高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)八十九年度訴字第二三○號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第二三○號

原告

財政部國有財產局臺灣南區辦事處

代表人

甲○○ 處長

訴訟代理人

丁○○

訴訟代理人

黃祖裕 律師

被告

高雄市政府地政處前鎮地政事務所

代表人

乙○○ 主任

訴訟代理人

高國華

訴訟代理人

曾玲敏

參加人

高雄市政府

代表人

丙○○ 市長

訴訟代理人

謝俊傑

　　　　　　　　高光輝

　　　　　　　　徐崇修

右當事人間因土地所有權登記事件，原告不服內政部中華民國八十九年八月十七日台

（八九）內訴字第八九○五一七一號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告前於民國（下同）八十八年七月二十二日，囑託被告辦理坐落高雄市○○區○○段一二號相鄰未登記土地（嗣經被告八十九年十二月一日登記為同市區○○段五四三地號、面積四三一二○．九一平方公尺）之複丈及所有權第一次登記。經被告派員赴現場複丈後，於八十八年九月九日，將系爭未登記土地列入同市區新登記土地清冊內，編定為二橋段一四○九地號，地目「雜」，面積二、六八七三公頃，土地權屬暫列中華民國，管理機關暫列財政部國有財產局，備註欄則記載：「土地開發總隊會簽意見本號土地為已列入高坪二期區段徵收開發完成，並已函請行政院同意登記為市有中。」並以系爭未登記土地原告囑託辦理土地所有權第一次登記，與上開區段徵收作業是否牴觸尚有疑義，函請參加人高雄市政府所屬地政處土地開發總隊查明，該處旋以八十八年十月十六日高市地政發字第一二四三八號函復稱：「．．．二、本市（即高雄市）高坪特定區區徵收範圍，業經行政院於八十三年核准辦理在案，並已開發完成。地形地貌皆已改變且重新辦理地籍測量完竣，已無未登記土地。」被告遂以系爭土地無法再辦理未登記土地所有權第一次登記，於八十八年十月二十五日，以高市地鎮一字第七二二八號函拒絕原告國有登記之囑託事項。嗣原告復於八十八年十一月十七日，就系爭土地重新囑託被告辦理國有登記，經被告以八十八年十二月二十三日高市地鎮一字第八九四一號函復：「．．．本案經市府地政處以右揭（八十八年十二

地字第八八二九五五號函准予依平均地權條例施行細則第六十九條之一規定．．．登記為高雄市所有。』本案土地因貴局（處）非該區段徵收機關，故無法再辦理未登錄土地所有權第一次登記。」等語予以拒絕。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告求為判決：

㈠再訴願決定、訴願決定及原處分決定均撤銷。

㈡被告應將坐落高雄市○○區○○段五四三地號、面積四三一二○．九一平方公尺土地，權利範圍全部，於民國八十九年十二月一日為所有權人高雄市之登記塗銷，並准原告申請登記為中華民國所有。

㈢訴訟費用由被告負擔。

二、被告及參加人均求為判決：

㈠原告之訴駁回。

㈡訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

㈠原告前於八十八年七月二十二日即以台財產南接第八八○二○五一九號函檢送土地複丈申請書及位置圖，囑託被告辦理系爭土地測量及所有權第一次登記，並於八十八年九月九日，依土地法總登記程序完成地籍測量，建立系爭土地為坐落高雄市○○區○○段一四○九地號，面積二‧六八七三公頃之土地標示，並非徵收機關奉准囑託辦理。是系爭土地顯非一般未登記土地，惟參加人所屬地政處開發總隊及被告蓄意矇混該項事實，未將實情呈報上級機關，致行政院於八十八年十一月十八日以台八八內中地字第八八二九五五號函准參加人將系爭土地登記為高雄市所有，並致訴願決定以該行政院函為據，駁回原告訴願，實難令原告甘服。

㈡按「地方政府凡因投資開闢新河道、新道路或新溝渠，而欲取得舊水道河川浮覆地或舊道路溝渠廢置地之所有權者，應事先擬具計畫，報院核准，否則不予追認。」固為行政院七十四年六月十七日臺（七十四）內地字第一一二五四號函修正公布「關於水道河川浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬一案處理原則」第六點所明定。惟系爭土地並非舊水道河川浮覆地或舊道路溝渠廢置地，亦未經法定程序事先報准由參加人取得，依法自應登記為中華民國所有。

㈢次按，「區段徵收範圍內之公有土地，除道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、停車場、體育場所、國民學校等公共設施用地應無償撥用外，其餘土地，應由徵收機關照公告土地現值有償撥用，統籌處理。」固亦為平均地權條例施行細則第六十九條第一項所明定。然該規定所謂有償或無償撥用者，應係地方政府與公地管理機關取償規定，與土地登記機關職掌無涉。

㈣參加人所屬地政處土地開發總隊於九十年二月十六日當庭提示之高雄市高坪特定區第二期開發工程區段徵收範圍圖雖含系爭土地。惟參加人於陳報內政部之更正徵收計畫書已敘明原行政院八十三年核准之徵收計畫不包括系爭土地，此觀參加人八十八年八月三十一日八八高市府地發字第二七一五六號函即知。

㈤行政院於八十三年間核定之上揭徵收計畫書並未包含系爭土地，縱嗣後參加人於八十八年另陳報行政院更正該徵收計畫書，亦無從據以將系爭土地逕行登記為高雄市所有。蓋依土地法第五十三條及國有財產法第十九條規定所示，該地為無保管或使用機關之公有土地，屬未完成登記之國有土地，依法自應登記為國有；況參加人於陳報行政院更正該徵收計畫書時所引之平均地權條例施行細則第六十九條之一規定為八十七年八月五日始經行政院發布施行，亦即行政院於八十八年十一月十八日核定系爭土地由高雄市取得該地所有權前，原告早於八十八年七月二十二日囑託被告辦理該地之測量及登記，彼時該地並非上揭行政院函核定範圍甚為明確。則基於法律不溯及既往原則，於行政院核准更正徵收計畫書前，原徵收計畫尚有效力，參加人尚無從以開發主體地位取得該地所有權，該地自應登記為國有。退步言之，縱該徵收計畫書包括系爭土地，惟該徵收計畫係於八十三年經行政院核准辦理，斯時平均地權條例施行細則第六十九條之一亦未公布施行。則復基於法律不溯及既往原則，參加人亦無從援引該細則作為取得該地所有權之依據。是關於區段徵收計畫書之標的是否以私有土地為限，實無爭執必要。

㈥第按「政府因實施土地重劃、區段徵收及依其他法律規定，公告禁止所有權移轉、變更、分割及設定負擔之土地，登記機關應於禁止期間內，停止受理該地區有關登記案件之申請。」固亦為行為時土地登記規則第六十條本文所明定，然其所禁止受理者係涉及處分行為案件，並不包括未登錄土地而辦理所有權第一次登記案件在內，自與本件無關。乃被告職司土地登記，即應依法受理原告申請辦理登記，何需捲入權屬爭議？又依上開土地法第五十三條及國有財產法第十九條規定，系爭未登錄土地本應登記為國有，矧被告以因無土地標示為由逕行駁回原告之申請，顯有違誤；況正因該地無標示，原告乃欲透過申辦土地第一次登記建立土地標示，詎被告竟又以無土地標示為由駁回原告之申請，顯屬矛盾。是被告拒絕依法登記，明顯違法。

㈦徜被告依法定程序辦理所有權第一次登記，其權屬早已登記為中華民國所有，詎被告蓄意延宕不完成登記手續，留待參加人原報行政院核定之開發系爭高坪特定區第二期開發區需要，申請區段徵收，予以再變更為「更正高雄市高坪特定區第二期開發工程區段計畫書」後，逕行陳報行政院核定該未登記土地應適用平均地權條例施行細則第六十九條之一規定，藉故延宕時程，俾達將該地所有權登記為高雄市所有之目的，實難令人苟同。從而，該地為高雄市所有之登記，當屬錯誤登記，應依土地登記規則第一百三十二條規定應予塗銷，並依法為國有之登記。

二、被告答辯之理由：

㈠被告為土地登記機關，受理土地登記案件，自應依土地登記規則第四十七條規定之土地登記程序辦理。本件原告於八十八年七月二十二日以台財產南接第八八○二○五一九號函囑辦理系爭未登記土地所有權第一次登記，被告即於八十八年九月九日以鎮登字第○七九一六號收件受理，並進行登記程序審查，於審查中查知該地屬於高雄市高坪第二期區段徵收範圍內土地，為免土地登記與區段徵收成果牴觸，乃函查該地納入區段徵收範圍之辦理情形，經參加人所屬地政處以八十八

已改變，且重新辦理地籍測量完竣，已無未登記土地。」顯見系爭土地無庸再為登記，被告遂依土地登記規則第五十一條規定駁回原告之申請。嗣原告於八十八年十一月十七日以台財產南接字第八八○○○三○三四○號復函囑申請該地所有權第一次登記，因申請內容相同，且前參加人業於八十八年八月三十一日八八以

十一月二十九日以高市地鎮一字第八一一六號函請參加人所屬地政處查明，經該處於八十八年十二月十七日八八以高市地政發字第一五○八八號函復略以：「高雄市政府為開發高坪特定區區徵收地區內未登記土地案，業經奉行政院八十八年十一月十八日台八八內中地字八八二九五五號函准予依平均地權條例施行細則第六十九條之一規定：『區段徵收範圍內之未登記土地，得視區段徵收開發主體分別登記為國有，省（市）有或縣（市）有，並以徵收機關或其指定機關為管理機關』登記為高雄市所有。」矧該地既經行政院核准納入區段徵收範圍，其權屬應登記為國有，省（市）有或縣（市）有之決定，宜由區段徵收主管機關辦理，則被告依法不應受理本件登記之申請。是被告於八十八年十二月二十三日以高市地鎮一字第八九四一號函復原告並檢還土地登記申請書，在程序上即無不合。

㈡按「依本條例第五十三條第一項實施區段徵收時，徵收機關應擬具徵收土地計畫書，並附具徵收範圍地籍圖及土地使用計畫圖說，報請行政院核定之。」為平均地權條例施行細則第六十七條第一項所明定。系爭土地業列為高雄市高坪特定區第二期開發工程區段徵收範圍內，並分別奉行政院八十三年二月一日台八三內地字第八三○二○一一號函、八十五年四月五日八五內地字第八五○二七七七號函及八十六年七月十七日台八六內地字第八六○六七二○號函核准予辦理在案。而系爭區段徵收作業過程經被告函查，經參加人所屬地政處於八十九年一月三十一日以高市地政發字第一一六九號函查復略以：「高雄市高坪特定區第二期開發區，係經行政院八十三年二月核准其區段徵收計畫書圖及核定實施範圍（含本案系爭未登記土地）；因未登記土地尚未辦理測量，無法確定面積，爰未將未登錄土地面積載明區段徵收計畫書內，後因該地區都市計畫通盤檢討將部分保護區變更為綠地，部份綠地變更為住宅區○○○道路變更為住宅區，部分住宅區變更為綠地，經完成都市計畫變更法定程序，並於八十七年十一月一日公告發布實施，頃於八十四年發現與相鄰經濟部臨海工業區四期四區之地籍發生重疊，案經經濟部清查測量確定產權及範圍，將原屬工業區土地解編並回復產權登記予原土地所有權人後，報請行政院補辦上開地區區段徵收，並將開發區內未登記土地之面積載明予計畫書內，經行政院八十八年十一月十八日台八八內中地字第八八二二九五五號函准予辦理，上開作業程序皆屬主管機關應作為之行政程序，與法律適用原則無涉，惟原告於八十八年七月二十二日主張未登記土地之測量及登記時，平均地權條例施行細則第六十九條之一規定，業於八十七年八月五日增訂發布實施，而國有財產局既非該區段徵收開發主體，依法律適用原則，自無權申請或主張為該等未登記土地之管理機關。」又本案土地非屬舊水道河川浮覆地或舊道路溝渠廢置地，是參加人高雄市政府既為開發主體機關，被告依上開規定辦理登記為高雄市所有，亦無疑義。

㈢第按，「本條例公布施行前經行政院核定開發之新市鎮適用本條例之規定。」、「新市鎮特定區內之未登記土地，應視其開發主管機關，無償登記為國有或省（市）有，以開發主管機關或其指定機關為管理機關，並由開發主管機關統籌規劃、開發及處理。」亦分別為新市鎮開發條例第三十一條及其施行細則第十條所規定。查高坪特定區開發範圍屬大坪頂新市鎮範圍，其都市計畫於七十二年十二月三十日經七二台內營字第二○五九四○號函核定在案，前經參加人投資開發完成，且現場地形地物地貌均已改變，該區土地並已登記高雄市所有，目前由參加人所屬地政處管理，前於八十八年底即截止登記，該區完成後之土地亦已陸續點交使用。堪認原處分並無違誤，訴願及再訴願決定亦無不當，均應遞予維持。

三、參加人答辯之理由：

㈠系爭高坪特定區區徵收計畫雖於八十三年獲行政院核淮辦理，然其地籍登記作業於八十八年底開始辦理。是系爭土地於八十九年十一月依平均地權條例施行細則第六十九條之一規定辦理登記為高雄市所有，並指定參加人地政處為管理機關，於法並無不符。又參加人於八十八年八月三十一日以八八高市府地發字第二七一五六號函表示原區段徵收範圍內之未登記土地面積遺漏，未載入計畫書內，致徵收範圍之面積與計畫書所載面積不符，因而陳報內政部辦理更正區段徵收計畫書；然內政部於八十八年九月二十日以台八八內中地字第八八一七一三六號函復，原奉准區段徵收或補償區段徵收之範圍及私有土地面積均無變更或錯誤，為避免與更正徵收案發生混淆，建請以修正區段徵收計畫書稱之。足認行政院於八十三年核准之區段徵收範圍已包括系爭土地；且區段徵收範圍圖業於九十年二月十六日當庭提示，並經原告確認無誤。是原告主張參加人更正區段徵收計畫書已敘明行政院八十三年核准之徵收計畫不包括系爭土地，實有誤會。

㈡系爭土地區段徵收前原屬高雄市二橋公墓，區段徵收開發時由參加人公告補償遷葬，原告既依土地法第五十三條及國有財產法第十九條規定，主張應登記為國有，自應就系爭土地符合國有財產法第十九條所稱「尚未完成登記應屬國有之土地」乙節，舉證以實其說。

㈢按無保管或使用機關之公有土地，由該管縣（巿）地政機關逕為登記，其所有權人欄註明為國有，土地法第五十三條固定有明文。惟據墳墓設置管理條例第三條規定：「本條例所稱主管機關中央為內政部、省（市）為省（市）社會處（局）、縣（市）為縣（市）政府．．．。」查系爭土地區段徵收前原屬高雄市二橋公墓，其中有主、無主墳墓計七百餘座，經參加人所屬社會局前於八十三年十月二十九日以高市社局一字第二七○三二號公告遷葬，並由參加人補償遷葬完竣。是該地並無上開土地法第五十三條之適用，原告主張該地無保管或使用機關，顯非的論。又該地現已登記為高雄市○○區○○段五四三地號，亦無原告所主張之未登記土地。

理由

一、按「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」為行政訴訟法第一百十一條第三項第三款所明定。經查：原告於八十九年九月二日起訴，訴之聲明第二項為「被告高雄市政府地政處前鎮地政事務所應就坐落高雄市○○區○○段一四○九地號，面積二．六八七三公頃土地（即本件系爭土地）准予登記為中華民國所有。」嗣被告於同年十二月一日將系爭土地標示為坐落高雄市○○區○○段五四三地號、面積四三一二○．九一平方公尺土地，並登記為高雄市所有。原告即將起訴聲明第二項變更為「被告應將坐落高雄市○○區○○段五四三地號、面積四三一二○．九一平方公尺土地，權利範圍全部，於民國八十九年十二月一日為所有權人高雄市之登記塗銷，並准原告申請登記為中華民國所有。」等語。揆諸上開說明，其係因情事變更而以他項聲明代最初之聲明，於法尚無不合，應予准許。

二、次按，原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之；行政訴訟法第一百零七條第三項規定甚明。而提起任何訴訟，請求法院裁判均應以有權利保護必要（Rechtsschutzbedurfnis）為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在。欠缺權利保護必要而依然提起訴訟者，為訴訟權利之濫用。是倘訴訟依其所訴之事實，欠缺權利保護必要條件，並無起訴之必要，法院即得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，先予敘明。

三、第按「行政院設左列各部及各委員會：四、財政部。」「行政院院長，綜理院務，並監督所屬機關。」行政院組織法第三條第一項第四款及第七條第一項定有明文。足見行政院對所屬各部會有指揮監督之權，各部會對行政院有服從命令之義務，即行政院對各部會基於隸屬關係，具指揮監督權。再按「財政部主管全國財政。」「財政部設國有財產局；其組織以法律定之。」復為財政部組織法第一條及第十一條所明定。依此可知，原告係隸屬財政部，財政部復隸屬行政院，基於行政一體、層層節制之體制，原告亦應間接受上級機關行政院合法指示之拘束，洵屬當然。

四、本件原告主張該機關於八十八年十一月十七日，以坐落高雄市○○區○○段一二號相鄰未登記土地，係尚未完成登記之國有土地，囑託被告辦理國有登記，經被告予以拒絕，並以八十八年十二月二十三日高市地鎮一字第八九四一號函復原告略以：「．．．本案經市府地政處以右揭（八十八年十二月十七日高市地政發字第一五○八八號）函復以：『市府為開發高坪特定區區徵收地區內未登記土地，案業奉行政院八十八年十一月十八日台八八內中地字第八八二九五五號函准予依平均地權條例施行細則第六十九條之一規定．．．登記為高雄市所有。』本案土地因貴局（處）非該區段徵收機關，故無法再辦理未登錄土地所有權第一次登記。」之事實，固據兩造分別提出被告八十八年三月八日八十八高字地鎮一字第一三一三號函、八十八年八月二日八十八高字地鎮二字第四九六五號函、高雄市小港區新登記土地清冊、被告八十八年九月二十二日八十八高字地鎮一字第六五九三號致高雄市政府地政處土地開發總隊函副本、原告八十八年十一月十七日台財產南接第八八○○○三○三四○號函、被告八十八年十月二十五日八十八高市地鎮一字第七二二八號函，行政院八十三年二月一日台內地字第八三○二○一一號函、八十五年四月三日台內地字第八五○二七七七號函、八十六年七月十七日內地字第八六○六七二○號函，被告八十八年十二月二十三日八十八高市地鎮一字第八九四一號函、土地登記申請書、土地綜合資料查詢表等影本各乙件附卷可稽，堪信為真實。

五、惟按臺灣地區之未登記土地，應屬國有，此觀土地法第十條及國有財產法第二條第二項、第十八條、第十九條規定自明。則本件系爭原未登記之土地係屬國有土地即無疑義。又國有土地為公有土地之一種；各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣市政府層請行政院核准撥用，土地法第四條、第二十六條亦有規定，足見關於國有土地之利用，其最高主管機關乃為行政院。又按「依本條例第五十三條第一項實施區段徵收時，徵收機關應擬具徵收土地計畫書，並附具徵收範圍地籍圖及土地使用計畫圖說，報請行政院核定之。」「區段徵收範圍內之未登記土地，得視區段徵收開發主體分別登記為國有、省（市）有或縣（市）有，並以徵收機關或其指定機關為管理機關。」亦分別為平均地權條例施行細則第六十七條第一項及第六十九條之一所明定。經查，系爭原未登記之國有土地係坐落於高雄市高坪特定區第二期開發區內，為兩造所不爭；而該高雄市高坪特定區第二期開發區，既先後經參加人高雄市政府層請行政院以八十三年二月一日台內地字第八三○二○一一號函、八十五年四月三日台內地字第八五○二七七七號函及八十六年七月十七日內地字第八六○六七二○號函，准對參加人因開發需要，申請區段徵收該區土地，並一併徵收其上之土地改良物在案。且系爭區段徵收地區內未登記土地，亦經行政院以八十八年十一月十八日台八八內中地字第八八二九五五號函核准依平均地權條例施行細則第六十九條之一規定登記為高雄市所有，有行政院上開對系爭國有土地所有權歸屬之公函附卷可稽。則被告依據國有土地利用之最高主管機關行政院上開指示函，依平均地權條例施行細則第六十九條之一規定，於八十九年十二月一日，將系爭土地登記為高雄市所有，自屬有據。且如上所述，原告既為行政院之下級機關，就系爭國有土地所有權，行政院既已依平均地權條例之規定裁示撥歸參加人高雄市所有，則基於行政一體、層層節制原則，原告亦應間接受上級機關即行政院上揭核准函拘束，要無再加裁量餘地。

六、況按「尚未完成登記應屬國有之土地，除公用財產依前條規定辦理外，得由財政部國有財產局或其所屬分支機構囑託該管直轄市、縣（市）地政機關辦理國有登記。」國有財產法第十九條前段定有明文。依此規定可見，關於尚未完成登記應屬國有之土地其管理機關為財政部國有財產局或其所屬分支機構；而關於此等土地之登記，雖非屬財政部國有財產局或其所屬分支機構權限範圍，然基於行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相協助之法理，自得透過機關相互協助之機制，囑託該管直轄市、縣（市）地政機關辦理國有登記。本件原告亦係依上開國有財產法規定囑託與其無隸屬關係之被告機關辦理本件國有登記，此由原告訴願書、再訴願書、起訴狀所載內容自明。復按，被請求協助或受囑託之機關，對於受囑託辦理之事項，在權限範圍內應仍得審查之，如認為無提供行政協助之義務或有拒絕之事由時，仍得拒絕協助；至請求協助機關對此有異議時，應由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由被請求機關之上級機關決定之，乃行政機關相互協助之當然法理；此由九十年一月一日起施行之行政程序法第十九條第一項、第二項第一款、第五項規定「行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相協助。」「行政機關執行職務時，有下列情形之一者，得向無隸屬關係之其他機關請求協助︰一、因法律上之原因，不能獨自執行職務者。」「被請求機關認有正當理由不能協助者，得拒絕之。」「被請求機關認為無提供行政協助之義務或有拒絕之事由時，應將其理由通知請求協助機關。請求協助機關對此有異議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由被請求機關之上級機關決定之。」，更足證原告縱對被告拒絕辦理國有登記之理由有所異議，本得透過行政一體、層層節制或透過被請求機關之上級機關決定之，要無提起本件行政救濟之必要，是其猶以上開情詞主張，被告應將系爭坐落高雄市○○區○○段五四三地號、面積四三一二○．九一平方公尺土地，權利範圍全部，於八十九年十二月一日為所有權人高雄市之登記塗銷，並准原告申請登記為中華民國所有云云，自與上揭行政一體、層層節制原則有悖。揆諸首開說明，本件訴訟依原告所訴事實，顯無實益，並無值得權利保護之利益存在，其遽行提起本件訴訟，顯無理由。

七、綜上所述，本件土地所有權登記事件，依原告所訴之事實，在法律上顯無理由。爰不經言詞辯論程序，逕予判決駁回。至兩造其餘關於實體之爭執，即無再予論述必要。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭

法院書記官 李 建 霆