要計畫再經1次以上修正變更為非農業用地，以符合農發條例第38條之1第1項第1款、第2款規定申請不課徵土地增值稅之適用，財政部102年4月26日台財稅字第10200051730號函釋以：「……二、99年12月8日修正公布農業發展條例第38條之1第1項規定……變更為非農業用地後，或有再經多次變更為非農業用地情形，仍應以歷次變更後均符合該法條第1項第1款或第2款規定之審查要件，始有其適用。」上開函釋係財政部基於稅務主管機關之地位，對於農地變更為非農業用地後使用，仍以歷次均受管制而無法使用，即無論受限於主管機關未完成細部計畫，或雖已發布細部計畫地區，而仍未依都市計畫書規定應實施市地重劃或區段徵收者所為之闡釋，於法無違，自得予以適用。

㈡原告系爭土地未符合農發條例第38條之1第1項第1款、第2款規定：

⒈查系爭土地屬75年2月25日公告實施之「臺東鐵路新站附近地區主要計畫」住宅區，且被告於75年12月已完成測釘樁位，此有被告提出臺東鐵路新站附近地區（包括變更卑南都市計畫第1次通盤檢討）主要計畫樁位資料可稽（見訴願卷第76-78頁），依都市計畫法臺灣省施行細則第2條規定，「臺東鐵路新站附近地區主要計畫」業已依法完成豎立樁誌而能確定建築線，並得依都市計畫法第17條第2項之規定核發建築執照，是系爭土地屬住宅區，於77年2月25日後已確定建築線而可申請建築使用，縱仍為農業使用，與農發條例第38條之1第1項第1款之情形並不相符。至土地所有權人未依變更後之用途使用，而仍依變更前之用途作農業使用，即屬土地所有權人個人之選擇，與都市計畫法或相關土地使用管制所定之法令限制無關。

⒉至原告以被告固提出臺東鐵路新站附近（包括卑南都市計畫第1次通盤檢討）都市計畫釘樁工程驗收工程簽辦公文，但不足證明系爭土地已完成測釘。然查，依被告76年5月18日府建都字第36888號函稿（見訴願卷第74頁），臺東市鐵路新站附近地區都市計畫釘樁測量工程，已於76年4月15日至同年月18日初驗合格，並呈請臺灣省政府派員監驗，而此前已有臺灣省政府地政處土地重劃工程規劃總隊76年3月17日檢送該項釘樁測量成果圖(見訴願卷第72-73頁、第76頁)、被告所屬建設局76年4月11日簽請於76年4月15日至18日辦理驗收點交公文(見訴願卷第69-71頁)，上開等公文，皆屬被告或所屬建設局依其執掌所製作之公文書，均有發文時間、文號可資查證，依照行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條第1項規定，應推定為真正，自可採為本件認定事實之證據。則「臺東縣鐵路新站附近地區包括變更卑南都市計畫通盤檢討主要計畫樁位圖」及「樁位座標圖」表彰已於主要計畫內之各縱橫座標所示之果園、甘蔗園、柏油路、田中、土路上、釘定樁位等該事實，亦可認定為真實。原告以系爭土地，被告未能舉證已依有關法令規定豎立樁誌，而能確定建築線，尚屬無據。

㈢原告主張系爭土地所屬都市計畫之細部計畫仍未完成，原告仍有農發條例第38條之1第1項第2款之適用部分：

⒈原告主張：系爭土地自主要計畫發布以來，迄82年4月27日「變更臺東鐵路新站附近地區主要計畫（第1次通盤檢討）」仍尚未發布細部計畫。另83年12月17日「擬定臺東鐵路新站附近地區（康樂車站地區）細部計畫」及101年10月25日「變更臺東鐵路新站附近地區（康樂車站地區）細部計畫（第1次通盤檢討）」，雖已擬定細部計畫，但係以市地重劃方式開發，依市地重劃實施辦法第14條、第16條規定，系爭土地尚在進行擬定之程序，目前僅進行到舉辦座談會之階段，既未經擬具市地重劃計畫書核定，更不可能達到公告之程度，原告根本無法為建築使用。

⒉惟查，系爭土地位於75年2月25日公告實施之「臺東鐵路新站附近地區主要計畫」住宅區，迄至83年12月17日「擬定臺東鐵路新站附近地區（康樂車站地區）細部計畫」及101年10月25日「變更臺東鐵路新站附近地區（康樂車站地區）細部計畫（第1次通盤檢討）」始擬定細部計畫，並採市地重劃方式開發，然無論細部計畫之擬定或通盤檢討，程序上系爭土地均非由「農業用地」變更為非農業用地之情形，且查系爭土地於75年2月25日公告實施之「臺東鐵路新站附近地區主要計畫」住宅區，被告於77年2月25日完成測釘樁位後，系爭土地之原所有權人，已得為建築之使用，亦即其農業用地變更為非農地後，並無受管制而無法使用之情形，依上開財政部之函示，仍與農發條例第38條第1項第2款之要件不符，原告此部分之主張，亦不可採。

㈣原告主張系爭土地距被告所稱建築線達1千公尺之遙，被告未完成相關街廓、道路設計前，無法供建築使用部分：

⒈原告主張：系爭土地在市地重劃完成之前，該地區完全無街廓、公共設施及道路，系爭土地距離被告所稱已釘樁位之南島大道約1千多公尺，其間無道路相通，亦無街廓，無法供建築使用。

⒉惟查，「都市計畫地區如已得依上開（都市計畫法第17條第2項）但書規定核發建築執照，惟個案因可歸責於土地所有權人之原因，致無法申請建築使用者，如畸零地得合併建築、裏地得整合開發或雖受限於坡度限制惟可整體配置使用等情形，仍非屬上開細則規定所稱之『無法依變更後之用地使用』。」亦經都市計畫主管機關內政部以94年1月25日內授營都字第0940081340號函示在案（見本院卷第99頁）。本件先不論原告所陳系爭土地距離南島大道1,000多公尺，與被告所提系爭土地與南島大道示意圖（見本院卷第117頁）顯示系爭8筆土地距離南島大道分別為70公尺至253公尺之間，顯不相符外。即依系爭8筆土地之形狀、位址觀察，可認其確屬畸零地或裏地，無法於變更為非農業用地後即可供建築使用，然依上開說明，亦屬土地所有權人主觀上應如何就畸零地為合併建築、裏地整合開發以供建築使用之問題，並非客觀上系爭土地無法依變更後之用地使用，是原告以系爭土地形狀畸零且屬裏地，被告未為細部之道路規劃，無法作建築使用，認符合農發條例第38條之1第1項之規定，亦不可採。

㈤綜上，原告主張均無理由，被告否准系爭8筆土地符合農發條例第38條之1第1項第1款、第2款證明書核發之申請，核屬有據，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，求為判決如訴之聲明，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。

六、結論：本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭