高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十年度訴字第一八九八號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第一八九八號

原告

甲○○

訴訟代理人

戊○○

被告

高雄市政府

代表人

乙○○市長

訴訟代理人

己○○

　　　　　　　　丙○○

　　　　　　　　丁○○

右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十年八月二十一日台（九十

）內訴字第九○○四九九三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

一、事實概要：原告所有坐落高雄市○○區○○段第一八一二地號土地，面積十九平方公尺，位屬該市苓雅區○○○路三九○巷六公尺都市○○道路用地上，為供人車通行使用多年之既成道路。原告以被告前於民國（下同）八十五年間辦理光華二路三九○巷道路開闢工程時，未將該土地列入徵收補償範圍，乃於九十年三月二十六日向被告請求辦理徵收補償，經被告以九十年四月三日高市府工新字第一二二五三號函略以高雄市○○○○道路通行使用尚未辦理徵收補償之私有土地，經清查後估算所需補償金額龐大，目前財力未能負荷，擬待將來中央通過既成道路納入容積轉移處理方案，並通盤研擬既成道路用地解決方案定案後，再憑以辦理等語。原告不服，循序提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⑴原處分及訴願決定均撤銷。

⑵被告應就原告所有坐落高雄市○○區○○段第一八一二地號土地作成徵收補償之行政處分。

㈡被告聲明求為判決：如主文所示。

三、兩造之爭點：

甲、原告主張之理由：

⒈按「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」司法院釋字第四○○號解釋有案。高雄市苓雅區○○○路三九○巷道，固為都市計畫六公尺寬之計畫巷道，惟該巷道向來寬窄不一、高低不平，歷經該巷道居民多年之爭取、抗議，被告於八十五年度編列預算辦理該巷道開闢工程時，卻僅選擇性針對自樁號0000000向南，寬六公尺長約六十公尺範圍內私有既成道路，全面辦理徵收補償（即坐落高雄市○○區○○段第一七三八－二、一七三九－一、一七四四－二、一七五一－一、一七五三、一七五四、一八○○、一八○一、一八○七、一八○八、一八○九、一八一○－一地號等十二筆土地），惟卻未將面臨同一道路範圍內之原告所有系爭土地同時併予徵收補償，致原告遭受特別犧牲財產之利益。被告雖稱僅徵收未達計畫寬度及因工程需要使用之路段，但與原告屬於同一建築基地，並向被告所屬工務局申領同一張建築執照，於建築物完成後同時經地政機關分割之林興段第一八○九、一八一○－一地號私有土地，則予以徵收，惟卻獨未將原告所有系爭第一八一二地號土地辦理徵收補償，揆諸前開釋字第四○○號解釋意旨，被告所為原處分，顯與平等原則相違。

⒉次按「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。」司法院釋字第四四○號解釋亦著有明文。準此，既成道路在依法徵收前，其私有土地之所有權仍屬私人所有，惟被告在未經原告同意或依法徵收補償前，即強行埋設地下設施物，並在路面上留有直徑一公尺之圓形人孔鐵蓋，不僅妨礙原告原有之使用及安全原則，且長期妨礙原告之生活安寧，是被告未經原告同意，即強行施工，將原告所有系爭土地之柏油路面刨除，致造成風沙飛揚、出入不便之困擾，嗣又全面更新鋪上水泥混凝土路面，卻不徵購、不補償，顯已妨礙原告對系爭土地權利之自由行使，造成原告個人財產權之特別損失，核與上開司法院釋字第四四○號解釋意旨不符。

⒊被告辯稱其因限於財力，無法全面辦理徵收補償，爰訂定優先順序，就道路寬度未達八公尺者列為第三優先順序，暫緩辦理補償云云，惟被告嗣後辦理九十年度預算公共設施用地徵收工程時，即編有五項徵收四米寬度巷道及六米寬度巷道之開闢工程，且已如期徵收補償完畢。而原告所有之系爭土地應屬徵收順序較優先者，被告卻拒不予計畫價購，反而將徵收順序較後之路寬六公尺，甚至路寬僅四公尺之巷道用地，提前徵收補償完畢。被告不依法行政之任意行為，實與平等原則相違，且與原告所稱因財務狀況，無法全面辦理徵收補償，爰訂定優先順序之事實不符。

⒋司法院釋字第四○○號解釋公布後，行政院未積極落實執行該解釋意旨，且怠於監督管考，致取得既成道路之之績效不彰，影響民眾權益，尤其被告迄未遵照行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函示訂定私有既成道路分年分期取得計畫，監察院曾提出糾正案。從而本件被告原處分洵有違失，自無由維持，應予撤銷；被告並應就原告所有系爭土地作成徵收補償之行政處分。

乙、被告主張之理由：

⒈按「．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，．．國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收補償，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。．．至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行使用，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。．．」為司法院釋字第四○○號解釋有案。

⒉上開解釋對私有既成道路取得問題之處理乙案，依行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函示，鑑於省、市政府初步統計結果，都市○○道路及公路系統尚未徵收補償之私有既成道路，合計約二萬四千餘公頃，所需土地補償費按八十四年公告現值計算（未加四成），逾新台幣四兆元，按中央政府及各級地方政府目前財政狀況，實無法全面辦理徵收補償，爰訂定優先順序，分兩階段就取得私有既成道路擬具可行措施。（一）第一階段：．．爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為「道」地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。

（二）第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：⒈第一優先：道路寬度超過十五公尺者。⒉第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。⒊第三優先：道路寬度未達八公尺者。查系爭土地屬本市六公尺都市○○道路用地，原告於八十八年一月十五日以買賣方式取得產權前，現況亦為路型完整已達計畫寬度（六公尺）供人車通行使用多年之現有道路，系爭土地上留有圓形、長方形鐵蓋等地下設施非被告所埋設，鋪設混凝土路面係就原有形成之路面維護而鋪設，經查閱面臨系爭土地之建物於六十四年間申請核發使用執照資料，系爭土地已依建築線退縮留設為道路，該路段之形成係兩側建築依建築法規定，循指定之建築線興建後而形成，非由被告依都市計畫主動興闢而成﹙迄今未予拓寬或打通﹚。又林興段第一八○九、一八一○、一八一○－一、一八一一、一八一二及一八一三地號等六筆土地，雖屬同一建築執照建物所面臨道路，惟被告因限於財力，於八十五年度辦理光華二路三九○巷道路開闢工程時，僅徵收未達計畫寬度及因工程需要使用之路段，此係顧及新闢道路與現有道路之銜接界面之平順及新舊側溝銜接排水之順暢，有以致之；而對於該巷道其他已依都市計畫寬度完成使用之私有土地並未納入工程範圍。本件原告所有之系爭土地因已達都市計畫之寬度，故暫緩辦理徵收補償。

⒊被告否准原告之請求，並無不合。原告之訴無理由，應予駁回。

理由

一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條及第十五條所明定。又原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第一百零七條第三項亦定有明文。

二、本件原告主張略以：原告所有坐落高雄市○○區○○段第一八一二地號土地，面積十九平方公尺，位屬該市苓雅區○○○路三九○巷六公尺都市○○道路用地上，為供人車通行使用多年之既成道路。惟被告前於八十五年間辦理光華二路三九○巷道路開闢工程時，卻僅選擇性針對自樁號0000000向南，寬六公尺長約六十公尺範圍內私有既成道路，全面辦理徵收補償，惟卻未將面臨同一道路範圍內之原告所有系爭土地同時併予徵收補償，顯與司法院釋字第四○○號解釋意旨之平等原則相違，爰請求被告應就原告所有之前開系爭土地作成徵收補償之行政處分云云。而被告則以：高雄市○○○○道路通行使用尚未辦理徵收補償之私有土地，經清查後估算所需補償金額龐大，目前財力未能負荷，擬待將來中央通過既成道路納入容積轉移處理方案，並通盤研擬既成道路用地解決方案定案後，再憑以辦理。況系爭巷道乃係兩側建築物所有權人循指定之建築線退縮而留設作為道路使用，並非係由被告依都市計畫主動興闢而成，且原告所有之系爭土地因已達都市計畫之寬度，故暫緩辦理徵收補償等語，資為抗辯。

三、經查，土地徵收乃國家基於公共事業之需要或興辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，本於公權力之作用，對私有土地給予相當之補償後，以行政行為強制取得私有土地所有權，以供公共設施或公共事業之用。本件原告所有系爭土地現為既成巷道而供公眾通行使用，而被告於八十五年間辦理光華二路三九○巷道路開闢工程時，未將該土地列入徵收補償範圍，固為兩造所不爭執，惟該系爭土地應否徵收及應如何徵收，於土地徵收條例八十九年二月二日經總統公布實施後，自應優先適用該條例為之（該條例第一條第二項參照）。茲觀諸該條例第十四條及第二條規定，徵收土地應由中央主管機關核准之，而所謂中央主管機關係指內政部，是有關土地徵收之程序，直轄市政府及縣（市）政府僅能視其需要及財力狀況而擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送請內政部核准之，準此，各地方政府就其所轄都市○○區○○道路用地或其他公共設施保留地之徵收，並無作成徵收之權責，自亦無從基於人民之請求而作成應否徵收之處分。本件原告所有之系爭土地位屬高雄市苓雅區○○○路三九○巷六公尺都市○○道路用地上，為供人車通行使用多年之既成道路，迄今仍未辦理徵收補償，致原告無法自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，此固與憲法保障人民私有財產權之宗旨不符，惟揆諸上開說明，被告並非得作成徵收系爭土地之最終權責機關，從而原告請求被告就其所有之系爭土地為徵收之處分，自難謂有理由。

四、其次，政府對人民土地予以徵收，自應給予相當之補償。按政府機關為開闢道路或興辦公共事業而需取得私有土地，原則上應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再由需用土地人提出徵收土地之申請，報經中央主管機關內政部核准後，該管直轄市或縣（市）主管機關於接獲核准徵收案時，應即予公告，其公告期間為三十日。至徵收土地之補償費，則由需用土地人將補償地價繳交該管直轄市或縣（市）主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則該土地徵收案即失其效力等情，此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十條之規定自明。經查，司法院釋字第四○○號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償；及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違，惟該號解釋文內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，申言之，各級政府因興辦公共事業或實施國家經濟政策需要，對於徵收取得之土地固應給予補償，惟亦需在「依法律之規定辦理徵收」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償，並非意指其提供土地作為既成道路而供公眾使用之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求給予補償，此由該號解釋之理由書中敍明「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」亦可明瞭，足徵該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收補償處分之依據。至需用土地之地方政府擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，而向中央主管機關即內政部提出申請，固為內政部核准徵收土地之前提要件，然地方政府在財政許可之範圍內，對其轄區內長期供公眾使用之道路本有向內政部請求准予徵收之職責，而不應任由土地所有權人承受是項負擔，惟地方政府向內政部申請徵收土地與否，依現行之法律規定，乃為需用土地人即地方政府本身裁量權行使之範圍。至土地所有權人請求地方政府擬具徵收計畫向內政部申請核准，充其量亦僅具促使地方政府為該權限之發動而已，殊難謂一經人民申請，地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務，是地方政府機關以財政拮据為由而否准土地所有權人所為徵收之申請，尚難指為與法令或司法院釋字第四○○號解釋有違。職是之故，本件原告之系爭土地在未經被告擬具詳細徵收計畫書，而向內政部申請並獲其核准之前，因無徵收之行為，自無發放補償金之問題。從而原告請求被告應就系爭土地給予補償云云，亦屬無據，自不待言。

五、末查，各地方政府目前均面臨財政困難之窘境，固為社會大眾週知之事實，惟各地方政府縱不能對其所轄供公眾使用之私有道路土地予以徵收補償，相關單位亦應訂定期限籌措財源，逐年辦理徵收補償或以他法彌補其損失，以期符合憲法保障人民財產權之宗旨。茲按行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「一、第一階段：．．爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。二、第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：⒈第一優先：道路寬度超過十五公尺者。⒉第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。⒊第三優先：道路寬度未達八公尺者。」，業對各地方政府之土地徵收排定先後順序，用以實踐司法院釋字第四○○號解釋之意旨。是有關私有土地作為道路使用而未經辦理徵收者，政府相關機關現已著手尋求解決之道，併此敘明。

六、綜上所論，本件原告請求被告應徵收其所有之系爭土地，尚非有據；其一併請求被告發給補償金，亦無理由。原處分及訴願決定駁回原告之請求，尚非有誤，應予維持。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應就系爭土地作成徵收及補償之行政處分，洵無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭

法院書記官 涂瓔純