高雄高等行政法院裁定

原告

許秀郎

被告

澎湖縣政府

代表人

賴峰偉

訴訟代理人

吳啓全

陳尚佑

　謝易澄　律師

上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國106年11月28日台內訴字第1060073339號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院107年度訴字第43號裁定後，原告提起抗告，經最高行政法院108年度裁字第318號裁定廢棄，發回本院更為審理，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別定有明文。查原告起訴時訴之聲明為：「訴願決定，及非法變更之都市計畫均撤銷。」（見前審卷第14頁）嗣於本院前審程序中變更為：「請求撤銷訴願決定及原處分（變更馬公都市計畫第三次通盤檢討案）。」（見前審卷第92頁）復於本件經最高行政法院裁定發回本院更審後具狀變更其訴之聲明為：「內政部之訴願決定（詳上呈行政訴訟起訴狀，附件八：106年12月6日台內訴字第1062200543號）及澎湖縣政府變更馬公都市計畫第三次通盤檢討，第一階段編號第10案（坐落馬公市○○段000○0○號土地，原定約11公尺計畫道路變更為4公尺人行步道）均撤銷。」（見本院卷第159頁）核其請求之基礎不變，依前揭規定，其前揭聲明之變更，自應准許。

二、按「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。（第2項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1項規定。」行政訴訟法第107條第1項第10款、第2項定有明文。

三、本院之判斷：

（一）被告依都市計畫法第26條規定辦理「變更馬公都市計畫（第三次通盤檢討）（第一階段）」（下稱系爭變更計畫），報經內政部民國104年11月17日台內營字第1040817028號函（下稱內政部104年11月17日函）核定，並經被告104年12月11日府建城字第10400684441號公告（下稱被告104年12月11日公告）發布實施。其中第10案將訴外人呂昆陽等人所有坐落第一漁港西側之澎湖縣○○市○○段○○○○○段○000○0○號土地（下稱系爭土地）原定約11公尺計畫道路變更為4公尺人行步道。原告得知上情，旋以其所有坐落馬公段610-7地號土地毗鄰系爭土地將因系爭變更計畫結果而影響其權益，先後於106年4月10日、4月18日及5月23日向被告陳情，被告分別於106年4月20日、5月10日及6月16日函覆。嗣原告於106年7月17日再次向被告表示不服，經被告以106年8月7日府建城字第1060041612號函覆（下稱被告106年8月7日函）原告；原告不服，提起訴願，遭內政部決定不受理，乃提起行政訴訟，前經本院107年度訴字第43號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院108年度裁字第318號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為審理等情，有內政部104年11月17日函（見前審卷第118頁）、被告104年12月11日公告（見前審卷第122頁）、原告106年7月12日再三陳情書（見原卷第19頁）、被告106年8月7日函（見前審卷第34頁、第36頁）、原告訴願書（見原卷第8頁）、訴願決定（見前審卷第44頁至第48頁）、本院107年度訴字第43號裁定（見本院卷第25頁至第28頁）及最高行政法院108年度裁字第318號裁定（見本院卷第19頁至第23頁）附卷可稽，自堪認定。

（二）原告以澎湖縣政府作為被告，訴請撤銷系爭變更計畫第10案對其不利部分，其所列被告機關並不合法：

1、按「下列各款為縣(市)自治事項：……六、關於都市計畫及營建事項如下：(一)縣(市)都市計畫之擬定、審議及執行。」「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」「都市計畫分為左列三種：一、市（鎮）計畫。二、鄉街計畫。三、特定區計畫。」「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。」「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。其依第13條、第14條規定由內政部或縣（市）（局）政府訂定或擬定之計畫，應先分別徵求有關縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所之意見，以供參考。」「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：……三、縣政府所在地及縣轄市之主要計畫由內政部核定。」「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」「（第1項）都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。（第2項）前項都市計畫之變更，內政部或縣（市）（局）政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。」「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」此觀地方制度法第19條第6款第1目、都市計畫法第4條、第9條、第13條第1款、第18條、第19條第1項、第20條第1項第3款、第21條第1項、第23條第1項、第26條、第27條及第28條規定甚明。準此，縣政府依地方制度法第19條第6款第1目及都市計畫法第13條、第18條規定，具有擬定、審議都市計畫主要計畫之權限；而縣政府於「擬定」主要計畫後應送該縣都市計畫委員會「審議」；該縣都市計畫委員會審議後，則應依同法第20條第1項第3款規定將該主要計畫及審議結果，送請內政部「核定」。在內政部核定後，縣政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將「發布地點」及「日期」登報周知，足見縣政府依地方制度法第19條第6款第1目及都市計畫法第13條、第18條規定，雖有擬定、審議都市計畫之權限，然依同法第21條規定須經內政部核定，始得發布實施。又都市計畫之變更依同法第28條規定，應依照擬定都市計畫之程序辦理，亦即：須經內政部核定始得實施。參照同法第82條規定，縣政府對於內政部核定之主要計畫、細部計畫如申請復議，而經內政部復議仍維持原核定時，縣政府應即依同法第21條發布實施。堪認內政部對於縣政府所擬定都市計畫之變更不但具有核定權，亦具有最後決定權，故內政部始屬都市計畫變更之處分機關。至都市計畫定期通盤檢討中具體個別項目，倘直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔，依司法院釋字742號解釋，固應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，然依上開說明，其不服都市計畫變更所循序提起之撤銷訴訟，仍應以內政部為被告，始屬適法。

2、次按審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之，行政訴訟法第125條第3項定有明文。準此，如當事人之聲明有不明瞭或不完足者，審判長固應行使闡明權，令當事人敘明或補充完足，使其內容具體、明確後，再予裁判，然行政法院之判決僅得於當事人聲明之範圍為限，如經依法闡明後，當事人仍堅持己見，法院即不得反於其意思，就當事人未經聲明之事項為判決，否則即屬違法之訴外裁判。查原告於106年9月6日提起訴願時係以被告108年8月7日函作為其程序標的等情，此觀其訴願書即明（見原卷第8頁）；而內政部訴願委員會則以被告108年8月7日函僅係對原告陳情事項所為之說明，其性質並非行政處分，認原告所提上開訴願為不合法而為訴願不受理之決定等情，亦有內政部訴願決定書在卷可憑（見前審卷第44頁至第48頁），足見訴願階段係以被告所作成之108年8月7日函作為程序標的，而非以系爭變更計畫第10案作為程序標的。原告於接獲內政部上開不受理之訴願決定後，於107年1月29日列澎湖縣政府為被告具狀向本院提起撤銷訴訟，當時其訴之聲明為：「訴願決定，及非法變更之都市計畫均撤銷。」（見前審卷第14頁）嗣於本院前審準備程序中變更為：「請求撤銷訴願決定及原處分（變更馬公都市計畫第三次通盤檢討案）。」（見前審卷第92頁），足見原告提起本件撤銷訴訟時，係欲以系爭變更計畫第10案作為其程序標的。本院前審107年4月17日準備程序中受命法官即已詢問原告為何不以內政部作為被告，原告則表示其有跟內政部提訴願，內政部有函文給伊，要伊以縣政府為被告向法院提起行政訴訟；待受命法官於該次準備程序將「都市計畫要以誰被告」列為本件爭點之一時，原告仍表示「都市計畫變更是由縣政府指示的，再通報內政部，所以告縣政府應該是正確的」等情，有該次準備程序筆錄在卷可稽（見前審卷第92頁至第94頁）。嗣於107年8月21日本院前審行準備程序時，受命法官向原告闡明其如係對都市計畫不服，應對內政部提起訴訟，然原告仍表示其不服都市計畫變更，但堅持澎湖縣政府為原處分機關，欲以澎湖縣政府為本件被告，並表明係因法扶建議其以澎湖縣政府為被告等情，亦有該次準備程序筆錄（見前審卷第110頁至第111頁）及原告庭呈之現場法律諮詢建議單（見前審卷第114頁至第116頁）附卷可憑，足見原告係以系爭變更計畫第10案作為程序標的，但以法扶建議為由堅持列澎湖縣政府為被告。迄本件經最高行政法院發回本院更為審理後，本院於108年7月9日及同年10月1日行準備程序時屢次就其所列被告及程序標的再為闡明，並命原告就此為補正（見本院卷第90頁、第142頁）；原告則於同年10月1日準備程序期日表示庭後再就此節具狀陳報（見本院卷第142頁）；嗣原告於108年10月31日提出補充理由狀三（見本院卷第157頁）除將其訴請撤銷系爭變更計畫第10案範圍加以特定外，並表明：「日前庭上詢問何以將澎湖縣政府列為被告？因為此都市計畫道路變更案，係澎湖縣政府主導辦理變更，報經內政部核定，再經澎湖縣政府104年12月11日府建城字第10400684441號公告發布實施。同時內政部訴願決定也指明澎湖縣政府為原處分機關，故原告以之為被告。」等語，此觀其上開書狀即明（見本院卷第159頁）。而本院於108年11月19日行準備程序時，再次向原告闡明並向原告確認其真意，原告仍表示其欲以系爭變更計畫第10案作為程序標的，但堅持列澎湖縣政府為被告（見本院卷第172頁、第174頁）。而內政部始屬都市計畫變更之原處分機關，人民不服都市計畫變更所循序提起之撤銷訴訟，應以內政部為被告，始屬適法，迭經本院行準備程序時屢次行使闡明權，以期原告所列之程序標的及被告機關形式上適法，業如上述，惟原告仍堅持其所列被告機關之方式，足認原告就誤列被告拒為補正，依前揭行政訴訟法第107條第2項規定，自應予裁定駁回。

（三）至原告雖另聲明訴請撤銷內政部上開訴願決定。然觀諸被告106年8月7日函說明二之內容，僅係被告針對原告之陳情說明業已函覆原告系爭變更計畫之法令依據及相關程序；而該函文說明三則僅告知原告系爭變更計畫為被告對土地之規劃權限，均屬單純事實之敘述或理由之說明，非對原告之請求有所准駁，該函文之性質核屬觀念通知，並非行政處分。從而，訴願決定以被告上開函文非屬行政處分，就原告對於該部分所為訴願予以不受理，亦無不合。原告縱係就被告106年8月7日函提起行政訴訟，求為撤銷內政部上開訴願決定，揆諸上開說明，仍屬不備起訴要件且其情形不能補正，依前揭行政訴訟法第107條第1項第10款規定，亦應裁定駁回。

四、綜上所述，原告列澎湖縣政府作為被告訴請撤銷內政部上開訴願決定及系爭變更計畫第10案對其不利部分，均為不合法，依前揭規定，自應裁定駁回。又本件既係程序不合法而應裁定駁回，則兩造實體上之主張，本院即無從加以審究，附此敘明。

五、結論︰原告之訴不合法。

高雄高等行政法院第二庭