高雄高等行政法院判決

原告

洪聰山

被告

臺南市政府

代表人

黃偉哲

訴訟代理人

張聰德

訴訟代理人

鄭伊峻

訴訟代理人

陳啟民

被告

內政部

代表人

徐國勇

上列當事人間都市計畫事件，原告請求宣告都市計畫無效，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

理由

一、按行政訴訟法第111條規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第4項）前3項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。」查原告於民國111年5月19日（收文日）起訴時，原僅以臺南市政府為被告。嗣於訴狀送達後之111年8月16日（收文日，本院卷第113頁），原告補正及追加內政部為被告。經核原告所為前開訴之追加，無礙於訴訟終結，本院認為適當，爰予准許。

二、爭訟概要：原告所有之坐落臺南市後壁區頭前段1188-1地號土地(下稱系爭土地)位屬「後壁都市計畫」之道路廣場用地。嗣被告臺南市政府依都市計畫法第26條等規定，辦理「變更後壁都市計畫（第四次通盤檢討）（含都市計畫圖重製）案」（下稱系爭都市計畫），經依都市計畫法第19、28條等規定，分別於106年10月31日、106年11月20日辦理公開展覽30天及舉行說明會後，於107年8月20日審議通過報請內政部審議，經內政部都市計畫委員會於110年5月11日第990次會議審議決議通過，由被告臺南市政府依上開決議內容辦理再公開展覽。嗣被告臺南市政府辦理再公開展覽期間接獲原告針對系爭都市計畫之「再公展編號9-2部分」（即後壁黃家古厝周邊計畫道路）提出陳情，經被告臺南市政府將陳情內容提送內政部都市計畫委員會後，復經該委員會以111年5月10日第1011次會議決議不予採納。原告因認系爭都市計畫再公展編號9-2部分違法，直接損害其權利及法律上利益，遂提起本件行政訴訟，請求宣告系爭都市計畫無效。

三、原告起訴主張及聲明︰

㈠主張要旨︰

⒈原告所有之系爭土地位於臺南市後壁都市計畫範圍內，原計畫作道路廣場用地。嗣被告臺南市政府辦理系爭都市計畫，關於「再公展編號9-2部分」將原計畫公共設施保留地8公尺寬之預定道路廢除，變更為機關用地，原告認為變更計畫違法，直接損害原告之權利及法律上利益，有礙後壁區都市發展，爰提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。

⒉原都市計畫的公共設施保留地8公尺寬的預定道路，已逾50年之久，且為不特定民眾使用通行，早已成為既成道路，被告考量黃家古厝區保存區之週邊道路，將之變更為機關用地，明顯違反最高行政法院對既成道路之定義。

㈡聲明︰宣告系爭都市計畫關於再公展編號9-2部分無效。

四、被告臺南市政府答辯及聲明︰

㈠答辯要旨︰依都市計畫法第20條第1項第2款規定系爭都市計畫後續應由內政部核定。則依行政訴訟法第237條之18第1項規定，原告於都市計畫核定及發布實施後如不服變更主計畫9-2部分提起訴訟，應以內政部為被告始屬適格，原告將臺南市政府列為被告顯然欠缺「當事人適格」之要件。

㈡聲明︰原告之訴駁回。

五、被告內政部答辯及聲明︰

㈠答辯要旨︰依行政訴訟法第237條之18第1項規定可知，都市計畫審查訴訟限於「發布之都市計畫」，不包含僅「審議通過之都市計畫」。系爭都市計畫變更內容僅審議通過，尚未經被告內政部核定，依上開規定，原告自不得提起本件訴訟。

㈡聲明︰原告之訴駁回。

六、爭點︰

㈠原告以內政部為被告，對系爭都市計畫提起都市計畫審查訴訟，是否合法？

㈡被告臺南市政府是否為本件訴訟之適格當事人？

七、本院的判斷︰

㈠原告以內政部為被告，對「尚未發布之系爭都市計畫」提起都市計畫審查訴訟，屬起訴不備程序要件，為不合法：

⒈按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」準此，原告之訴有起訴不備要件，而不能補正之情形，行政法院應以裁定駁回之。次按同法第237條之18第1項亦規定：「人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。」其立法理由並就訴訟客體部分敘明：「依都市計畫法發布之都市計畫。都市計畫審查訴訟，係以已發布實施之都市計畫為對象，而不包括草擬階段之都市計畫，如此亦可以避免行政法院過早介入行政機關之決策。……」等語。由此觀之，提起都市計畫審查訴訟之原告除需具備該條所示之權利主體資格外，其所請求審查之訴訟客體亦須限於「依都市計畫法發布之都市計畫」始可，如其對尚未發布之都市計畫提起前開訴訟，即屬起訴不備程序要件，顯非合法且無從補正，應以裁定駁回。

⒉查系爭土地位屬「後壁都市計畫」道路廣場用地。嗣被告臺南市政府辦理系爭都市計畫，經公開展覽30天及舉行說明會後，於107年8月20日審議通過報請內政部審議，經內政部都市計畫委員會於110年5月11日第990次會議審議決議通過，由被告臺南市政府依上開決議內容辦理再公開展覽，其辦理再公開展覽期間接獲原告提出陳情，經被告臺南市政府提送內政部都市計畫委員會後，復經內政部都市計畫委員會於111年5月10日第1011次會議決議未予採納。原告因認系爭都市計畫再公展編號9-2部分「將原計畫公共設施保留地之預定道路廢除，變更為機關用地」違法，直接損害其權利及法律上利益，遂提起本件行政訴訟，請求宣告系爭都市計畫無效等情，有內政部都市計畫委員會於110年5月11日第990次會議紀錄(第175頁以下)、111年5月10日第1011次會議紀錄(第87頁以下)、原告起訴狀(第13頁)、修正變9-2案變更內容明細表（第95頁）、111年9月7日準備程序筆錄(第131頁)附本院卷可證。又依都市計畫法第19條第1項、第20條第1項、第21條第1項規定意旨，主要計畫（變更）擬定後，經公開展覽、公民團體陳情、都市計畫委員會予以參考審議，須連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之，嗣直轄市、縣（市）政府接到內政部之核定函後，始得將主要計畫書及主要計畫圖發布實施。由此可知，系爭都市計畫案僅於經公開展覽程序後，由都市計畫委員會參考公民團體陳情予以審議通過之階段，迄今尚未經被告內政部核定，臺南市政府亦未接到內政部核定函據以發布實施。參照上開規定及說明，原告對「尚未發布之都市計畫」提起都市計畫審查訴訟，即屬起訴不備程序要件，且無從補正，應以裁定駁回。

㈡被告臺南市政府並非適格當事人：

⒈按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。次按欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的訴的利益之欠缺，核與行政訴訟法第107條第1項各款廣義之訴的利益要件，性質上尚有不同。此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。又依行政訴訟法第237條之18第1項規定之立法理由敘明：「……(二)被告資格：核定都市計畫之行政機關。依都市計畫法之規定，都市計畫之訂定或變更，原則上均會歷經擬定（訂定）、審議、核定、備案及發布等程序，且都市計畫發布實施之前提均須經核定，核定機關對於都市計畫之修正有決定權，且為都市計畫法之主管機關，故宜以核定都市計畫之行政機關為被告。……」等語可知，都市計畫審查訴訟之被告適格，僅限於「核定都市計畫之行政機關」。故人民、地方自治團體或其他公法人提起都市計畫審查訴訟，應以「核定都市計畫之行政機關」為被告，其當事人始屬適格。

⒉查系爭都市計畫屬直轄市之臺南市後壁區主要計畫之變更，依都市計畫法第20條第1項第2款、第28條規定，應由被告內政部核定。是以，被告臺南市政府既非系爭都市計畫之核定機關，原告以其為被告提起都市計畫審查訴訟，自屬當事人(被告)不適格，依首揭規定及最高行政法院決議意旨，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。

㈢綜上所述，原告以臺南市政府為被告請求宣告系爭都市計畫之再公展編號9-2部分部分無效，有被告不適格情形，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之；至原告以內政部為被告對「尚未發布之系爭都市計畫」提起都市計畫審查訴訟，屬起訴不備程序要件，於法未合，爰以更慎重之判決併予駁回之。

八、結論︰原告之訴為一部不合法，一部顯無理由。

高雄高等行政法院第一庭