高雄高等行政法院判決

高等行政訴訟庭第二庭

114年度訴字第415號

民國115年5月26日辯論終結

原告

陳建智

訴訟代理人

黃偉倫律師

被告

高雄市政府環境保護局資源回收廠

代表人

曾啟清

訴訟代理人

黃信忠

王宗政

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國114年9月23日高市府法訴字第11430730200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、爭訟概要：緣信○企業行（獨資商號，登記名義人：黃○龍）為高雄市乙級廢棄物清除機構，經高雄市政府環境保護局（下稱高市環保局）核定同意其所屬廢棄物清除車輛3輛（車牌號碼分別為000-SF、KEB-0000、KEF-0000）載運一般事業廢棄物進廠，交被告（改制前為高雄市政府環境保護局南區資源回收廠）代處理廢棄物。嗣臺灣高雄地方檢察署（下稱高雄地檢署）檢察官偵查發現，原告為信○企業行之實際負責人，原告並加入作弊扣重集團，以前述3車輛分別於民國104年9月至106年2月、106年2月至108年11月、107年2月至同年4月、108年11月至110年2月等期間，以地磅作弊程式減輕載運重量，致分別短繳廢棄物代處理費（下稱代處理費）新臺幣（下同）4,276,116元（車牌000-SF）、13,247,370元（車牌000-SF）、18,285,637元（車牌000-0000）、6,377,886元（車牌000-0000），共計42,187,009元。其後，臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）以110年度金重訴字第11號、111年度訴字第657號刑事裁定發還所扣押原告及訴外人倪○能不法所得款項11,950,686元及500,000元予被告，經報告調查後，核認原告為信○企業行之實際負責人，應補繳短繳之代處理費，扣除上開已發還被告之金額後，原告所短繳金額為29,736,323元（42,187,009元-11,95 0,686元-500,000元），乃以114年4月30日高市環南資維字第11470186100號函（下稱原處分）命原告於文到30日內補繳代處理費29,736,323元。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

㈠主張要旨︰

⒈黃○龍係信○企業行之負責人，該企業行違反行政法上義務，應以黃○龍為裁罰對象：

⑴黃○龍申請獨資設立信○企業行時，為有完全行為能力人，黃○龍並為該商行登記負責人，而獨資之商號，法律上並無獨立之人格，應以其登記負責人為獨資商號之權利義務主體。黃○龍既為獨資商行負責人，對外自應以自己之名義負擔包含公、私法商之法律義務。且依被告在本院112年度訴字第363號案審理中所提出之資料，可見「廢棄物清除機構清除許可證申請表」「商業登記資料」「負責人身分證」「申請表」「自律切結聲明」「車輛進場申請書」等，立書人及簽署人均為黃○龍，「高雄市政府環境保護局廢棄物清除許可證」核發對象亦為黃○龍，顯然所有對外行為均係以黃○龍即信○企業行之名義為之，故因之所衍生之法律效果亦應歸於黃○龍即信○企業行。則黃○龍基於信○企業行之獨資登記負責人，無論其內部係僱用或借名登記，均無礙於黃○龍本身方為對外之行政法上義務主體，於獨資商行違反行政法上義務而受處罰時，自應以黃○龍為裁罰對象。被告主張實際負責人為原告，核屬黃○龍與原告間私法上之約定問題，與本件無涉。

⑵況如在國家已制定登記制度之項目，仍允許人民為名實不符之登記，將使行政管理制度之目的落空，造成管理失能並衍生公安問題，接續可能出現難以咎責之情況，從而，黃○龍身為信○企業行之負責人，自無由以實際負責人而卸免其行政法上義務及應負擔之責任，於信○企業行有違行政法上義務時，自應以黃○龍為裁處對象。至於黃○龍補繳後，若認其與原告間為借名登記關係，涉及地磅作弊程式減輕載運重量之行為人是原告，而由黃○龍另向原告請求賠償，則係另一問題，並不影響本件應由黃○龍即信○企業行補繳代處理費（最高行政法院112年度抗字第267號裁定意旨參照）。

⒉再者，被告前以113年8月28日高市環南資維字第11370389700號函向「黃○龍即信○企業行」命補繳代處理費29,736,323元，竟又以同一原因事實命原告繳納相同金額，足見原處分不僅有裁罰對象之違誤，更有以同一原因事實重複裁罰之情事。

⒊依高雄地檢署110年度偵字第18624號、110年度偵字第27288號、111年度偵字第21148號、111年度偵字第22526號追加起訴書（下稱追加起訴書）所載，檢察官認定與原告所涉少繳之代處理費，亦非29,736,323元：

⑴由追加起訴書犯罪事實二、（二）、15之記載可知，原告負責駕駛信○企業行車號000-SF及KEF-0000號2部車輛，參與本件地磅作弊程式減輕載運重量案，而車號000-SF車輛自104年9月9日至106年2月17日期間，共進廠作弊410次，總計少繳金額為4,276,116元，原告之犯罪所得為2,138,058元；又自106年2月24日至110年2月9日期間，車牌號碼000-SF、KEF-0000號車輛共進廠作弊1,343次，總計少繳金額為19,625,256元，原告之犯罪所得則為9,812,628元。

⑵檢察官係認定與原告相涉少繳之代處理費為23,901,372元（計算式：4,276,116元+19,625,256元＝23,901,372元）。又若扣除原告前已繳納之不法所得款項11,950,686元，則為11,950,686元（計算式：23,901,372元-11,950,686元＝11,950,686元），亦非原處分所載之29,736,323元。

⒋原處分附表所載車牌號碼000-0000號車輛，實際上為訴外人倪○能、張○敦所有並使用，因此，獲有「減少繳交因作弊程式減輕載運重量費用」之不法利益者，為倪○能、張○敦，並非原告：

⑴依倪○能於110年10月19日接受法務部廉政署訊問時陳述：「張○敦告訴我，我擔任車號000-0000的司機，載廢棄物到南區回收廠，會自動扣重6噸，然後告訴我這台車會靠行在陳建智所經營的信○公司，靠行的費用張○敦會繳納，車輛也是張○敦提供，我就是一樣擔任司機，月薪約9萬元，一直到110年2月被發現後我才離開信○公司」「我實際上的老闆是張○敦，由張○敦交代我工作的事情，陳建智不是我的老闆，只是單純KEB-0000車輛聽從張○敦指示靠行在信○公司而已」等語，足證車牌號碼000-0000號車輛確非原告所有或使用。因此，被告對於代處理費應向實際載運之車輛使用者或所有者徵收，車牌號碼000-0000號車輛之行為與「黃○龍即信○企業行」及原告均無涉。

⑵車牌號碼000-0000號車輛僅係單純靠行於信○企業行，實際上係由車輛所有人自行使用、自負盈虧，是車牌號碼000-0000號少繳之代處理費18,285,637元，均應由第三人張○敦、倪○能等人繳納。原處分就車牌號碼000-0000號車輛未繳納之代處理費18,285,637元，要求「黃○龍即信○企業行」或原告繳納，於法即有未合。

㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

㈠答辯要旨︰

⒈原告為信○企業行實際負責人，經高雄地檢署偵查發現信○企業行登記負責人黃○龍，並非實質為管理事務或執行業務之人。獨資商號之負責人為權利義務之主體，獨資商號並非法人組織，除法律別有規定外（如營業稅法及所得稅法關於營利事業所得稅的規定），商號本身並無權利能力，無從享受權利負擔義務。關於獨資商號當事人之名稱記載，係以登記名義人為準，記載為「登記名義人即某商號」；實際負責人則僅記載自然人之姓名即可。因二者均為自然人，行政機關在選擇行政處分相對人時，如以「登記名義人即某商號」作為行政處分相對人，符合對外往來文件及金融帳戶往來等形式；如以「實際負責人姓名」作為行政處分相對人，亦符合其隱名其後，未顯名在對外往來文件及金融帳戶往來之實質；依上開記載，一般而言不會違反明確性原則。此外，依規費法第9條規定，關於繳費義務人之資格，並無特別規定，不像營業稅法規定「事業」得為納稅義務人，故規費法之繳費主體自應限於自然人或法人。於獨資商號的場合，依前揭說明，宜以「登記名義人即某商號」方式作為相對人；如欲向獨資商號之實際負責人徵收規費，則宜以「實際負責人姓名」作為相對人，方為明確（本院112年度訴字第363號判決參照）。原告為信○企業行之實際負責人，系爭代處理費則具備規費之性質，故而被告向原告追繳代處理費，在繳費主體上之選擇並無違誤。

⒉原告主張原處分附表所載車牌號碼000-0000號車輛，實際上為第三人倪○能、張○敦所有並使用，並非原告所有，亦非原告所使用，因此獲有「減少繳交因作弊程式減輕載運重量費用」之不法利益者，為第三人倪○能、張○敦，並非原告云云，惟高市環保局於108年11月1日以高市環局廢管字第10630043800號函核發予「信○企業行」廢棄物清除許可證，其附表載明前述車輛為該企業社之清除車輛，並於104年6月23日、108年9月1日及109年6月10日書立之自律切結聲明書，載明其依公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱許可管理辦法）相關規定申請清除許可及清除許可展延，申請許可後將確實遵守廢棄物清理法及其他法規規定，妥善辦理廢棄物清除處理業務等語，原告為該企業行之實際負責人，對於廢棄物清除許可證附表載明之車輛（含車牌號碼000-0000號），亦有管理調度之權，並為實際從事執行清除業務工作，該車牌號碼000-0000號車輛既屬「信○企業行」之清除車輛，即得為原告可指揮調度及管理，且環保法令對清除處理業者從事廢棄物清理業務，賦予較高強度管理監督之責，非屬一般私法上「靠行」樣態，原告雖非「信○企業行」對外登記之名義上負責人，惟係實際從事清除處理業務之人，理應遵守廢棄物清除業者之法定義務，非以靠行或不知情而脫免責任。

⒊至於原告所涉短繳之代處理費部分，依信○企業行經許可同意所屬廢棄物清除車輛3輛，該3車輛於104年9月至106年2月、106年2月至108年11月、107年2月至同年4月、108年11月至110年2月等期間，以地磅作弊程式減輕載運重量，致短繳之廢棄物代處理費共計42,187,009元，嗣後經高雄地院110年度金重訴字第11號、111年度訴字第657號刑事裁定發還所扣押原告及倪○能不法所得款項分別為11,295,2686元及500,000元，前開款項屬信○企業行所應補繳之代處理費，則扣除上開發還予被告之金額，原告仍應補繳金額為29,73 6,323元，並無違誤。

⒋另事業以廢棄物清理法(下稱廢清法)第28條第1項第3款第2目規定之方式委託執行機關清除、處理事業廢棄物者，清除前應先取得執行機關出具同意處理之證明文件，被告自行操作營運之資源回收廠，則依實際處理廢棄物之重量計收處理費，業者應於代處理廢棄物載運進入資源回收廠時繳納廢棄物代處理費。被告核定同意信○企業行所屬系爭3車輛進廠，並依該等車輛載運過磅單所載明之重量核算廢棄物代處理費用，乃係依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第43條第1項、高雄市資源回收廠代處理廢棄物管理規則第8條、現行及行為時高雄市代處理廢棄物收費管理辦法（下稱收費管理辦法）第4條第1項第2款等規定而為。信○企業行為系爭3車輛所有權登記名義人，並領有許可證核准清除廢棄物，系爭3車輛經許可載運廢棄物進入被告過磅，且系爭3車輛之車體明顯處標示信○企業行名稱、聯絡電話及許可證號，已明確對外表彰由信○企業行指揮調度使用，參酌最高行政法院90年度判字第1378號判決意旨，系爭3車輛既經許可從事廢棄物清除作業，則信○企業行即應依法執行業務，並對其所有之系爭車輛具有實際上管領能力，而負有誠實申報系爭3車輛載運重量之義務。原告陳稱車牌號碼000-0000號車輛之使用人、所有人為倪○能、張○敦，僅係靠行於信○企業行云云，縱然屬實，亦為信○企業行與倪○能、張○敦間內部之關係，並不影響信○企業行負有返還代處理費予被告之義務，是原告執此主張，要無可採。

㈡聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰被告認定原告為信○企業行之實際負責人，系爭3車輛所短繳代處理費42,187,009元扣除高雄地院以110年度金重訴字第11號、111年度訴字第657號刑事裁定發還所扣押原告及訴外人倪○能不法所得款項11,950,686元及500,000元予被告後，作成原處分命原告補繳代處理費29,736,323元，是否適法？

五、本院之判斷︰

㈠前提事實︰爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有改制前高雄市政府環境保護局南區資源回收廠108年11月18日高市環南資維字第10870766100號函（本院112年度訴字第363號卷2第213-214頁）、高市環保局108年11月1日高市環局廢管字第10630043800號廢棄物清除許可證（本院112年度訴字第363號卷2第217-241頁）、高市環保局104年7月15日高市環局廢管字第10436191800號函（本院112年度訴字第363號卷2第243-244頁）、110年起訴書（原處分卷第2-58頁）、追加起訴書（原處分卷第74-141頁）、原處分（本院卷第21-23頁）及訴願決定（本院卷第27-41頁）等附卷可稽，堪予認定。

㈡應適用之法令︰

⒈廢清法第28條第1項第3款第2目及第6項規定：「（第1項）事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：……三、委託清除、處理：（一）委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。（二）經執行機關同意，委託其清除、處理。……（第6項）第1項第3款第2目執行機關受託清除處理一般事業廢棄物，應於處理下列一般廢棄物後，仍有餘裕處理能量，始得為之，並依直轄市、縣（市）主管機關所定事業廢棄物代清除處理收費標準收費，……。」

⒉廢清法第36條第2項授權訂定之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第43條第1項：「事業採本法第28條第1項第2款至第4款規定之方式清除、處理事業廢棄物者，清除前應先與受託處理者簽訂書面契約或取得執行機關出具同意處理之證明文件，並應與受託清除者簽訂書面契約。」

⒊廢清法第42條授權訂定之許可管理辦法

⑴第8條第7款、第8款：「申請核發清除許可證者，應檢具下列文件：……七、清除車輛出車、貯存及轉運作業說明。八、自律切結聲明（如附件一）。」

⑵第18條第1項、第2項：「（第1項）清除、處理機構除依本法第41條第1項但書規定免申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件者外，應依本法及其相關規定及審查通過之申請文件內容辦理。（第2項）清除、處理機構除報經核發機關同意外，應自行清除、處理。」

⒋廢清法第24條第3項及第28條第6項授權訂定之收費管理辦法⑴101年12月21日修正之第4條：「主管機關代處理廢棄物，依其處理場（廠）及作業方式，計算收費標準如下：……

二、主管機關自行操作營運之資源回收廠：（一）本市廢棄物：自中華民國101年12月25日起至102年6月30日止，依實際處理廢棄物之重量，以每100公斤新臺幣120元計收處理費。自中華民國102年7月1日起，依實際處理廢棄物之重量，以每100公斤新臺幣170元計收處理費……。」

⑵105年9月26日修正106年1月1日施行之第4條：「主管機關代處理廢棄物，依其處理場（廠）及作業方式，計算收費標準如下：……二、主管機關自行操作營運之資源回收廠：依實際處理廢棄物之重量，以每100公斤新臺幣241.3元計收處理費……。」

㈢廢清法第28條第6項代處理費之性質為使用規費，被告以行政處分的方式命原告補繳系爭代處理費，並無不合：

⒈憲法增修條文第10條第2項規定：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」課予國家有保護環境及生態之義務。為清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，立法者制定廢清法，即屬前述憲法增修條文所揭示國家義務之履行（廢清法第1條前段參照）。廢清法第28條第1項第3款第2目、第6項規定，事業廢棄物之清理應經執行機關同意，委託其清除、處理，執行機關受託清除處理一般事業廢棄物，應於依法處理一般廢棄物後，仍有餘裕處理能量，始得為之，並依直轄市、縣（市）主管機關所定事業廢棄物代清除處理收費標準收費。故代處理費係基於事業委託執行機關清除、處理一般事業廢棄物，享有利用執行機關處理設施之利益，乃由執行機關依上述法定收費標準收取合理之使用對價；徵收對象限於利用執行機關處理設施之特定人，並非具有特定關係之人民即納入徵收對象；代處理費所收取之費用也沒有成立特種基金，無專供特定事務或政策之用途，故非特別公課（司法院釋字第788號解釋參照），亦與針對一般人民所課徵，支應國家一般財政需要為目的之稅捐有別（司法院釋字第593號解釋參照），核屬具有使用對價之使用規費性質。

⒉依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第43條第1項規定，事業採廢清法第28條第1項第2款至第4款規定之方式清除、處理事業廢棄物者，清除前應先與受託清理者簽訂書面契約或取得執行機關出具同意處理之證明文件，並應與受託清除者簽訂書面契約。另依廢清法第28條第1項第3款第2目、第6項，由執行機關同意者，本不在簽訂書面契約之列。且申請人向被告申請廢棄物之處理過程，應先向高市環保局申請廢棄物清除許可證，並附上切結聲明，再持許可證、切結書、車籍等資料，填寫申請書向被告申請進廠同意函（本院112年度訴字第363號卷2第215-242頁）。至於被告是否許可廢棄物處理之申請、按實際重量所收取費用金額均依上開法規單方決定。故依前揭法規範，本件系爭代處理費為使用規費，依規費法第8條「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。二、標誌、資料(訊)、謄本、影本、抄件、公報、書刊、書狀、書表、簡章及圖說。三、資料(訊)之抄錄、郵寄、傳輸或檔案之閱覽。四、依其他法律規定應徵收使用規費之項目。」之規定，「徵收」規費本即寓有得以行政處分方式為之，故被告以行政處分方式徵收系爭代處理費，並無違誤。原告主張本件系爭代處理費為行政罰鍰，尚有誤解，先此敘明。

㈣被告以原處分命原告補繳系爭代處理費，並無違誤：

⒈查原告為信○企業行之實際負責人，訴外人張○敦於104年9月間某日，邀約原告加入針對被告之作弊扣重集團，原告陸續提供信○企業行之清運車輛車號000-SF、KEF-0000、KEB-0000 (訴外人張○敦靠行)予該作弊扣重集團，經張○敦轉知黃○騰植入被告過磅系統之作弊程式，並以地磅作弊程式減輕載運重量，因而少繳依收費管理辦法第4條第1項規定之廢棄物代處理費，經被告查明原告所減少進廠之載運重量、單價後，以原處分命原告補繳系爭代處理費29,736,323元，有高雄地檢署110年起訴書附表2（原處分卷第49頁）及追加起訴書附表3（原處分卷第134頁）附卷可參。起訴後，原告並經法院認定犯非公務員與公務員共同犯對主管事務圖利罪，處有期徒刑壹年拾月，褫奪公權參年，緩刑貳年，並應於判決確定後壹年內，向公庫支付新臺幣壹佰萬元等情，亦有臺灣高雄地方法院111年度訴字第657號刑事判決附卷可參(本院112年度訴字第363號卷2第33-162頁)，是原告為信○企業行之實際出資及經營者，並有以地磅作弊程式減輕載運重量方式，短繳系爭廢棄物代處理費之事實，應可認定。

⒉原告雖主張黃○龍係獨資商號信○企業行之負責人，而獨資之商號法律上並無獨立之人格，應以其登記負責人之自然人為獨資商號之權利主體，該企業行違反行政法上義務，應以黃○龍為裁罰對象云云。惟按「本法所稱商業，指以營利為目的，以獨資或合夥方式經營之事業。」「商業開業前，應將下列各款申請登記：……六、負責人之姓名、住、居所、身分證明文件字號及出資額。」商業登記法第3條、第9條第1項第6款定有明文。又獨資商號與其主人屬一體（最高法院43年台上字第601號判決意旨參照），獨資商號，雖依行政法令而得以商號名稱對外營業，惟該商號為出資經營者之替代，其權利義務之主體仍屬出資經營者，其效果應發生於出資人與其相對人間。是於獨資商號有欠繳規費之情形，名義負責人或經查明之實際(出資經營)負責人，均有繳納之義務。查原告為信○企業行實際出資經營者，因加入作弊扣重集團，致少繳廢棄物代處理費，並經法院判處罪刑，已如前述，是信○企業行既為原告出資經營之替代，信○企業行經營上所生相關規費繳納之義務，實質歸屬之主體即為原告。故被告綜合高雄地檢署110年度偵字第18624號、第27288號起訴書及追加起訴書(原處分卷第2-141頁)，認定該費用有少繳情事，以原處分命原告補繳短少之廢棄物代處理費29,736,323元【(總短繳金額42,187,009元-已發還款項12,450,686元=29,736,323元)詳本院卷第21-23頁】於法自屬有據。再者，上開處理費為被告代處理廢棄物之費用，並非罰鍰，因此，縱依原告所述，被告前曾以113年8月28日高市環南資維字第11370389700號函向「黃○龍即信○企業行」命補繳代處理費29,736,323元，充其量僅會影響日後強制執行時實際受償之金額，與原處分合法性之判斷無涉。

⒊次查，前述高市環保局於108年11月1日所核發予信○企業行之高市環局廢管字第10630043800號廢棄物清除許可證，其附表載明系爭車牌號碼000-0000號車輛為清除車輛之一（本院112年度訴字第363號卷2第219頁）。另被告改制前高雄市政府環境保護局南區資源回收廠108年11月18日高市環南資維字第10870766100號函，亦載明同意進廠之車輛包含系爭車牌號碼000-0000號車輛（本院112年度訴字第363號卷2第213頁）。由被告所提出之上開證據資料綜合以觀，本件係由已取得廢棄物清除許可證之信○企業行，向被告申請代處理廢棄物，其自負有繳交廢棄物代處理費之義務。因此，縱依原告所述，系爭車牌號碼000-0000號車輛為訴外人張○敦、倪○能所有並使用，而靠行於原告，然如前述，向被告申請代處理廢棄物，負有繳交廢棄物代處理費義務者為信○企業行實際負責人之原告，原告主張車牌號碼000-0000車輛短繳之18,285,637元(本院卷第23頁附表參照)不應計入原告應補繳之範圍，另參酌檢察官追加起訴書認定原告少繳之代處理費為23,901,372元，扣除原告已繳回之不法利得11,950,686元，餘額為11,950,686元，非原處分所載之29,736,323元，並不足採。至原告補繳後，若認其與倪○能、張○敦間為靠行關係，涉及地磅作弊程式減輕載運重量之行為人是倪○能、張○敦，而另向倪○能、張○敦請求賠償，則係另一問題，並不影響本件應由原告負補繳系爭廢棄物代處理費義務之認定。

六、綜上所述，原告之主張，均不可採。被告作成原處分命原告補繳系爭廢棄物代處理費29,736,323元，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，均無理由，應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，核於判決結果不生影響，爰不逐一論駁，併此敘明。

七、結論：原告之訴無理由。