高雄高等行政法院判決

110年7月28日辯論終結

原告

簡明鴻

訴訟代理人

張介鈞律師

訴訟代理人

張鈞棟律師

被告

交通部公路總局第三區養護工程處

代表人

吳昭煌

訴訟代理人

陳琪苗律師

上列當事人間協議價購事件，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項︰原告起訴時原聲明：「訴願決定及原處分均撤銷。被告應依原告申請，就高雄市○○區○○段○○○○○段000○0○號土地（下稱系爭土地）協議價購或給予合理之補償。」嗣於準備程序改為聲明：「被告應依土地徵收條例第13條第1項規定，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關行政院內政部核准，並副知高雄市主管機關。被告應給付原告新臺幣（下同）14,547元及自本訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算利息。」又變更訴之聲明為：「原處分撤銷」。最後於民國110年5月10日準備程序變更訴之聲明為：「被告應依土地徵收條例第13條第1項規定，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關行政院內政部核准。」因被告或於訴之變更無異議，而為本案之言詞辯論，或經被告同意，且本院認為適當，依行政訴訟法第111條第1項但書及第2項規定，應予准許。

二、爭訟概要︰原告於106年2月14日因受贈應有部分2分之1而共有之系爭土地為台25線道路的一部分。原告以109年6月2日申請書請求被告將系爭土地列入工程計畫內以利徵收或給予合理之補償。經被告以109年6月23日三工產管字第1090065210號函（下稱109年6月23日函）復略以：「……旨揭土地係36年5月2日總登記為道路用地，現況位於台25線10K+000～10K+160路段都市計畫道路範圍內，至於何時供作道路使用已不可考，符合供不特定公眾通行且時日久遠之私有既成道路，……公路總局自83年度起對於辦理拓寬改善路段內之私有既成道路方列入徵收補償，……所陳土地俟將來該路段辦理拓寬計畫時，再行辦理協議價購或徵收補償。」原告不服，向高雄市政府提起訴願，經高雄市政府依訴願法第61條第2項規定移送於被告，嗣被告以109年7月29日三工產管字第1090076704號函（下稱109年7月29日函）通知原告略謂：109年6月23日函僅為事實陳述及處理程序說明，並不因此發生法律效果，非屬行政處分，依訴願法第77條第8款規定非屬得訴願之範疇等語。原告於是提起行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明︰

(一)主張要旨︰

1、106年2月14日登記在原告名下之系爭土地，雖於36年5月3日於臺灣省高雄縣土地登記為「道」，且於70年許即已拓寬作為鳳林公路使用，屬既成道路。然系爭土地從登記於原告父親名下到後來過戶予原告迄今已40餘年，被告均無償使用系爭土地，且遲不辦理徵收，致原告權益受損嚴重，縱經發文申請被告盡速依法徵收補償，被告仍僅消極答辯財政困難，需俟被告有辦理道路工程計畫時才會予以補償云云，而未有任何具體時間或計劃之說明，該徵收補償顯遙遙無期，對於原告之財產權侵害甚鉅。

2、系爭土地雖符合供不特定公眾通行且時日久遠之私有既成道路，惟道路拓寬當時對於私有既成道路依公用地役關係繼續使用，卻未列入徵收補償。按司法院釋字400號解釋，原告為系爭土地之所有權人，因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。

3、故而，原告本於司法院釋字第400號解釋之意旨，又參酌土地徵收法第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關」。本件，被告為需用土地機關，而內政部為本件之核准機關，爰請求判決如聲明所示。

(二)聲明︰被告應依土地徵收條例第13條第1項規定，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關行政院內政部核准。

四、被告答辯及聲明︰

(一)答辯要旨︰

1、系爭土地位於70年間181線道（鳳林公路）5K+940～9K+640路段（大寮鄉境）拓寬工程之拓寬路段內（參見林務局農林航空測量所70年4月6日、73年9月5日之航照圖及被告標示之系爭土地位置圖）；而依臺灣省政府75年11月17日七五府交二字第158246號函檢附之「臺灣地區省縣道及重要鄉道公路路線系統表」所示，原181線道（鳳林公路）更名為台25線，是以系爭土地現係位於台25線10K+000～10K+160路段內。

2、依據臺灣省高雄縣土地登記簿所載，系爭土地於36年5月3日收件而為總登記時，其地目即記載為「道」，系爭土地係位於原鳳林公路181號線道路上，道路為2線道、東側為農地、西側為一大排水溝渠，此觀林務局農林航空測量所70年4月6日之航照圖及被告標示之系爭土地位置圖，可知原告所有系爭土地因早已作為道路通行使用甚久，故於70年間鳳林公路181號線5K+940～9K+640路段（大寮鄉境）拓寬工程申請辦理土地徵收時，基於國家財政考量，本次徵收之範圍僅限於拓寬工程所需土地。

3、依最高行政法院見解，司法院釋字第400號解釋非得為原告據以請求被告徵收系爭土地之法律依據，且實施公用徵收，相關機關具有行政裁量權，一般人民並不具有請求國家實施公用徵收之權利，土地徵收條例第13條第1項並未如同法第8條第1項規定，賦予人民請求需地機關擬定徵收計畫書並檢具徵收土地圖冊等之權利，是以原告提起本件訴訟顯非適法有理。

(二)聲明︰原告之訴駁回。

五、本件如爭訟概要欄所記載的事實，已經兩造分別陳明在卷，並有土地登記謄本暨地籍圖（第15-18頁）、原告109年6月2日申請書（第49-51頁）、被告109年6月23日函（第55-56頁）、訴願書（第59-62頁）、高雄市政府109年7月23日高市府法訴字第10904173500號函（第57-58頁）、被告109年7月29日函（第35-36頁）等件（影本）附本院卷可查，均堪認定。

六、爭點：原告有無依行政訴訟法第8條第1項規定，請求被告為如訴之聲明所示行政行為之公法上請求權？

七、本院的判斷：

(一)按土地徵收條例第1條第2項規定：「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：國防事業。交通事業。公用事業。水利事業。公共衛生及環境保護事業。政府機關、地方自治機關及其他公共建築。教育、學術及文化事業。社會福利事業。國營事業。其他依法得徵收土地之事業。」第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」綜據上述規定可知，國家因公益需要，為興辦事業而徵收私有土地時，核准徵收權限者為內政部，具徵收申請權者為需用土地人，僅需用土地人依法申請國家行使徵收權之前，應踐行土地徵收條例第11條所規定之法定先行程序後，始能依同條例第13條第1項規定將徵收計畫書圖清冊送請內政部核准徵收。準此以言，需用土地人踐行上述法定先行程序及擬具徵收計畫書圖清冊，向內政部申請辦理徵收之行政行為，係為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為，核屬行政事實行為，則原告依行政訴訟法第8條第1項規定，提起本件一般給付訴訟，應屬正確的訴訟類型，先此指明。

(二)經查，系爭土地於36年間總登記時的地目為「道」，至於何時起供作道路使用已不可考；惟於70年之前即位於原鳳林公路181號線道路上，當時該道路為2線道；70年間，臺灣省政府交通處公路局為辦理181號線鳳林公路拓寬其中5K+940～9K+640路段（大寮鄉境）為四線快速公路，以利行車暢通，報請臺灣省政府核准徵收高雄縣○○鄉○○段0000○0○號等248筆土地為公路用地，預計71年6月完工；75年間，原鳳林公路181號線道路更名為台25線，故系爭土地現況係位於台25線10K+000～10K+160路段範圍內，有系爭土地登記簿影本（本院卷第125-127頁）、拓寬前林務局農林航空測量所70年4月6日航照圖暨被告標示系爭土地位置圖（本院卷第151、153頁）、拓寬後林務局農林航空測量所73年9月5日航空照片暨被告標示系爭土地位置圖（本院卷第155、157頁）、鳳林公路181號線5K+940～9K+640路段（大寮鄉境）徵收土地計畫書（外放卷）、臺灣省政府公報75年冬季第39期第2-6頁臺灣省政府75年11月17日75府交二字第158246號函轉「臺灣地區省縣道及重要鄉道公路路線系統表」（本院卷第279-284頁）可稽，足以認定系爭土地於70年之前即為原鳳林公路181號線道路之一部分，並非70年間辦理181號線鳳林公路拓寬範圍所需之土地。被告稱系爭土地並不在70年間181號線鳳林公路拓寬之範圍，故非當時辦理徵收時漏未徵收之土地等語，應可採信。

(三)次按所謂土地徵收，係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）；而公用徵收，僅國家始為徵收權之主體，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條及第58條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。又土地徵收條例第11條及第13條之規定，乃關於需用土地人如有申請徵收土地之需要時，應如何辦理徵收之程序規定，並非賦予人民有請求徵收土地之公法上請求權。是以，地方政府在財政許可之範圍內，對其轄區內長期供公眾使用之道路雖有向內政部申請准予徵收之職責，而不應任由土地所有權人承受是項負擔，惟地方政府向內政部申請徵收土地與否，依現行之法律規定，乃為需用土地之地方政府本身裁量權行使之範圍，而土地所有權人請求地方政府擬具徵收計畫向內政部申請核准，僅係促使地方政府為該權限之發動而已，尚難謂一經人民申請，地方政府即負有協議價購或向內政部申請核准徵收之義務。

(四)又按「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」為司法院釋字第400號解釋所闡明。依其意旨，認既成道路符合成立公用地役關係之要件者，國家應徵收給予補償，要求各級政府應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償，惟仍指出各級政府應依法律之規定辦理徵收，並無賦與既成道路之私有土地所有人依該解釋請求徵收之意思（最高行政法院109年判字第412號、107年判字第640號判決參照）。因此，本件原告依據憲法第15條規定及司法院釋字第400號解釋，主張被告對其負有向內政部申請核准徵收之義務等語，即難採取。

(五)綜上所述，原告並無請求徵收系爭土地之公法上請求權，則其請求被告就系爭土地應依土地徵收條例第13條第1項規定，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關行政院內政部核准，即非有理，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本判決結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。

八、結論：本件原告之訴為無理由。

高雄高等行政法院第一庭