高雄高等行政法院判決

民國110年7月22日辯論終結

原告

劉朝明

被告

高雄市政府觀光局

代表人

周玲妏

訴訟代理人

黃健源

謝金河

　 許鳳姿

上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服高雄市政府中華民國108年12月25日高市府法訴字第10831053000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

壹、程序方面：

一、被告代表人原為邱俊龍，於本件訴訟審理中變更為周玲妏，經被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」查原告起訴時訴之聲明原為：「原處分撤銷。」（見本院卷1第17頁），嗣於民國109年7月2日本院準備程序中追加聲明為：「原處分及訴願決定均撤銷。」（見本院卷1第160頁）經核原告請求之基礎事實不變，且無礙於訴訟終結及被告防禦，依前揭規定，應予准許。

貳、實體方面

一、爭訟概要：緣被告於107年11月7日接獲民眾檢舉，「Airbnb」訂房網站（下稱系爭網站）刊登之「高雄九如交流道/2-12人房免費停車」廣告涉違法經營旅館業務，經被告搜尋系爭網站後，查得標題為「高雄九如交流道/2-12人房免費停車/步行15分捷運技擊館/公車10分直達高雄車站/四房三廳二衛浴」（下稱系爭房源），刊載客房房型與房價、住宿設施與設備、入住與退房時間及交通位置等資訊，並有多筆旅客住宿評論，惟未揭露詳細住宿地址，遂於線上與房東連繫取得「高雄市○○區○○路000巷00號」之地址後，於同日至現場訪查，發現該地址為1棟集合式住宅大樓，其外觀無明顯旅宿業市招、廣告及聯絡方式，該大樓設有管理室，進出須有電子感應設備等情。嗣後被告透過系爭網站訂房，取得預訂住宿之付款憑證、聯絡電話（0000000000）、實際住宿地址（高雄市○○區○○路000巷00號15樓，下稱系爭房屋地址）及住宿照片等事證，並查得上開聯絡電話之用戶為原告及其戶籍資料，乃於108年5月28日函請原告予陳述意見。原告雖於108年6月10日提出書面意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，仍認原告未領取旅館業登記證即擅自經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1項規定之事實明確，且衡酌經營旅館房間數為1間，爰依同條例第55條第5項及發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第6條規定，以108年8月9日高市觀產字第10831496500號處分書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並於文到3日內勒令歇業。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

㈠主張要旨︰

⒈原告於108年9月11日提起訴願，依訴願法第85條第1項規定應於3個月內作成決定，惟被告之回函已經超過3個月。

⒉被告之調查有爭議如下：

⑴原告非屋主：被告之回覆理由既沒事證且使用官方說法，如何採信。是以，原告非屋主，也無租賃關係，何有權利可進出並使用系爭房屋所在之大樓。

⑵被告至今僅用書面，並未提出相關事證予原告。

⑶被告所提出之證據漏洞百出，如經過塗改的間接證據、強詞奪理沒有證據的說詞、109年10月14日被告補充答辯狀所附「系爭網站訂房平台房東自介」第19頁所敘並非本件中所提房東等，不足以被採為本件之證據使用。

⑷被告說有入住，請問是入住哪裡？被告提供之照片，並無臥室照片，僅以幾張客廳廚房照片就說有入住，難以認定是系爭房屋。且所謂入住，是如何入住？誰帶他入住？有照片或影片能夠證明是原告或其他人帶入住嗎？況且，被告所提供系爭網站資料中，並無正確地址，則系爭房屋門牌和屋內陳設都不知道是否一致下，請被告提出接待入住證據。又被告說入住時，有打0000000000這個電話聯繫，惟原告已數次說明並未接到相關的來電，是請被告提出聯繫證據，而非口頭上說有聯繫等入住行為存在。

⑸原告已於準備程序庭陳稱，已註冊過的電話號碼是無法再次註冊系爭網站帳號，所以質疑被告取得原告電話的方式；惟被告回覆「可以刪除帳號」重新註冊，原告當庭沒有回應，是因為沒用過這個系統，對於操作不是很了解，無法肯定是否可以刪除帳號。然經事後查看，帳號設定中，根本沒有刪除帳號的功能，被告顯當庭說謊。嗣後，原告於110年1月21日言詞辯論庭提出播放證物USB影片要求，卻經審判長「直接拒絕」，則法院未盡告知提出證物須要事先聲請之義務，即逕予拒絕，顯已侵害原告之答辯權利。更何況，被告於109年10月14日補充答辯狀中稱，系爭網站之註冊程序須有身分證、姓名、生日、五官清晰之自拍照，全部一致上傳後，方可訂房或成為房東，故相關程序甚為嚴謹等語。卻在言詞辯論庭推翻此說法，說不須一致也可註冊成功，則被告如此前後不一的說法，分明是強辭奪理。原告曾嘗試至系爭網站註冊帳號並全程錄影，發現並不需要如被告所述資訊全部一致方可註冊之情事，這也表示系爭網站上資訊真實度有待商榷，非如被告所說的註冊程序甚為嚴謹。

㈡聲明︰撤銷原處分及訴願決定。

三、被告答辯及聲明︰

㈠答辯要旨︰

⒈高雄市政府法制局先於108年9月11日受理原告訴願書，後於108年12月25日作成訴願決定並為合法送達，依訴願法第85條第2項及行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第27條第2項之規定，本件訴願決定書之起算日應為原告108年9月26日補正簽名之次日；又依訴願法第85條第1項及第89條第2項之規定，訴願決定應於108年12月27日前為之，並應於109年1月11日前送達，則本件訴願決定書於108年12月25日作成，並未逾越法定期間，於法未有不合。

⒉原告陳稱其非屋主亦無承租系爭房屋云云。惟經營旅館業務並不以房屋所有人或有房屋租賃關係為其必要條件，凡以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業即該當之。則被告於系爭網路查有系爭房源資訊後，於107年11月22日以高市觀產字第10732129000號函查得「0000000000」話號之用戶名稱為原告，與網路廣告之房東名稱「Charming」相同。則原告可使用電話及網路，向房客提供實際住宿地址並可安排房屋使用日期、訂定房屋使用規約，對系爭房屋有實際支配權，可認其經營事證明確。另經被告查得系爭網站之註冊程序，須使用手機電話號碼註冊後，會收到系爭網站發送之簡訊，簡訊內容為1組4個數字的驗證碼，依指示輸入驗證碼，系爭網站驗證後，始可進入個人資料建立之頁面。於個人編輯資料頁面，需輸入與政府核發之身分證件上一致之姓名及出生日期，並以輸入之電子郵件地址為訂單及收據之傳送。完成個人資料編輯後，須將政府核發的身分證件(駕照、護照或身分證)以正本上傳至系爭網站，若證件有正反兩面，須將兩面皆上傳。上傳身分證件後，系爭網站會再要求註冊會員上傳一張五官清晰之自拍照，以驗證是否與身分證件上之照片相同，確保是否為本人，通過驗證後，註冊程序始完成，會員可於系爭網站上訂房或成為房東，兩種權利可同時行使。由是可知，系爭網站關於會員註冊之身分認證至為嚴謹，系爭房源之房東個人資料上皆顯示「已驗證」，驗證項目包括身分、電子郵件地址、電話號碼，則本件訂房訂單上之房東電話係通過系爭網站驗證之電話號碼，經被告查得該電話號碼用戶名稱為原告，被告據以為行政裁罰，洵非無據。原告主張其並未在系爭網站刊登廣告並經營房源，顯係臨訟置辯，實無可採。

⒊被告雖查得系爭房屋地址之所有權人為訴外人張國強，即於108年6月18日以高市觀產字第10830274900號函請張國強到案說明，其以書面回覆略謂：「屋子長期是做長租，而且是租給公司行號做員工宿舍使用，故貴單位請我提出租賃契約乙事，基於個資恕無法提供(由於租賃方是公司行號，簽約時有許多規範約定，恕無法任意提供相關租約內容，尚請見諒)……。」等語，被告復於108年7月9日以高市觀產字第10831353700號函再次函請原告於108年7月16日到被告處說明，惟原告僅託其妻為與其108年6月10日意見陳述書內容相同之陳述，即謂「已說明非屋主，亦無承租關係。」從未提供積極之事證供被告審認，則被告就有利與不利原告之事證已盡調查義務，非僅憑單一證據或證詞即認其有違反發展觀光條例之情事，原處分作成過程嚴謹且程序完備，非原告所稱顯無理由。

⒋依訴願法第49條第1項、第75條第2項規定，訴願人具有閱卷權，得向訴願機關請求閱卷，又依行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第4條第1項規定，閱卷權之行使應以書面向受理機關為之。然原告並未依上揭規定，向被告提出書面申請閱卷，原告指稱被告未提供相關事證云云，洵屬無理。

㈡聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰

㈠本件訴願決定之作成有無逾越訴願法第85條第1項所稱限期作成訴願決定之期間？

㈡原告是否於系爭地址非法經營旅館業務？原處分據此裁罰原告10萬元罰鍰，並勒令於系爭地址經營之旅館業歇業，是否合法？

五、本院的判斷︰

㈠本件訴願決定之作成並無逾越訴願法第85條第1項所稱限期作成訴願決定之期間：

⒈應適用之法令：

⑴訴願法A.第56條：「（第1項）訴願應具訴願書，載明左列事項，由訴願人或代理人簽名或蓋章：……。」B.第62條：「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於20日內補正。」C.第85條：「（第1項）訴願之決定，自收受訴願書之次日起，應於3個月內為之；必要時，得予延長，並通知訴願人及參加人。延長以1次為限，最長不得逾2個月。（第2項）前項期間，於依第57條但書規定補送訴願書者，自補送之次日起算，未為補送者，自補送期間屆滿之次日起算；其依第62條規定通知補正者，自補正之次日起算；未為補正者，自補正期間屆滿之次日起算。」

⑵訴願法第85條第2項（87年10月28日修正，89年7月1日起施行）之立法理由為：「訴願決定期間之計算，行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會審議規則第16條設有補充規定，爰予增訂第2項。」依修法當時之行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會審議規則（現行為「行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則」）第16條規定：「訴願法第20條所定3個月之期限，訴願書尚待補正者，自補正之次日起算；訴願人係於表示不服後30日內補送訴願書者，自補正之次日起算；訴願人於訴願審決期限內續補具理由者，自最後補具理由之次日起算。訴願事件自收文之次日起3個月內不能審決者，得於到期前延長1次，但不得逾2個月；並應迅即通知訴願人。訴願人於延長決定期限後再補具理由者，訴願決定期限自補送之次日起算，不得逾2個月。」顯見，訴願法第85條第1項所稱限期作成訴願決定之期間，原則上應以訴願機關收受訴願書之次日開始起算（最高行政法院94年度裁字第81號、94年度裁字第1397號、99年度裁字第2838號裁定意旨亦採此見解），但若有訴願法第57條但書規定補送訴願書或有依同法第62條規定通知補正等情形者，則應自補送或補正之次日起算，未為補送或補正者，自補送或補正期間屆滿之次日起算，已給予訴願機關合理之猶豫期間。

⒉經查，高雄市政府法制局先於108年9月11日受理原告線上訴願書(見訴願卷第99頁)，則訴願機關「限期作成訴願決定之期間」，依訴願法第85條第1項之規定，原則上應以訴願機關收受訴願書之次日開始起算，然本件因訴願受理機關由網路列印之訴願資料並未簽名或蓋章，與訴願法第56條之程式不合，訴願機關乃依訴願法第62條，請訴願人即原告於文到之次日起20日內補正簽名或蓋章，而原告迄至108年9月26日補正簽名，亦有其簽名之線上訴願申請服務書在卷可參(見訴願卷第91頁)，則訴願機關「限期作成訴願決定之期間」，依訴願法第85條第2項之規定，則應自補送或補正之次日起算，於本件而言即為原告108年9月26日補正簽名之次(27)日，訴願決定應於108年12月27日前作成，並應於109年1月11日前送達。則本件訴願決定書於108年12月25日作成，並未逾越法定期間，原告主張本件訴願決定未於「限期作成訴願決定之期間」作成，與法有違云云，並無足採。

㈡原告有於系爭地址非法經營旅館業務：

⒈應適用之法令及法理說明：發展觀光條例第2條第8款規定：「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」為健全旅館業之管理，使經營旅館業者納入輔導管理體系，同法第24條第1項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。」而所謂「經營旅館業務」，並非以有具體營業結果產生始足認定，舉凡備妥準備住宿相關軟硬體設施已可提供住宿，對外有以收取對價為目的之招攬旅客行為，即構成經營行為。

⒉被告查獲本事件始末及認定事實之證據：

⑴查本件係被告接獲民眾檢舉後進行相關調查(見原處分卷第9頁)，除先派員至現場訪查，並製有訪查紀錄外(見原處分卷第22-23頁)，嗣透過系爭網站訂房(107年11月15日15：00入住，至同年月16日11：00退房)，取得系爭地址及經營者之聯絡電話等資訊，被告更派員實際進入系爭地址，發現屋內提供住宿之相關軟硬體設施齊全，處於可營業狀態，有網路廣告資料、稽查照片、訂房資料、系爭地址屋內照片在卷足證(見原處分卷第24-28頁)。

⑵次查，比對卷附現場稽查之實景照片與刊登系爭網站之系爭房源照片（見原處分卷第10頁、第28頁），無論格局、裝潢、客廳視角、客房均相吻合，另系爭房源依網路刊登之資訊，有提供標準毛巾、洗衣機等供不特定人入住使用之備品，亦與被告人員入住後拍攝之實景照片吻合。此外，系爭房源資訊亦清楚記載房間開放依照預定人數為主，床型資訊、共用空間、房屋守則、退訂須知等事項，並顯示多名旅客入住後所給予系爭房源之評價紀錄及可訂狀況資訊(原處分卷第10-21頁)，依上開網路刊登資料及被告人員稽查所見，在在顯示系爭房屋已備妥準備住宿相關軟硬體設施而可提供住宿，且原告確實是藉由在系爭網站刊登系爭房源資訊招攬旅客之方式，以系爭房屋向不特定旅客提供以日計費之住宿服務，堪認系爭房屋確實供非法經營旅館業務。

⒊系爭網站上房源業者姓名為「Charming」聯絡電話為「+000 000000000」為原告：

⑴經查，系爭網站訂單上記載系爭房源業者姓名為「Charming」聯絡電話為「+000 000000000」，與系爭房源之房東即經營者之聯絡電話相同，經被告向電信業者查詢後，該號碼係由原告申租使用等情，有系爭網站訂房紀錄及台灣大哥大股份有限公司用戶基本資料查詢在卷可憑（見原處分卷第33-36頁)。又該「0000000000」行動電話門號為原告長年使用，並未借給他人使用等情，亦經原告自承無誤（見本院卷1第166頁），足認被告稽查人員於入住系爭房屋當日確實是撥打原告電話與其聯繫後，再由被告所屬人員前往系爭房屋入住。

⑵至原告主張「0000000000」行動電話門號雖由其使用，卻從未接過「0000000000」之訂房電話，系爭網站刊登之聯絡門號如何而來，不得而知云云。然按提供房源透過系爭網站出租者，無非係藉由房屋出租以獲取利益，則潛在於網路世界各端之國內外旅客，如何與之聯繫，使其可以順利入住或休息，以賺取住宿或休息費用，即至為重要。實際經營旅館業務之人，衡情不可能盜用他人行動電話號碼供旅客聯繫使用，蓋如此旅客將無法與實際經營者聯繫，遭冒用者若發覺遭盜用，亦有報警或向主管機關檢舉之可能，則經營旅館業務者將無法延續營利。是以，經營旅館業務者所提供旅客聯繫之行動電話號碼，必然是自己所能控制、使用之行動電話門號。本件系爭網站既有提供系爭房源業者之聯絡電話，可見系爭房源業者是希望旅客如有入住事宜，可以透過該行動電話號碼與之聯繫；縱使欲規避主管機關稽查、裁罰，亦需提供自己借用他人名義申租但實際上能控制、使用之行動電話號碼，實無可能盜用一個無法控制，且會拒接不明來電之行動電話門號使用，此不僅徒增自己營業上之不便，更將使自己陷於遭檢警查緝或主管機關稽查、裁罰之風險。是原告主張「0000000000」行動電話號碼何以成系爭網站房東之聯繫電話，其不知情云云，核不足採。

⒋原告主張門號「0000000000」行動電話遭冒名註冊於系爭網站，並不足採：

⑴查有關系爭網站之房源房東註冊流程，於使用手機電話號碼註冊後，會收到系爭網站發送之簡訊，簡訊內容為1組4個數字的驗證碼，依指示輸入驗證碼，經系爭網站驗證後，進入個人資料建立之頁面，並需輸入與政府核發之身分證件上一致之姓名及出生日期，並以輸入之電子郵件地址為訂單及收據之傳送，其中身分之驗證，必須將政府核發的身分證件(駕照、護照或身分證)以正本上傳至系爭網站，若證件有正反兩面，須將兩面皆上傳。上傳身分證件後，系爭網站會再要求註冊會員上傳1張五官清晰之自拍照，以驗證是否與身分證件上之照片相同，確保是否為本人，通過驗證後，註冊程序始完成，會員可於系爭網站上訂房或成為房東，兩種權利可同時行使，有被告提出系爭網站註冊程序資料在卷可參(見本院卷1第217-231頁)。據上足知，系爭網站關於會員註冊之身分認證相當繁複，系爭房源之房東個人資料上皆顯示「已驗證」，驗證項目包括身分、電子郵件地址、電話號碼，則本件訂房訂單上之房東電話係通過系爭網站驗證之電話號碼，應堪以認定。

⑵至原告主張曾以配偶高節方身分並以「0000000000」行動電話號碼作為接收驗證碼之電話，隨意以「TEST」為名，並輸入自編之出生年月日(01/20/2000)及電子郵件帳戶([email protected])為相關註冊，亦可通過驗證(見本院卷1第275-283頁)，顯見被告所言系爭網站之驗證如何嚴謹，並非真實，伊持用之門號確屬遭冒用註冊云云。然查，經本院勘驗原告提出上開以高節方註冊之錄影內容顯示，原告註冊流程固如原告所述，然其註冊流程亦僅止於「編輯個人資料」頁面(見本院卷1第283頁)，錄影內容亦未顯示有通過驗證之畫面，原告所述非持用「0000000000」之本人亦可能通過系爭網站驗證，已非足採。且從原告提出註冊影片中，高節方以「0000000000」號碼申請註冊後，系爭網站即回傳四位數驗證碼「1563」至原告持用之「0000000000」行動電話，而高節方須如被告所提出前揭系爭網站驗證流程(見本院卷1第217-231頁)立即輸入「1563」驗證碼始得進行後續之身分驗證手續(見本院卷2第9頁)，更可確認非門號使用者本人(或經本人同意使用之人)持以申請，無從接收驗證碼並完成驗證收續，原告主張未曾以「0000000000」行動電話門號完成系爭網站之註冊，門號遭到冒用云云，顯無足採。

⒌綜上，原告上開主張與卷存事證不符，亦有違常理，所述實屬卸責之詞，殊難採信。

㈢原處分裁處原告10萬元罰鍰及勒令歇業，並無違誤：

⒈應適用之法令：

⑴發展觀光條例第55條第5項：「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並勒令歇業。」上開規定處罰之性質，為行為罰，應以實際行為人為處罰對象，若非行為人，自無依上開規定處罰之餘地，且所謂「經營旅館業務」，並非以有具體營業結果產生始足認定，舉凡備妥準備住宿相關軟硬體設施已可提供住宿，對外有以收取對價為目的之招攬旅客行為，即構成經營行為。

⑵發展觀光條例第67條規定：「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」又裁罰標準第6條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之規定裁罰。」而該標準附表二項次一規定：「裁罰事項：未領取旅館業登記證而經營旅館業務。……裁罰基準：房間數5間以下，處新臺幣10萬元，並勒令歇業；……。經勒令歇業仍繼續營業者，得按次並依當次查獲房間數裁罰金額加倍處罰，最高以新臺幣50萬元為限。」本院審酌裁罰標準係中央主管機關交通部依發展觀光條例第67條規定之授權訂立，其附表之裁罰標準表乃為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇。該標準附表二項次一按房間數定處罰之基準，乃考量違規行為之態樣及情節之輕重而為，符合授權目的，且未牴觸發展觀光條例母法之規定，自得由被告採為執法之依據，且本院裁判時亦得予以適用。

⒉查原告係實際以系爭房屋為非法經營旅館業務之人，業如前述。從而，被告以原告未依發展觀光條例規定領取登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1項規定，而依同條例第55條第5項、裁罰標準第6條及附表二項次一規定，處原告法定最低之10萬元罰鍰，並勒令歇業，核其認定事實、適用法律並無錯誤，且其罰鍰裁量亦未有裁量逾越、裁量濫用、怠為裁量等裁量瑕疵之情事，自難認原處分有何違誤。

六、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。被告以原告未依規定領取旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1項規定，依同條例第55條第5項及發展觀光條例裁罰標準附表二項次一之規定，裁處原告10萬元罰鍰，並勒令歇業，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述。另原告聲請傳訊系爭房屋之屋主張國強，因其工作居於越南未到庭(本院卷1第183頁、本院卷2第87頁)，且本院亦認無再傳訊之必要(張國強於被告調查時，陳述已將系爭房屋出租，但不願提供承租人個資，見本院卷1第113頁)併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭