高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十二年度訴字第一一三二號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第一一三二號

原告

國樹營造有限公司

代表人

甲○○

被告

空軍軍官學校

代表人

乙○○ 校長

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　　　周君強　律師

　　　　　　　　洪條根　律師

右當事人間因採購事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國九十二年八月十五

日訴九二二六八號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告參加被告所辦理「九二０五二八整修工程」採購招標案（下稱本採購案）；本採購案於民國（下同）九十二年四月二十二日上午十時開標，因所有參加廠商之投標價均高於底價，遂由最低標之原告優先減價乙次，惟因原告之減價仍高於底價，乃由所有參加廠商當場進行比減價，結果以原告報價之「以底價承包」為最低標得標。詎原告得標後以其並非使用被告提供之標單參與投標，依被告投標須知第十二條第六款規定，應屬無效標單，遂就被告上開決標提出異議，經被告認其異議不成立並請原告辦理相關訂約手續，原告仍表不服，提出申訴，亦遭判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：審議判斷及原處分均撤銷。

二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。

丙、兩造之主張：

一、原告主張之理由：

（一）本採購案投標須知第十二條第六款規定，依本案工程招標公告第四條購領投標文件而未依本案規定使用本局提供之標單，或影印竄改標單項目內容（估價單）者，或規定應檢附單價分析而未檢附者，為無效標單。而投標須知為契約之一部分，投標須知中之規定，締約雙方自當遵守，本採購案原標單紙張為黃色，而原告投標時所用之影印標單為白色，兩者之差異，極易辨認，原告既然未使用被告提供之標單，審標人員於審標時就要判定為無效標，怎可將審標人員發生之錯誤，由原告概括承受一切損害。

（二）行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷書亦明白指出，被告未能當場辨識該標單格式為影印本，有瑕疵及錯誤，只是認定該項瑕疵並非重大錯誤，而判定原告申訴為無理由。然被告違反投標須知規定在先，怎可片面認定不是重大錯誤而由原告全部承受。

（三）又被告於原告依法定程序提出申訴期間，即於九十二年六月三十日逕自撤銷決標公告，另行發包，致使決標事實不復存在，屆時無論判決結果為何，原告亦無其他選擇，影響原告之權益甚鉅。況被告撤銷決標公告重行辦理招標，係依據政府採購法施行細則第五十八條之規定，而依條該規定重行辦理招標之條件，則係有政府採購法第五十條所規定「投標文件內容不符招標文件之規定」之情形。

（四）如果審標人員於作業中即發現原告未使用被告提供之標單，進而認定為無效標，就不會產生以上種種之爭議；既然被告已違反投標須知「無效標單」認定之規定在先；撤銷決標公告，片面毀約在後；且另行發包不要原告承攬其工程，至此不知被告是依據政府採購法何項條文規定沒收原告之押標金及刊登政府採購公報。是被告應將原告之押標金歸還，且不可藉口原告拒不簽約，而將原告列為不良廠商刊登於政府公報。

二、被告主張之理由：

（一）被告投標須知所稱無效標單係指變更標單格式或資料填註後影印；然原告所投標之報價文件，係使用被告提供之格式，原告訴稱採用影印之標單投標，已有蓄意蒙騙之事實，被告非檢調及鑑定機關，僅能就標單之格式、投標廠商填寫之資料及用印部分進行審查，無法當場判定原告投標時所使用之標單是否為被告所提供。

（二）依據民法第三條（使用文字之準則）第一項規定「依法律之規定，有使用文字之必要者，得不由本人自寫，但必須親自簽名。」，及第二項規定「如有用印章代簽名者，其蓋章與簽名生同等之效力」。系爭標單既經原告負責人用印並簽名，應視同有效報價文件，若被告貿然拒絕其報價，實有違政府採購法第六條第一項規定「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」之精神；且政府採購法第六條第二項規定「辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定」，故被告基於前述法律規定而判斷，認定原告投標所使用被告提供之空白標單影本與原標單無異，為有效之報價文件，不生影響決標之效力。

（三）原告於九十二年四月二十二日決標後，於九十二年四月二十四日以（九二）國空官字第九二○○一號函向被告提出決標異議案，經認定原告異議無理由，被告乃於九十二年五月十二日以（九二）效勤三六九八號函請原告於文到五日內辦理訂約，並告知若拒不簽約或無法依規定履約，將依據政府採購法第三十一條第二項第五款規定，其所繳納之押標金，將不予發還；另依據政府採購法第一百零一條第一項第七款規定，刊登於政府採購公報不良廠商名單；然原告於文到五日後仍未與被告辦理簽約相關事宜。

（四）按「任何人不得違反於自己蓋章證書之主張」，即吾人所謂之禁反言。本件原告自行影印被告即本校提供之標單格式，復加蓋其公司及負責人印章參與投標，並由其授權之代理人參與二次減價競標，而得標後，竟出爾反爾謂該次之投標係屬無效標，已屬欲以詐欺欺罔之手段，取得其利益。查法諺有謂「任何人不因自己之詐欺而取得訴權」「任何人不得以自己侵權行為而改善其他地位」，蓋法律保護被欺之人，不保護欺人之人。原告自行違反規定卻反要求他人承擔其責任，殊違反誠信原則，已為正義公理所不容。

（五）次查：民法第九十八條規定「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句」。本校投標須知第十二條第六款雖規定，依本案工程招標公告第四條購領投標文件，而未依本案規定使用本局提供之標單或影印篡改標單項目內容（估價單）者或規定應檢附單價分析而未檢附者，視為無效。」。然此所謂之標單，乃指標單格式而言，非拘泥於同一標單紙張，此觀本條項上下文，及立法意旨，揆諸其餘二項無效之情形，係指影印篡改標單項目內容，未檢附單價分析，凡此皆足以影響統一報價之內容及審標時之公平公正客觀，方規定其為無效。原告以被告所制定之標單格式影印，姑無論本校能否及時察覺，但其標單報價格式既與其他廠商無異，已不影響本校之審標決定之公平公正，縱有爭議，亦屬其餘廠商得否異議之問題，原告豈能得了便宜尚賣乖，既以此影印標單參加投標又主張標單無效，以此欺罔不正之手段，主張其權利，似如此偷機取巧之行徑，苟能得逞，則政府單位無人敢承辦採購案件，亦對其他守法廠商不公不平，殊難令人信服。

（六）末按標單乃採購單位為提供廠商統一之投標項目內容規格，以利於廠商報價，亦便於採購單位，以最經濟簡約公正公開之方式審標，迅速決定可由何家廠商得標之文書格式，故一般標單之內容只要符合採購單位所提供之格式內容項目無篡改影印變造之情事，採購單位殊無吹毛求疵之必要及權利，而況今日電子招標盛行，合格廠商只須於網上列印採購標單格式即可參加投標。行政院公共工程委員會亦三申五令例示政府採購單位錯誤行為不當限制競爭之情事，諸如限制廠商代表於開標時必須攜帶與投標文件相同之印鑑章，則不得出席，以此類推舉重以明輕，本校自不得以其標單非本校原採購之標單做為限制其投標之理由，否則必遭其投訴控告，承辦單位及人員將永無寧日，動輒得咎，亦與政府採購單位制定標單形式之意義及目的不相牟合，原告似此做賊喊捉賊，鈞院若不察，輕信其歪理，則寧有公理正義可言。

理由

一、本件原告參加被告所辦理「九二０五二八整修工程」採購招標案；該採購案於九十二年四月二十二日上午十時開標，因所有參加廠商之投標價均高於底價，遂由最低標之原告優先減價乙次，惟仍高於底價，乃由所有參加廠商當場進行比減價，結果以原告報價之「以底價承包」為最低標得標等情，為兩造所自陳，並有工程標單附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟無非以：原告雖有向被告購買標單，惟因原告承辦人員之疏忽，誤將購買之標單予以影印，並以該影印之格式填寫投標金額後參與投標；則原告未使用被告提供之標單參與投標，依被告投標須知第十二條第六款規定，原告之標單應屬無效。乃被告開標時非但未判定原告係屬無效標，竟讓原告進入比減價程序，進而決標予原告，則被告違反投標須知之規定，其決標當屬違法云云，為其論據。

二、按「招標文件：一、本案工程招標文件包括下列各項，應詳細核對：（一）投標須知乙份。（二）投標廠商聲明書乙張。（三）工程圖說乙份。（四）空白標單乙份。（五）施工規範乙份。（六）契約樣稿乙份。（七）廠商授權書乙張。．．．。二、依本案工程招標公告第四條購領招標文件者，由招標單位提供前項紙樣文件；依本案招標公告第五條採電子領標者，由領標廠商依下載檔案格式自行列印前項各類文件。」、「投標文件填註注意事項：．．．三、塗擦與更改：（一）依本案工程招標公告第四條購領投標文件者，投標文件資料除另有規定外，均限用本局提供表單填寫，．．．。」、「無效標單：．．．六、依本案工程招標公告第四條購領投標文件而未依本案規定使用本局提供之標單，或影印篡改標單項目內容（估價單）者，或規定應檢附單價分析表而未檢附者。」固為本採購案投標須知第五條、第七條第三款第一目及第十二條第六款所規定。惟按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」、「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」、「機關辦理公告金額以上之採購，應依功能或效益訂定招標文件。．．．」、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：

一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件之規定。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。六、第一百零三條第一項不得參加投標或作為決標對象之情形。七、其他影響採購公正之違反法令行為。決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」則為政府採購法第一條、第六條第一項及第二十六條第一項、第五十條第一項及第二項所明定。蓋政府採購程序，在公開招標之情形，採購機關之招標公告性質為要約之引誘，而廠商投標則為要約，開標後，採購機關除有法律容許之情形外，有義務依照招標規範所訂條件，決標給標價最低或投標方案最優之廠商，則為承諾之性質（參羅昌發著「政府採購法與政府採購協定論析」第八十頁；黃立著「投標低於底價八成應繳差額保證金的問題」一文）；是招標機關之決標雖為承諾之性質，惟因其與一般之承諾有所不同，亦即一般承諾之性質，相對人可以決定是否要承諾，以及要與何人承諾；但政府採購之決標則除有法律容許的情形外，均有依招標條件進行決標之義務。因此，為兼顧公平、公開及公共利益，乃賦予招標機關依法有訂定招標文件之權利與義務，則關於本採購案投標須知之規定，當係法律賦予招標機關本於公平、公開及公共利益之考量，預就投標行為而為規範，換言之，倘投標者有不合投標須知之情事時，則招標機關即可不接受該投標，而免於對其決標之義務。準此，如招標機關於開標時雖未洞察投標廠商有不符招標文件規定之情形，而仍決標予該不符規定之廠商，然因招標機關之決標乃係對採購廠商所為要約之承諾，此時雙方就招標規範所訂條件既因意思表示之合致，而契約成立；是以雖然投標廠商之投標有不符合規定情事，然經由決標程序所成立之採購契約並非當然受影響，祇是招標機關得依上述政府採購法第五十條第二項規定予以撤銷決標、終止契約或解除契約而已。從而該條規定，乃賦予採購機關辦理採購決標事宜時，於發現投標廠商有該不合規定情形可以不予開標或不予決標之權限；且倘未及時發現而誤為決標或簽約，仍不影響原決標或簽約之效力，僅是招標機關可撤銷決標、終止契約或解除契約，或者報請上級機關核准繼續履約而已，是本條立法所要保護對象及認定權限均屬採購機關或其上級機關，而非得標之廠商，殆無疑義。

三、經查，原告參與本採購案，雖有向被告購買標單，惟於投標時係以該購買之空白標單影印後填寫金額並簽名蓋章，參與投標，然被告審標時疏未注意原告並非使用原購標單參與投標，仍予開標、決標等情，為兩造所自陳，並有該工程標單附原處分卷可稽；是原告使用之標單，既非被告提供之標單原本，則其未依前述本採購案投標須知第五條、第七條第三款第一目使用招標文件規定之標單，固堪認定。而原告雖主張其標單應屬本採購案投標須知第十二條第六款規定之無效標單云云。然查，本採購案為訂有底價之採購案，並以投標廠商標單報價在底價以內之最低標價為得標，此觀卷附採購須知第十四條第一款規定自明。本件被告於審標時疏未注意發現原告之標單與規定不符，固屬實情；然本採購案開標時，對於原告未依使用規定之標單參與投標乙事，非但被告未予察覺，且無其他廠商提出異議；尤其原告於此公開招標程序中既明知其所投標單有違投標須知，但仍繼續減價至底價，成為所有參與投廠商中報價最低者，已如前述，則被告以原告之報價已進入底價且為最低，乃決標予原告，揆諸前揭說明，因被告已對原告之要約為承諾，則雙方之契約已經成立甚明；因此，原告就所成立之契約，其行使權利履行義務，自應依誠實及信用方法為之（最高法院八十九年度台上字第一四九九號判決參照）。要言之，原告未依招標文件規定使用被告提供之標單參與投標，固屬前述投標須知所稱之無效標單，惟揆諸前揭說明，被告本有訂定招標文件之權限，而上開投標須知則為被告訂定之招標文件之一，是其第十二條所稱之「無效標單」，當祇是關於被告就有該條規定情形之投標廠商，得拒絕其投標之要約而不予開標或決標而已；倘被告未發現其為無效標單，復因開標過程中無其他廠商提出異議而進入比減價程序並予決標，則被告既已作出承諾之意思表示，雙方就本採購案意思表示已然合致，是該項決標之效力並不因原告未使用規定標單之瑕疵而受影響，充其量僅是被告得依前揭政府採購法第五十條第二項規定於衡酌公共利益後決定是否撤銷決標、終止契約或解除契約而已，非謂該決標因之無效。況是否撤銷決標、終止契約或解除契約亦屬被告之權限，並非賦予得標之原告得執為主張決標無效之依據；尤其原告自己違規在先，復又乘被告疏未發現及其他廠商均無異議之情勢，猶參加比減價終至得標，殊非可悖於誠信原則於得標後再以其標單應屬無效，進而爭執原告之決標為違法。是原告所訴，並無可採。

四、綜上所述，本件被告疏未注意原告未依招標文件規定使用被告提供之標單參與投標，固有瑕疵，惟此項瑕庛，並不影響被告決標之效力，原告尚難以此指摘被告之決標違法。從而本採購案之決標既非違法，審議判斷予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷審議判斷及原處分，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭

法院書記官 楊曜嘉