高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十一年度訴字第六四四號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第六四四號

原告

甲○○

原告

己○○

原告

子○○

共同訴訟代理人

洪士宏 律師

被告

交通部公路總局第三區養護工程處

代表人

卯○○ 處長

訴訟代理人

辰○○

　　　　　　　　巳○○

右當事人間因徵收補償事件，原告不服交通部中華民國九十一年五月三十日交訴字第

○九一○○三四二六九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告以所繼承坐落高雄縣大寮鄉○○○路水源段七七八地號土地（重測前為山子頂段一六○一之二地號，下稱系爭土地），於民國（下同）七十年間被開闢拓寬為省道台二十五線鳳林公路使用，係屬私有既成道路，惟迄未經政府徵收補償，乃向被告請求給予徵收補償，經被告以九十一年三月十五日九十三工用字第九一○四八八三號函復略以：有關『道』地目私有既成道路之徵收補償問題，係屬全國性問題，前屬土地在八十二年度以前，本局需俟中央籌措財源編列專案預算後，方能逐案辦理徵收補償；八十二年度以後，本局已依當時政令，將拓寬路段用地範圍內所屬既成道路私有土地一律編入徵收預算辦理徵收補償等語，原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應就高雄縣大寮鄉○○段七七八號土地辦理徵收補償。（三）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：（一）原告之訴駁回。（二）訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造之爭點：

一、原告起訴意旨略謂：

（一）關於既成道路內之私有土地，應否辦理徵收補償，行政院七十年一月八日台七十內字第○一八四號函核示，今後各級地方政府對既成道路內之私有土地，自仍應依上開兩院函（即行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函、六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函）規定辦理，即「一、台六十七內字第三六○一號函核釋之兩點：（一）政府為便利公眾通行，整修市鄉道路環境，於現有既成道路上為必要之改善養護，舖設柏油路面，該道路型態並未變更，亦未拓寬打通者，應依行政法院四十五年判字第八號判例，以公用地役關係繼續使用，其上該既成道路之認定，請依照內政部六十六年八月二十六日台內營字第七四五二一○號函規定辦理。（二）政府依都市計畫主動辦理道路拓寬打通工程，施工後道路形態業已改變者，該道路範圈內之私有土地，除日據時期既成通路，目前仍作道路使用，且依土地登記簿登載，該土地於總登記時登記為『道』地目者，仍依前項公用地役關係繼續使用外，其餘土地，應一律辦理徵收補償。二、台六十九內字第二○七二號函之補充規定：查台六十七內字第六三○一號函說明二第二項核釋，日據時期既成道路仍依公用地役關係繼續使用一節，仍係顧及地方政府財政困難，一時無法籌措巨額補償費，並非永久不予依法徵收，依土地法第十四條：『公共交通道路土地不得為私有‧‧‧其已成為私有者，得依法徵收之』之原旨，作如下之補充規定：『今後地方政府如財政寬裕或所興築之道路，曾獲得上級專案補助經費或依法徵收工程受益費、車輛通行費者，則對該道路內私有既成道路土地，應一律依法徵收補償』。」本案系爭土地，固於三十六年土地總登記時為「道」地目土地，惟按土地成為道路供公眾通行，認為已因時效完成而有公用地役關係之存在者，係以維持現有道路之原狀，不改變道路之形態為其目的，前行政法院四十五年判字第八號判例可稽，參諸上述行政院台六十七內字第六三○一號函釋所持之見解，亦復相同。經查，系爭土地於七十年被拓寬馬路使用前，鳳林三路僅十二公尺寬之道路，並不及於系爭土地，且因道路排水系統不良，系爭土地在七十年前已被開闢成開放式私人排水溝，並不作道路使用，則系爭土地並非供公眾通行之道路，或縱為公眾通行之道路，當時亦已改變道路之形態，雖該土地於總登記時登記地目為「道」，仍難認有公用地役關係存在而得繼續使用，故按上開行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函、六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函意旨揭示，應一律依法徵收補償，始符公義。

（二）其次，被告為拓寬該路段，徵收私有土地為數甚多，其中地目屬於「田」、「旱」、「建」之相毗連土地，均於七十年間即已辦理徵收補償，獨對於地目為「道」之系爭私有土地，排除於徵收補償之外，核被告就該拓寬道路事件，使用私有土地之徵收處分，顯然違反平等原則。況高雄縣大寮鄉○○段五一地號及六八一地號（重測前為山子頂段四五二之一及四五一之一地號）土地與系爭土地本屬同一路段，然前路段（五一地號及六八一地號路段）業經行政法院以八十三年度判字第一八○二號判決撤銷原處分而獲得徵收，惟系爭土地卻遲未徵收，此亦與平等原則相悖。再者，前揭路段係由鄉道○○○○道，曾獲台灣省政府專案補助，按台六十九內字第二○七二號函示，即應一律辦理徵收補償，且被告既基於交通事業之需，而施以通路拓寬工程，自難再以地方財政困難為由，推卸徵收補償責任，核被告一再辯以「需俟中央籌措財源編列專案預算後，方能逐案辦理徵收補償」云云，顯無理由，要無可採。

二、被告答辯意旨略謂：

（一）本件系爭土地為四十五年土地總登記時已登記為「道」地目之土地，有登記簿影本附卷可稽，可認定為日據時期之既成道路，且依土地法第四十三條明文規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」是以有關地籍資料應以土地登記簿為準，至於原告稱「七十年五月前鳳林公路僅為十二米寬，並不及於系爭土地，且因道路排水系統不良，系爭土地在七十年前已被開闢成開放式排水溝，並不作道路使用」云云，經查明地籍圖上之地籍分割線，該系爭土地位於鳳林公路原十二公尺寬之既成道路寬度內應屬無誤，復經現地勘查，該系爭土地位於大寮鄉○市○○道路寬度二十公尺範圍內，現況為道路（含一公尺寬之排水溝）使用，按常理言，都市○地○○○路排水設施應依都市○○道路邊界施設，再者據原告稱該排水溝早在七十年以前即施設完成，而依據市區道路條例第三條規定意旨，排水溝係屬道路附屬工程設施之一種，準此，可認定系爭土地於七十年間被告辦理拓寬工程用地取得之前，即已做為道路等公共設施使用，被告根據行政院七十年一月八日台七十內字第○一八四號函示，對於系爭土地認定為日據時期既成道路用地，暫緩辦理徵收補償，自應無疑。

（二）按土地法第二百十一條：「需用土地人於聲請徵收土地時，應證明其興辦之事業已得法令之許可。」被告謹遵行政法院之判決對於永芳段五一及六八一地號等二筆土地另為適法之處分，自無不當，復查毗鄰於系爭土地旁尚有水源段七九三地號係屬三十六年總登記「道」地目之私有既成道路未辦理徵收補償，原告豈能主觀認定被告違反平等原則。

（三）按日據時期之私有既成道路應否予以徵收補償，被告概遵行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函及六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函示，總登記為「道」地目之日據時期既成道路土地，因財政困難，仍依公用地役關係繼續使用，暫緩徵收補償，雖經司法院大法官會議於八十五年四月十二日作成釋字第四○○號解釋：「‧‧‧既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」並指明前揭行政院二函與釋字第四○○號意旨不符部分，應不再援用，惟查目前被告經管公路系統中，日據時期既成道路尚未徵收補償者眾多，係屬全國性通案問題，且所需補償經費龐大，為期公平，被告積極清查統計轄內既成道路之土地面積及所需經費，經多次研擬分年分期取得計畫方案陳轉上級核辦，該取得計畫業奉行政院秘書長九十年一月十二日台八十九交三六九○七號函示：請依行政院經濟建設委員會會商結論辦理。該會商結論略以：「‧‧‧應請公路總局針對既成道路之分布情況，及其對經濟發展、社會安全、人民權益之影響等，訂定優先順序及配套措施，將各年度計畫辦理項目、面積即所需經費提報交通部，在該部年度交通預算額度內作整體考量，勻支辦理。」目前公路總局業依核示之指示事項，再重新研議辦理中，故被告概依上述原則辦理，並無行政處分之違法或不當之處。

理由

一、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第一百零七條第三項所明定。次按所謂行政處分，係指行政主體基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項規定自明，是若行政機關就非其權限之事項為答覆，因其答覆本身並未發生准駁之法律效果，此答覆之函文即非行政處分。另按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條及第十五條所明定。是國家基於公共事業之需要或興辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，本於公權力作用所為之土地徵收案件，土地徵收條例之規定即應較土地法相關規定優先適用；而依上述土地徵收條例規定，有關土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即「內政部」，至各地方政府或需地機關，就道路用地則無准否徵收之權責，故其亦無從就人民所為徵收之請求作成准否徵收之處分。

二、經查，本件係原告請求被告就高雄縣大寮鄉○○段七七八號土地辦理徵收補償，然關於國家機關為土地徵收之處分，依首開說明，其徵收程序應依土地徵收條例之規定為之，即關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再由需用土地人提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交直轄市或縣（市）主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十及二十二條等之規定自明；徵收土地應由中央主管機關核准之，而所謂中央主管機關係指內政部，已如前述；土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，則本件被告自無土地准否徵收之決定權，而無從作成准否徵收之處分，故原告請求被告辦理徵收補償，被告答覆之函文既非對其權限之事項所為，依前揭說明，即非屬行政處分。從而被告以九十一年三月十五日九十三工用字第九一○四八八三號函復略以：有關『道』地目私有既成道路之徵收補償問題，係屬全國性問題，前屬土地在八十二年度以前，本局需俟中央籌措財源編列專案預算後，方能逐案辦理徵收補償；八十二年度以後，本局已依當時政令，將拓寬路段用地範圍內所屬既成道路私有土地一律編入徵收預算辦理徵收補償等語，僅在說明該事件之處理原則，即為一觀念通知性質，自非行政處分甚明。被告前揭函復既非行政處分，原告聲明請求撤銷，亦非法之所許。又本件原告係請求被告作成一個徵收及補償之處分，是原告提起本件訴訟之訴訟類型為行政訴訟法第五條之課予義務訴訟（詳見本院九十一年十二月四日準備程序筆錄），然被告既無權限作成徵收處分，原告逕以非徵收主管機關之被告，對之提起本件訴訟，於法自有未合，原告之請求，顯非有理由。又系爭土地既未經權責機關作成徵收處分，則被告自無從為補償之處分，是原告亦無請求被告作成補償處分之請求權存在。

三、綜上所述，被告就原告所為徵收土地之請求並無准駁之權限，且原告亦無請求被告補償處分之請求權存在；故被告以九十一年三月十五日九十三工用字第九一○四八八三號函就原告所為徵收補償系爭土地之請求所為之答覆，其中關於不同意徵收系爭土地部分自非行政處分，依法不得對之提起訴願，故訴願決定予以駁回所持理由雖有未洽，結論尚無二致，原告提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，及請求被告作成就高雄縣大寮鄉○○段七七八號土地辦理徵收補償之處分，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又原告其餘關於請求徵收補償之實體上理由，即毋須再予審酌，併此敘明。

四、另關於同案原告乙○、丙○○、丁○○、戊○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○○、丑○○、寅○○等十人部分，提起本件課予義務訴訟，因未經訴願先行程序，欠缺起訴要件，另由本院以裁定駁回之，併予說明。

五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民訴事訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭

法院書記官