高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)八十九年度訴字第八四一號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第八四一號

原告

甲○○

訴訟代理人

丁○○

被告

高雄市政府

代表人

乙○○ 市長

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十九年十一月一日台八九訴

字第三一五二一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告所有之高雄市○○區○○段二五五地號土地（重測前為大港段二二六─一及二二六─五地號），面積一千二百零九平方公尺，民國（下同）五十八年間同意由被告興建十全一路道路工程使用，嗣後未能參與土地重劃，然被告卻未辦理徵收補償，故請求辦理徵收補償。嗣被告以系爭土地於五十八年間即由原告之父蔡天恩立具同意書，同意被告使用，原告如願依立同意書當時（五十八年十一月十三日）之公告現值價購領取土地價款，將配合辦理後續作業，該處分訴經內政部訴願決定撤銷由被告另為適法處分（內政部台（八七）內訴字第0000000號訴願決定），嗣被告又以系爭土地未辦徵收原因，係因土地所有權人與被告有所承諾，所立同意書係以私法契約方式達到公法行政目的，雙方自應受同意書拘束。並以該案係價購事件為契約行為，而非徵收之公法行為，如有爭議，應以民事訴訟程序向普通法院訴請履行買賣契約，俟法院定奪後再據以辦理。該處分亦遭內政部訴願決定撤銷（內政部台（八八）內訴字第八八０四０一七號訴願決定），由被告另為處分。被告乃再函復略以依立同意書當時之公告現值價購，原告頗有爭議，基於補償費間隔三十年落差甚鉅，研訂兩處理方案：〈甲〉依據被告前公共工程處七十年七月四日七０高市工處（四）字第九八七一號函通知領取之三十六萬五千九百零四元，加計依民法規定之法定利率週年利率百分之五計算利息，於文到二十日內函復被告工務局。〈乙〉目前政府財政困窘，鑒於同一道路工程內尚有同一情況者為數不貲，依當期公告現值徵收補償已不可為，參照司法院解釋，列入既成道路之處理方式，俟政府籌措財源並通盤研擬該既成道路用地解決辦法，提請議會審議通過再據以辦理。原告未於文三十日內函復，即視同同意以乙案處理。該處分經原告提起訴願結果，亦遭內政部訴願決定撤銷。嗣被告以八十九年一月十九日高市府工新字第四０三三四號函復原告，系爭土地前經被告前公共工程處以七十年七月四日七０高市工處 (四)字第九八七一號函通知領取土地價款在案〈依五十八年之公告現值計價〉，惟原土地所有權人蔡天恩未洽辦價購手續延宕至今，為權衡雙方之權益及時間落差，茲依七十年之土地公告現值每平方公尺三萬一千零五十元計算土地價款計三千七百五十三萬九千四百五十元（免徵土地增值稅），如同意，即循預算程序後辦理價購手續。原告不服，請求依法徵收補償云云，提起訴願及再訴願均遭決定駁回。

二、兩造聲明：

(一) 原告聲明求為判決：再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，並按徵收當期公告現值，徵收原告所有之公共設施保留地。

(二) 被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：

甲、原告主張之理由：

(一) 按行政程序法第四條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」此即『依法行政』之原則。原告請求徵收前述之私有土地，被告迭以原告之父蔡天恩與高雄政府訂有『同意書』為由，推卸搪塞。查中央法規標準法第五條：「左列事項應以法律定之．．．．．．（二）關於人民之權利義務者．．．．．．。」憲法第十五條「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」第二十三條更明列：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」被告逕以行政機關之名義與原告訂定私法契約，即已有違憲之嫌。

(二) 被告於八十七年九月十一日高府工新字第三一三三七號函中述及：「．．．．．．所立同意書係以私法契約之方式達到公法行政之目的．．．．．．。」或行政院駁回再訴願決定書中第六頁所提之「．．．．．．蔡天恩君之同意書顯係以契約書方式達到收購土地之行政的目的，契約雙方應拘束....。」觀其文中之真意，係認定此為一雙務契約，雙方各負權利義務。私法上之契約自應受民法規定之拘束。民法一百二十五條規定：「請求權，因十五年間不行使而消滅。．．．．．．」故原告之父蔡天恩於五十八年間與被告間所訂之『同意書』亦已超過請求權之期限，而致時效消滅，被告更無據此予以駁斥之理。

(三) 都市計畫法四十八條：「本法指定之公共設施保留地....，其餘由該管政府或鄉、鎮縣轄市公所依左列方式取得 (一)徵收 (二)區段徵收 (三)市地重劃。」再則平均地權條例第四十二條第二項規定：「依法得徵收之私有土地，土地所有權人自願按公告土地現值之價格售與需地機關者，準用前項規定。」迥異於內政部八十九年五月十七日台（八九）內訴字第八九０三五一四號函中二頁所載「．．．．．．協議價購（買賣）為合法取得之方式，此觀諸平均地權條例第四十二條第二項規定甚明．．．．．．。」原告請求徵收之土地於四十四年間即依都市○○○○○道路用地（詳土地使用分區證明），自有前述法條之適用。豈能任由行政機關任意曲解法令，而為違法之行政處分。

(四) 行政機關應依法行政，此為法所明定，本案自始行政機關即有違法之嫌。依土地法第二百三十七條規定：「市、縣地政機關發給補償地價及補償費有左列情形之一時，得將款額提存之，(一)應受補償人拒絕受領或不能受領者，（二）應受補償人所在地不明者。」或如被告所云「私法契約．．．．．．」之買賣行為可依民法相關規定，經由普通法院確認債權而逕予提存後辦理移轉，此於內政部八十八年七月六日台（八八）內訴字第八八０四０一七號函二頁「．．．．．．原處分機關既未積極辦理協議價購，復未儘早辦理徵收補償，拖延至今，衍生諸多問題，非無疏失；況該同意書訂定之內容．．．．．．日後未能辦理土地重劃時，(七十年始獲知未能參加重劃)，仍願依立同意書 (五十八年十一月十三日）當時之公告現值辦理補償，亦不符誠實信用及比例原則．．．．．．。」分別提出糾正。今被告逕以單方之認知提出以七十年之公告現值計算，權衡雙方之權益，其既無法源依據，自難令原告干服。

(五) 司法院釋字第四００號解釋：「憲法第十五條，人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人侵害，俾能實現個人自由發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨....。」釋字第四二五號：「土地徵收係國家因公共事業之需要對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，規定此項徵收及其程序之法律，必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。被徵收土地之所有權人於補償費發給或經合法提存前，雖仍保有該土地所有權，惟土地徵收對被徵收土地之土地所有人而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜過久。．．．．．．」釋字四四０號解釋「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力玫人民財產遭受損失，若逾其社會責任所應所忍受範圍，形成個人之特別犧牲，國家應予合理補償。．．．．．．」，準此，原告依法請求徵收土地，被告未於法定程序內，依法辦理徵收，更以三十年前所立之同意書（私法契約）內容，駁回原告之請求，自屬有欠允洽。訴願及再訴願決定，遞予維持原處分，亦有未合。

(六) 被告於同一道路範圍內之其他土地皆已辦理徵收或價購完畢。內政訴願決定書八十七年十二月二十九日台（八七）內字訴第0000000號已明確指摘被告錯誤，且有違平等之原則。原告爰依都市計畫法第四十八條規定及司法院釋字第四００號解釋提起本件訴訟，請求撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分，並判命被告作成按徵收當期土地公告現值徵收原告土地之處分。

乙、被告主張之理由：

(一) 系爭土地當時所有權人蔡天恩於五十八年十一月十三日簽具同意書載明其願意提供系爭土地供高雄市政府開闢十全一、二路工程使用暫保留土地所有權，俟日後辦理土地重劃時交換分配土地，日後如未能辦土地重劃，其需要請求給付補償地價時，補償地價願照立同意書時之當時公告現值並負擔應繳的稅款，為不爭之事實。蔡天恩之同意書顯係以契約方式達到收購土地之行政目的，契約雙方應受拘束。請求另為徵收補償，自非可採。

(二) 被告以其於六十八年間確知系爭土地未列入重劃區內時，即由被告前公共工程處於七十年七月四日以七０高市工處（四）字第九八七一號函通知蔡天恩領取約定之土地價款，嗣因蔡天恩未經領取而予延宕，被告為權衡雙方權益及時間落差，依據七十年之土地公告現值計價發給土地價款，並無不當。

理由

一、按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。「又土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條、第十五條所明定。

二、又按所謂協議價購係指於徵收私人土地前，徵收機關先與土地所有權人協議價金購買土地之程序，此觀土地徵收條例第十一條之規定自明。故於徵收前之協議價購，並非徵收程序，而行政機關亦非行使公權力取得土地，而係經由與土地所有權人相互協議所進行之契約行為，是行政機關就價購條件與土地所有權人間之函文往來，其函文自非行政處分。本件原告係請求被告徵收系爭土地，而非價購系爭土地，已經原告陳述甚明，而被告原處分即被告八十九年一月十九日高市府工新字第四０三三四號函內容為，系爭請求徵收補償之土地，前經被告改制前之公共工程處以七十年七月四日七０高市工處 (四)字第九八七一號函通知領取土地價款在案〈依五十八年之土地公告現值計價〉，惟原土地所有權人蔡天恩未洽辦價購手續延宕至今，為權衡雙方之權益及時間落差，茲依七十年之土地公告現值每平方公尺三萬一千零五十元計算土地價款計三千七百五十三萬九千四百五十元（免徵土地增值稅），如同意，即循預算程序後辦理價購手續。有該函文附卷可稽；此函之內容主要雖係表示願以七十年之土地公告現值價購系爭土地，然其既已表明係就原告徵收補償之請求為函復，且函復之內容復為價購條件之說明，故此函顯已含有就原告徵收補償之請求為否准之意思，而該函亦只有就原告徵收補償請求為否准部分屬行政處分，至其另為價購之表示部分，依前開所述其性質並非行政處分，自非原告提起本件訴訟請求撤銷原處分之範圍，先予敘明。

三、經查：「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」為土地徵收條例第一條第二、三項所明定，故本件原告雖依據司法院釋字第四○○號解釋意旨及都市計畫法第四十八條規定，請求被告應按徵收當期公告現值徵收系爭土地，然原告此請求國家機關為土地徵收之處分，其土地徵收程序自仍應依土地徵收條例之規定為之；又徵收土地應由中央主管機關核准之，而所謂中央主管機關係指內政部，亦分別為土地徵收條例第二條及第十四條所明定；土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，故被告自無土地准否徵收之決定權，而無從作成應否徵收之處分，是原告請求被告就系爭土地為徵收之處分，於法自有未合。

四、又按「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第十一、十

三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明；故司法院釋字第四○○號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「．．．．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據。

五、綜上所述，原告依都市計畫法第四十八條規定及司法院釋字第四００號解釋，請求被告按徵收當期公告現值，徵收原告所有之系爭土地，並無可採。故而被告原處分否准原告之請求，於法尚無不合，訴願及再訴願決定遞予駁回，其理由雖有不同，結論尚無不合，是原告提起本件訴訟請求撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分，並按徵收當期公告現值，徵收原告所有之系爭公共設施保留地，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

六、至本件原處分即被告八十九年一月十九日高市府工新字第四０三三四號函文中所敘及價購系爭土地之事，係被告就原告所為徵收補償請求事項外，另為之意思表示，其性質並非行政處分，已如前述，是此部分並非原告提起本件課以義務訴訟範圍之事項，故本院自無予以審究之必要，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八第三項前段，判決如主文。

高 雄 高 等 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官陳　光　秀

法院書記官　藍　亮　仁